РАСЦВЕТ И УПАДОК СУБНАЦИОНАЛЬНОГО АВТОРИТАРИЗМА

Развитие субнационального авторитаризма принято рассматривать как своего рода этап процессов государственного и институционального строительства современных обществ, как промежуточный результат их политического развития, обусловленный распространением всеобщего избирательного права и проведением конкурентных выборов (Scott, 1969: 1143).

Термин «политические машины» первоначально использовался для описания механизмов политического господства в городах США. Со времен окончания гражданской войны и вплоть до рузвельтовского «нового курса» все крупные города США управлялись с помощью этого механизма (Banfield, Wilson, 1966: 116).

группам сохранять контроль над политикой и управлением и управлять поведением избирателей с помощью специфических материальных стимулов (Ibid.: 115, Scott, 1969: 1144; Erie, 1988: 26). Этими стимулами для избирателей, значительную часть которых тогда составляли иммигранты, служили возможности трудоустройства, адаптации и интеграции в новой для них социальной среде, а местные лидеры и хозяева «политических машин» — «боссы» — расплачивались за лояльность со своими клиентами благодаря распределению локальных ресурсов (бюджет, контракты, рабочие места, условия для ведения бизнеса). Социальную базу «политических машин» — децентрализованных и созданных «снизу», на местном уровне, — составляли иммигранты и зависимые от властей местный бизнес и криминалитет, а формирование их политической базы было обусловлено политическим контекстом децентрализации и конкуренции. Хотя «политические машины» отчасти компенсировали дефекты тогдашнего общественного устройства США, этот механизм локального господства привел к высокому уровню коррупции и низкой эффективности местного управления. Принято считать, что крах «политических машин» в США к 1920-1930-м годам стал естественным следствием процессов консолидации американского государства, экономического роста и социального развития, а их «жизненный цикл» (становление, расцвет и упадок) (Scott, 1969:1146) служит побочным продуктом модернизации и политического развития.

Использование предложенной Дж. Скоттом «девелопменталист- ской» модели «политических машин» для исследования субнационального авторитаризма в сравнительной перспективе натолкнулось на существенные ограничения. Не только в ряде стран «третьего мира» режимы субнационального авторитаризма не достигали своих целей и погибали, не успев развиться (в частности, из-за слабости государств, экономической отсталости и этнических конфликтов), но и сроки и условия выживания успешных «политических машин» весьма сильно различались, иногда независимо и от общенационального политического контекста.

В то время как Скотт уделяет основное внимание структурным факторам, обусловливающим расцвет и упадок «политических машин»,

Гибсон фокусирует свой анализ на стратегиях политических акторов, направленных на поддержание и подрыв режимов субнационального авторитаризма. Он полагает, что успешные субнациональные авторитарные режимы могут достичь своих целей при условии одновременного решения ими трех взаимосвязанных задач: (1) поддержание монопольного патримониального господства на локальном уровне, (2) обеспечение влияния субнациональных лидеров на общенациональном уровне, (3) монополизация взаимосвязей между соответствующей территорией и общенациональными политическими и экономическими акторами (Ibid.: 109). В свою очередь, общенациональные акторы в ходе демократизации на уровне страны в целом могут использовать для подрыва субнационального авторитаризма (1) прямое принуждение посредством централизованного государственного аппарата (как в 2000-е годы в Аргентине) и (2) продвижение конкуренции партий с общенационального на региональный и местный уровни (как в 2000-е годы в Мексике). Вместе с тем политические партии, особенно сращенные с государственным аппаратом, могут служить орудиями как подрыва субнационального авторитаризма, так и его поддержания. Примерами могут служить и закрепившее власть местных «касиков» (Кет, 1973) установление однопартийного господства в той же Мексике в 1930-е годы (Cornelius, 1973), и продолжительные однопартийные монополии в южных штатах США (Key, 1949) и на Юге Италии (Chubb, 1982), и региональные политические режимы в Советском Союзе (Hough, 1969; Rutland, 1993). Несмотря на серьезные различия характеристик и самих режимов субнационального авторитаризма, и их общенационального политического контекста, они вполне успешно решали отмеченные Гибсоном задачи и с этой точки зрения достигали своих целей.

Следует рассматривать централизованный государственный аппарат (далее — Центр) и общенациональные политические партии как экзогенные факторы субнационального авторитаризма, определяющие его институциональную среду. В зависимости от степени влияния этих факторов на региональном и местном уровнях в различных странах можно выделить четыре теоретически возможных варианта существования данных режимов, представленных в таблице.

В то время как сочетание сильного влияния общенациональных партий на региональном и местном уровнях в сочетании со слабостью влияния Центра едва ли находит эмпирическое подтверждение, остальные варианты сочетания факторов субнационального авторитаризма отмечены в различных странах на различных этапах их истории.

Таблица

Типология институциональных условий субнационального авторитаризма

Прежде всего, политические режимы в централизованных авторитарных государствах могут либо в принципе строиться на внепартийной основе, либо отводить партиям более чем скромное место, в том числе на региональном и местном уровнях.

