(ДЕ)ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В РОССИИ

В течение 1990-2000-х годов Россия совершила путь от относительно децентрализованной системы к ситуации, граничащей с дезинтеграцией, а затем вновь к достаточно жесткой централизации (Петров, 2000; Гельман, 2006).

Восстановление административного потенциала государства в 2000-е годы привело к активной политике централизации. Причем федеральному центру удалось достаточно быстро сломить сопротивление субъектов федерации, ранее считавшихся сильнейшими акторами внутриполитического процесса, что подтверждает вывод о стихийности процесса децентрализации в предыдущем десятилетии.

Однако, как уже было сказано выше, современное государство не может функционировать в условиях тотальной централизации. Проанализируем систему взаимодействия между центром и регионами, сложившуюся к настоящему времени, используя предложенную типологию и этапизацию децентрализации.

Последним, наиболее развитым этапом этого процесса мы назвали бюджетную децентрализщию, предполагающую формирование собственных источников доходов регионального бюджета и свободу в их расходовании при снижении значимости трансфертной системы. На протяжении 2000-х годов в России происходит обратный процесс. Несмотря на то, что за годы, прошедшие с момента распада Советского Союза, были сформированы формальные институты бюджетного федерализма — распределение налоговых поступлений между уровнями власти, самостоятельное управление бюджетными расходами на нижестоящих уровнях, — все больше налоговых доходов концентрируется в центре, для того чтобы затем быть перераспределенными между регионами.

В том же направлении движется конституционная децентрализация, предполагающая активное участие регионов в принятии общенациональных решений. В настоящее время можно говорить о том, что все прозрачные и открытые каналы такого участия в России потеряли свое влияние. В 2000 году было принято решение о замене губернаторов и руководителей региональных парламентов в Совете Федерации их представителями, работающими на постоянной основе. Достаточно быстро федеральному центру удалось взять «сенаторов» под свой контроль, что привело к снижению влиятельности всего органа в политической системе.

Другой канал регионального лоббизма—депутаты Государственной Думы РФ, избранные по системе простого большинства в одномандатных округах. Исследования показывают, что представительство этих депутатов оказывало существенное влияние на распределение межбюд- жетных трансфертов (Стародубцев, 2009). Однако начиная с 2007 года весь состав нижней палаты стал избираться по пропорциональной системе. Остальные каналы — Государственный совет, Совет законодателей и проч. — скорее имитируют представительскую деятельность, нежели реально осуществляют ее. Это, конечно, не означает, что регионы потеряли возможность влиять на принятие общенациональных решений, однако теперь успех лоббирования региональных интересов зависит от индивидуальных возможностей каждого региона, в то время как конституционная децентрализация предполагает наличие механизмов лоббирования на общесистемном уровне.

Децентрализация процесса назначения была поставлена под сомнение уже в 2000 году, когда президент получил право через суд отправлять в отставку губернаторов и распускать законодательные собрания. В конце 2004 года было принято решение об избрании губернаторов законодательными собраниями по представлению Президента РФ. Согласно новому порядку, такие выборы проходят на безальтернативной основе, а в случае троекратного отказа регионального парламента утвердить предложенную кандидатуру глава государства имеет право распустить ассамблею. Назначенного таким образом губернатора президент может уволить «в связи с утратой доверия Президента РФ». Очевидно, что такие «правила игры» полностью лишают региональные органы власти политической автономии, которая является важнейшей характеристикой федеративного государства.

Оценить децентрализацию процесса принятия решений в нашей стране представляется достаточно сложным. Дж. Родден вслед за В. Хендерсоном предлагает оценивать децентрализацию политического курса (в сравнительной перспективе), отвечая на два важных вопроса: 1) может ли центральное правительство не принимать во внимание решения нижестоящего уровня власти; 2) какой уровень правительства ответствен за принятие решений в каждой из трех сфер — среднее образование (контроль над учебным планом, а также назначением и увольнением учителей), строительство региональных трасс и контроль над реализацией полномочий местного самоуправления (Rodden, 2004: 486).

