УСЛОВИЯ УСПЕХА

Децентрализация — не панацея. В государстве, пронизанном коррупцией, введение многоуровневой системы лишь усиливает ее масштабы и объемы. В стране, раздираемой межэтническими противоречиями, децентрализация увеличивает количество центров власти, потенциально готовых призвать граждан к оружию.

«Необходимо, чтобы программа по децентрализации была адаптирована к особым условиям страны», — предупреждают эксперты Мирового банка (World, 1998: 111), отказываясь тем самым создавать единый для всех рецепт децентрализации. В то же время современная литература по этому вопросу позволяет сформулировать несколько важных условий эффективной работы децентрализованной системы, которые можно выразить триадой Баланс—Контроль—Партнерство.

Баланс. Децентрализация не представляет собой систему, обратную централизованному государству Передача полномочий эффективна только в том случае, когда существуют институты, обеспечивающие взаимовыгодный баланс интересов между центральными и субнацио- нальными уровнями. Следовательно, должен быть создан механизм согласования политических решений, роль которого в развитых демократиях играет парламент. Так, к примеру, в федеративной системе Германии важнейшее значение имеет верхняя палата национального парламента — Бундесрат. Именно здесь происходит обсуждение ключевых

общенациональных нормативных актов, затрагивающих интересы регионов. Причем данный орган имеет достаточный политический вес, чтобы отдельные законопроекты никогда не приобрели силу закона.

В зависимости от избирательной системы важную роль может играть также нижняя палата парламента. Общенациональные парламентские выборы способны сформировать необходимое для усиления центральных органов единое политическое пространство. В демократических государствах важным представляется с этой точки зрения создание такой партийной системы, которая включала бы в себя только общенациональные политические партии и не допускала создания региональных партий, способных в ходе местных или региональных выборов построить свою избирательную кампанию на противопоставлении себя центру При этом условием эффективной связи между региональным представителем и регионом может стать избирательная система, к примеру система большинства, так как известно, что пропорциональная система формирует парламент, в меньшей степени связанный с регионами.

Контроль — второй важный элемент децентрализованной системы. Очевидно, что передавать полномочия в том случае, когда центральные власти не контролируют территорию или ее часть, а также субнацио- нальные органы власти, — значит стимулировать дезинтеграционные процессы. Следовательно, до тех пор, пока власти не обретут административный контроль над страной, даже деконцентрация может привести к негативным результатам. Важнейшими институтами в этом случае становятся правоохранительные органы и прокуратура, руководство над которыми должно оставаться централизованным.

В рамках значительной передачи полномочий и наделения субнацио- нального уровня политической самостоятельностью важным способом оценки эффективности и каналом контроля над региональными руководителями являются региональные выборы. Следовательно, условием успешности децентрализации является свободный и справедливый характер электорального процесса на субнациональном уровне.

Требование партнерства указывает на важность и необходимость кооперации общенационального и регионального уровней власти при решении политических вопросов. Кроме того, развитие межрегиональной конкуренции не должно восприниматься как «война всех против всех».

Наконец, большинство исследователей указывают на необходимость установления прозрачности принятия решений, значительного общественного участия и верховенства закона. Но эти факторы, как подметил Трейсман, улучшат управление и в централизованном государстве, а, значит, непосредственного отношения к децентрализации не имеют.

Таким образом, если попытаться подвести некоторый итог, можно утверждать, что децентрализация — процесс, который мало что определяет. Охватывая всю политическую систему, изменяя политическую реальность, передача полномочий не запускает механизма повышения эффективности государственного аппарата или разрешения внутриполитических конфликтов. Результаты такого эксперимента в конце концов зависят от профессионализма институциональных дизайнеров, которые вынуждены не только вводить институты децентрализации, но и регулировать их в зависимости от обеспеченности необходимыми для этого условиями.

Однако если таких благоприятных условий нет, имеет ли смысл децентрализация?