. Институциональное закрепление господства такого рода режимов субнационального авторитаризма обеспечивается высоким силовым потенциалом (coercive capacity) Центра, распределительный потенциал (distributive capacity) которого существенно различается в тех или иных государствах. Благодаря своему силовому потенциалу Центр осуществляет административный контроль над локальной политикой и управлением посредством назначения глав исполнительной власти, хотя централизованный административный контроль может сочетаться с автономией режимов субнационального авторитаризма от Центра, возникающей как побочный продукт принципал-агентских отношений внутри административной иерархии. Укорененные патронажно-клиентельные связи «цементируют» эти режимы, позволяя им обеспечивать преемственность механизмов господства. Характерным примером служила Аргентина (Gibson, 2005), где даже восстановление конкурентных выборов после 1983 года не смогло подорвать практику «извращенной подотчетности» граждан локальным «политическим машинам» (Stokes, 2005). Поэтому централизованный субнациональный бюрократический авторитаризм может оказаться самоподдерживающимся. Его подрыв становится возможным в результате масштабного кризиса государства как такового (Россия в 1917 году) либо вследствие целенаправленной политики Центра по подрыву субнационального авторитаризма «сверху» (Gibson, 2005), в то время как давление на эти режимы «снизу», со стороны локальных политических и экономических акторов, либо отсутствует, либо слабо выражено.

Иной вариант субнационального авторитаризма представляют «политические машины» в городах США в 1870-1920-е годы.

где был сконцентрирован значительный по численности электорат (в особенности это относилось к Демократической партии). На фоне слабости административного (Центр) и политического (партии) контроля со стороны общенациональных акторов «боссы» стали успешными политическими предпринимателями, создав субнациональные авторитарные режимы, которые выполняли отмеченные Гибсоном задачи (патримониальное господство, влияние лидеров на общенациональном уровне и монополизация взаимосвязей) (Brown, Halaby, 1987; Erie, 1988). В этот период, известный в американской истории как «позолоченный век», становление капитализма сопровождалось ростом господства владельцев крупных частных компаний — «баронов-разбойников» (robber barons), которые посредством извлечения ренты фактически осуществляли «захват государства» (state capture), прежде всего на локальном уровне. Сочетание этих политических и экономических факторов также поддерживало децентрализованный субнационалъный авторитаризм.

Упадку и последующему краху «политических машин» в городах США сопутствовал ряд параллельно протекавших процессов. Укрепление потенциала американского государства на федеральном уровне (Skowronek, 1982) и антитрестовские меры, урезавшие власть монополий, во многом изменили политический и экономический климат в стране, а интеграция бывших мигрантов и рост жизненного уровня городского населения сужали возможности контроля местных «боссов» над поведением избирателей (Dahl, 1961; Banfield, Wilson, 1966; Erie, 1988). Но важнейший удар по «политическим машинам» в начале XX века был нанесен «снизу», на локальном уровне, в результате выхода на политическую арену недовольного засильем субнационального авторитаризма растущего городского среднего класса. Его представители в ряде городов возглавили реформистское движение, которое не только выплеснуло свой протест против засилья «политических машин» на страницы газет, но и инициировало ряд институциональных изменений, направленных на снижение коррупции и повышение эффективности местного управления. Реформисты добивались реформирования избирательных систем с целью подрыва господства «боссов», расширения полномочий местных советов по контролю над деятельностью администраций и разделения политических и управленческих функций местных властей. По их инициативе в ряде городов были отменены всеобщие выборы мэров и введен пост подотчетного местному совету наемного управляющего (сити-менеджера); эта практика распространилась во многих малых и средних и в некоторых крупных городах (Banfield, Wilson, 1966: ch. 13).

Реформистскому движению удалось сыграть немалую роль в изменении политической и институциональной среды американских городов (Lineberry, Fowler, 1967) и способствовать становлению новых «городских режимов» на основе конкурирующих альянсов политических и экономических акторов (Stone, 1989). Ко времени Второй мировой войны ареалы субнационального авторитаризма были ограничены южными штатами США (Key, 1949) и некоторыми городами (как в Чикаго), в то время как в стране в целом уже завершилась трансформация локальной политики на пути «от олигархии к плюрализму» (Dahl, 1961: 11).