В нашей стране на формальном уровне существует сфера предметов ведения субъектов федерации, в которой именно они принимают

окончательные решения. Однако в Конституции не существует списка таких предметов ведения, они определены «по остаточному принципу»: все то, что не относится к предметам ведения федерации и совместным предметам ведения. Постатейный научно-практический комментарий к Конституции РФ в качестве примера исключительных предметов ведения субъекта Федерации приводит положение статьи 5 Устава Краснодарского края:

В соответствии с Уставом Краснодарского края, в исключительное ведение этого субъекта Федерации входят принятие, изменение и дополнение Устава края, законов и иных нормативно-правовых актов, контроль за их соблюдением; установление системы органов законодательной и исполнительной власти края, определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом; разработка и исполнение социально-экономических, научно-технических, экологических и иных программ края; распоряжение природными ресурсами, имуществом и финансами края; решение вопросов административно-территориального деления края, организация и развитие местного самоуправления; учреждение и присвоение почетных званий и премий края; иные полномочия (Постатейный, 2003).

Внимательный анализ этого текста показывает, что никакие значимые полномочия не являются компетенцией региональных органов власти. К примеру, федеральный законодатель предписал определенную систему органов власти регионов, а также избирательную систему, согласно которой происходят выборы депутатов региональных парламентов. Можно ли, учитывая такое существенное значение федерального центра, признавать эту сферу относящейся к исключительным предметам ведения субъектов федерации? То же касается и вопросов организации и развития местного самоуправления. Следовательно, даже формально субъекты Российской Федерации не обладают значимыми предметами ведения, в которые не имеет права вмешиваться федеральный центр. Если же учесть политическую реальность, в которой Конституционный суд — важнейший институт сохранения баланса между ветвями и уровнями власти — перестал выполнять свои функции, легализуя и легитимируя действия федерального правительства (как это произошло по вопросу об отмене выборов губернаторов), таких возможностей у субъектов федерации не осталось вовсе. В этой связи совершенно не важно, кто разраба

тывает и реализует какие-либо политические курсы, ведь у регионов нет реальных возможностей противостояния федеральному центру

Таким образом, в настоящее время в России происходит делегирование полномочий на нижестоящий уровень, которое точно описывается термином «административная децентрализация». Существующие признаки других типов этого процесса (верхняя палата парламента, нормативно представляющая региональные интересы, конституционно закрепленное распределение предметов ведения и полномочий между уровнями власти, и т. д.) связаны с тем, что на формальном уровне наше государство заявляется как федеративное, что требует создания некоторых фасадных институтов, не имеющих, однако, полноценного содержания. В то же время на всех уровнях власти есть осознание того, что реализация тех или иных полномочий осуществляется лишь до тех пор и таким образом, пока и как это выгодно федеральному центру

Подобный вывод можно сделать не только в отношении реализации политического курса, но и внутрирегиональной политики.

Оценивать такую ситуацию достаточно сложно. С одной стороны, обладая самой большой в мире территорией, без сомнения, многосоставным обществом, сложной экономической и социальной системами, наше государство обречено управляться децентрализованно. Однако, с другой стороны, в России нет ни одного из условий, благоприятных для успешного функционирования децентрализованной системы.[131]

Ведь для эффективной децентрализации необходимо провести большую подготовительную работу:

а)              оживить работу верхней палаты парламента, предоставив ей возможности вето-актора;

б)              укрепить каналы взаимодействия между нижней палатой парламента и регионами;

в)              сформировать сильные и эффективные правоохранительные органы, а также судебную систему;

г)              создать условия для проведения свободных и справедливых выборов на всех уровнях власти (другими словами, провести демократизацию политической системы);

д)              уменьшить объемы коррупции и создать прозрачный механизм принятия решений.

Наконец, самому процессу децентрализации должна предшествовать значительная дискуссия о «степени децентрализации», о том, какие полномочия и предметы ведения должны быть переданы на нижестоящие уровни власти.