Наконец, примером централизованного субнационального партийного авторитаризма (на основе господства общенациональной доминирующей партии) предстает Юг Италии в 1950-1980-е годы. Здесь централизованное государственное управление, централизация партийной системы страны и экономическая отсталость региона сочетались с глубоко укорененными патронажно-клиентельными связями (Graziano, 1973; Putnam, 1993) на фоне исторически сложившихся норм «аморальной семейственности» (Banfield, 1958), которые на локальном уровне неформально дополняли значительный силовой и распределительный потенциал, сконцентрированный на общенациональном уровне. Христианско-демократическая партия (DC), находившаяся у власти на общенациональном уровне, с начала 1950-х безраздельно контролировала южные провинции, служившие ее стабильной электоральной базой, и смогла добиться монопольного контроля над местными, а после 1970 года — и региональными советами (Chubb, 1982). По сути, DC как на общенациональном, так и на локальном уровне выступала как большая «распределительная коалиция» (Olson, 1965). Долгосрочная целевая программа развития регионов Юга стала своего рода «дойной коровой», благодаря которой партия контролировала масштабное распределение ресурсов из Центра на отсталую периферию Юга (Chubb, 1981: 124) и сосредоточила в своих руках распределительный потенциал на локальном уровне. Это позволяло партии не только монополизировать извлечение ренты, но и обеспечить контроль над локальными нотаблями, «валютой» которых в неформальных внутрипартийных обменах, в свою очередь, служили голоса избирателей. Силовой потенциал государства дополнялся на Юге тесной связью местных нотаблей с организованной преступностью, что затрудняло доступ конкурентов DC на политические рынки Юга. Даже отдельные успехи на местных выборах главной оппозиционной партии — итальянских коммунистов, по сути, не меняли общего положения дел (Chubb, 1982).

Напротив, в условиях господства клиентелизма все политические партии преследовали сходные политические стратегии (Piattoni, 2001).

Социальной базой субнационального авторитаризма на Юге Италии выступали местные предприниматели, зависимые от локальных властей, городской средний класс, занятый в общественном секторе, и бедные слои населения. Кооптация традиционных патронажно-клиентельных связей в качестве нижнего звена партийной иерархии DC (Graziano, 1973; Hopkin, Mastropaolo, 2001) позволяла местным нотаблям успешно использовать угрозы селективного наказания нелояльных индивидов и групп в качестве средства поддержания статус-кво. В отличие от американских «политических машин», где стимулы к лояльности местного населения носили в основном позитивный характер, на Юге Италии эти стимулы были преимущественно негативными, а вознаграждение за лояльность - незначительным (Chubb, 1982; Warner, 2001), особенно на фоне низкой эффективности местного управления (Putnam, 1993). Неудивительно, что структура политических возможностей для «протеста» (voice) на Юге Италии десятилетиями оставалась закрытой и неблагоприятной, и никакого подобия реформистского движения попросту не могло возникнуть. Альтернативой для потенциальных оппозиционеров служил «уход» (exit) (Hirschman, 1970): миллионы жителей Юга мигрировали в более развитые и успешные регионы Севера Италии, в то время как субнациональ- ный авторитаризм на Юге оставался без изменений. Удар по нему был нанесен общенациональным политическим и экономическим кризисом, охватившим Италию в 1992-1994 годах и повлекшим за собой крах партийной системы в масштабах страны в целом. Он сопровождался коррупционными скандалами, в которые был вовлечен весь правящий класс Италии, и усугублением противоречий между Севером и Югом страны (Hopkin, Mastropaolo, 2001). Хотя сами по себе патронажно-клиентельные связи и коррупция едва ли могли быть подорваны этим кризисом, крушение DC все же положило конец централизованному субнациональному партийному авторитаризму на Юге Италии.

В целом можно говорить о том, что если однопартийные авторитарные режимы обычно считаются более устойчивыми по сравнению с пер- соналистскими и военными (Geddes, 2003), их локальный аналог - централизованный субнациональный партийный авторитаризм—также может стать самоподдерживающимся. Его стабильность обеспечивает (одна и та же) доминирующая партия на общенациональном и на субна- циональном уровнях, если она способна в течение длительного периода сохранять патримониальное господство на той или иной территории,

обеспечить влияние локальных лидеров на общенациональном уровне и поддерживать монополизацию взаимосвязей между территорией и общенациональными акторами. Это наблюдение относится как к демократическим режимам с доминирующими партиями (Pempel, 1990), так и к однопартийным авторитарным режимам (Greene, 2007). В любом варианте доминирующая партия способна более эффективно, чем бюрократический аппарат, решать проблемы принципал-агентских отношений благодаря конкуренции агентов на локальном уровне (партийный и государственный аппарат), особенно в случае проведения политики ротации кадров на субнациональном уровне.[365] Подрыв таких субнацио- нальных режимов «снизу» оказывается затруднен, если не невозможен, до тех пор, пока не происходит существенное ослабление или даже кризис самой доминирующей партии «сверху», что, в свою очередь, может породить цепную реакцию ее кризисов на локальном уровне, которые также способствуют падению режима в целом (примерами чего может служить упадок однопартийных режимов PRI в Мексике в 1990-е годы и КПСС в Советском Союзе в 1989-1991 годах).

Таким образом, можно говорить о различных типах субнационального авторитаризма и их ключевых характеристиках. Российский опыт субнационального авторитаризма позволяет отнести страну в различные периоды ее истории к каждому из выделенных типов. Но почему и как в последние два десятилетия произошел напоминающий колебания маятника поворот от централизованного партийного субнационального авторитаризма к децентрализованному и обратно?