В обратной ситуации децентрализация, видимо, действительно ведет к тем проблемам, с которыми столкнулась страна в 1990-х годах. Все они могут быть описаны одним словосочетанием — «угроза дезинтеграции». Важным, однако, является тот факт, что на протяжении 2000-х годов в России не было предпринято шагов, направленных на формирование необходимых условий. А, в свою очередь, функционирование государственного аппарата по правилам централизации оказывается неэффективным, что иллюстрируют хотя бы реакция российской экономики на текущий мировой кризис и ситуация на Северном Кавказе. В результате однажды российским властям придется, согласно Трейсману, «сделать прыжок», но его последствия снова, как и в 1990-е годы, могут оказаться весьма неожиданными.

ЛИТЕРАТУРА

Бусыгина П., Филиппов М. (2009), Проблема вынужденной федерализации, Pro el Contra, т. 13, № 3—4, с. 125-138.

Бюджетный (2000), Бюджетный средерализм в России: проблемы, теория, опыт, М.

Гельман В. (2006), Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России, Политические исследования, № 2, с. 90-109.

Лейпхарт А. (1997), Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование, М.: Аспект-пресс.

Ноженко М., Стародубцев А. (2006), Одна научная загадка, пли почему губернаторы согласились с Президентом, в: Лапина М., Мохов В. (ред.), Федерализм и российские регионы: сборник статей, М.: ИНИОН РАН, с. 55-77.

Петров Н. (2000), Федерализм по-российски, Pro et Contra, т. 5, № 1, с. 7-32.

Постатейный (2003), Постатейный на\gt;чно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации коллектива ученых — правоведов под руководством ректора МГЮА, академика РАН О.Е. Кутафина (Официальный текст на 1 августа 2003 г.). URL: http://www.constitution.garant.ru/ DOC_3866952.htm

Стародубцев А. (2009), Региональные интересы в российском парламенте: депу- таты-одномандатники как бюджетные лоббисты, Полития, № 2, с. 90-101.

Элейзер Д. (1995), Сравнительный федерализм, Полис, № 5, с. 107-115.

Arican G. (2004), Fiscal Decentralization: A Remedy for Corruption? International Tax and Public Finance, N 11, p. 175-195.

Fesler J. (1965), Approaches to the Understanding of Decentralization, Journal of Politics, vol. 27, N 3, p. 536-566.

Filippov М., Ordeshook P.C., Shvetsova O. (2004), Designing Federalism: a Theory of Self-Sustainable Federal Institutions, New York: Cambridge University Press.

Kochen М., Deutsch K.W. (1969), Toward a Rational Theory of Decentralization: Some Implications of a Mathematical Approach, American Political Science Review, vol. 63, N 3, p. 734-749.

Lane J.-E., Errson S. (2005), The Riddle of Federalism: Does Federalism Impact on Democracy? Democratization, vol. 12, N 2, p. 163-182.

Lowrie S.G. (1922), Centralization vs. Decentralization, American Political Science Review, vol. 16, N 3, p. 379-386.

Oates W. (1972), Fiscal Federalism, New York: Harcourt Brace Jovanovich.

Prud’homme R. (1994), The Dangers of Decentralisation, World Bank Research Observer, vol. 10, p. 201-220.

RikerW.H. (1964), Federalism: Origin, Operation, Significance, Boston: Little, Brown.

Rodden J. (2004), Comparative Federalism and Decentralization: On Meaning and Measurement, Comparative Politics, vol. 36, N 4, p. 481-500.

Rodin J. (2006), Rethinking Russian Federalism. The Politics of the Intergovernmental Relations and Federal Reforms at the Turn of the Millennium, Stockholm: Stockholm University.

Rodriguez-Pose A., Gill N. (2005), On the «Economic Dividend» of Devolution, Regional Studies, vol. 39, N 4, p. 405^-20.

Tiebout C.M. (1956), A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Political Economy, vol. 64, N 3, p. 416^-24.

Treisman D. (2007), The Architecture of Government. Rethinking Political Decentralization, New York: Cambridge University Press.

Vajdova Z. (2006), The Beginnings of Regional Policy in the Czech Republic, URL: www.soc.cas.cz/download/327/RD_web2006_eng.pdf World (1998), World Development Report «Entering the 21st Century», Washington: World Bank.