16.2. Основные источники и виды финансирования природоохранной сферы. Целевые фонды охраны природы

Впервые вопрос о необходимости создания экологических фондов возник в отечественной литературе на рубеже 70—80-х годов XX в. в связи с проблемой поиска и распределения средств на природоохранные мероприятия и разработкой системы платежей и штрафов за загрязнение окружающей среды. Исследование зарубежного опыта показало, что на Западе экологические фонды в государственном масштабе широкого распространения не получили, однако во Франции, ФРГ, Нидерландах в рамках отдельных территорий создаются коллективные распределительные фонды целевого назначения. Такие фонды формируются прежде всего при регулировании поступлений сточных вод.

235

Они образуются за счет средств предприятий-загрязнителей, государственных дотаций и средств бассейновых органов.

Опыт стран, внедряющих такие фонды, показывает, что условиями эффективного использования их средств являются наличие конкретных природоохранных программ и ограничение числа членов фонда, что позволяет более точно определять размеры вкладов отдельных предприятий и последующее распределение средств. Так, в США создан государственный компенсационный фонд, который используется для компенсации затрат правительства на применение неотложных мер и ограничение масштабов ущерба, нанесенного здоровью людей. В 1980 г. был принят закон о суперфонде, регламентирующий финансирование работ по обезвреживанию химических свалок и других опасных отходов: 75 % поступлений в суперфонд должны обеспечивать налоги корпораций.

В Республике Беларусь целевой внебюджетный фонд охраны природы был учрежден в 1990 г., а позднее создание его получило правовую основу в соответствии с Законом Республики Беларусь "Об охране окружающей среды" (1992), который четко определил важнейшие источники финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды:

? республиканский и местные бюджеты;

? средства юридических лиц, добровольные взносы населения, иностранных граждан, а также иных источников;

? республиканский, местные внебюджетные фонды и общественные фонды охраны природы;

? кредиты банков.

Создание внебюджетных фондов охраны природы (республиканского, областных, Минского городского, районных и городских) регламентировала отдельная статья закона (ст. 19), в которой был определен порядок их образования и направления использования средств. Тем самым усиливалась значимость фондов как источников финансирования экологической сферы. В развитие этой статьи было разработано и утверждено правительством "Положение о внебюджетных фондах охраны природы в Республике Беларусь", в котором в качестве основных средств формирования фондов отмечены налоги (платежи) за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду; платежи за размещение (складирование) отходов; суммы, полученные в возмещение ущерба, причиненного нарушением зако

236

нодательства об охране окружающей среды; штрафы за нарушение природоохранного законодательства.

Помимо указанных источников внебюджетные фонды пополнялись за счет платежей за выдачу лицензий на природопользование, средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, а также от продажи незаконно добытой с их помощью продукции, инвалютных поступлений, полученных по искам от иностранных физических и юридических лиц за нарушение природоохранного законодательства, долевого участия юридических лиц, других природопользователей в финансировании природоохранных работ и некоторых иных поступлений.

Все указанные средства, формирующие внебюджетные фонды охраны природы, зачислялись на специальные счета исполкомов местных Советов депутатов, а затем распределялись следующим образом: 10 % — на специальный текущий счет внебюджетных средств Минприроды (республиканский внебюджетный фонд), 30 % — в областные, 60 % — в районные и городские фонды охраны природы.

Согласно рис.16.2, в 1996 г. почти 2/3 средств фондов было израсходовано на строительство, капитальный ремонт и реконструкцию очистных сооружений и полигонов для отходов, остальная часть — на приобретение контрольно-измерительных приборов и оборудования; мероприятия по охране и воспроизводству животного и растительного мира, повышению плодородия земель; укрепление государственных служб; организацию мониторинга и ведение кадастров природных ресурсов; научные исследования в области охраны окружающей среды и т.п.

Следует заметить, что внебюджетные фонды охраны природы всех уровней концентрировали в последние годы немалые денежные ресурсы (так, в 1996 г. в фонды республики поступило порядка 880, а в 1997 г. — 1327,7 млрд р.), поэтому все чаще поднимался вопрос о консолидации фондов с бюджетами соответствующих уровней в целях усиления государственного контроля за расходованием средств. И в соответствии со ст. 2 Закона "О бюджете Республики Беларусь на 1998 год" средства республиканского внебюджетного фонда охраны природы впервые были включены в состав республиканского бюджета, а операции с ними стали проводиться через систему Главного государственного казначейства Министерства финансов Республики Беларусь. С этих пор внебюджетный фонд охраны природы стал именоваться государственным целевым бюджетным фондом охраны природы. Средства же территориальных фондов охраны природы (в соответствии

237

Источники образования

Платежи за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов

Суммы, полученные в возмещение ущерба

и от взимания штрафов за экологические правонарушения

Средства от реализации конфискованных

орудий охоты и рыболовства, незаконно

добытой с их помощью продукции

Бюджетный фонд охраны природы

10 % — в республиканский фонд охраны природы

30 % — в областные фонды охраны природы

60 % — в районные и городские фонды охраны природы

Направления использования средств

Осуществление мер и программ по охране окружающей среды и воспроизводству природных ресурсов

Внедрение экологически

чистых технологий, строительство очистных сооружений, техническое перевооружение, реконструкция и капремонт природоохранных объектов

Ведение кадастров природных ресурсов

и мониторинга окружающей среды

Средства, полученные в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования средств фонда в деятельности предприятий и иных юридических лиц

Платежи за выдачу лицензий на природопользование

Инвалютные поступления, полученные по искам за нарушения природо охранного законодательства от иностранных юридических лиц и граждан

Добровольные взносы, долевое участие юридических лиц; доходы от проведения денежно-вещевых лотерей

Разработка экологических нормативов и стандартов

НИОКР по созданию природоохранной техники и технологий

Проведение экологической экспертизы

Укрепление государственных контрольных служб, пропаганда экологических знаний, международное сотрудничество и т.п.

Иные нужды, связанные с охраной окружающей среды

Рис. 16.1.

238

Перечислено ^ Строительство

в республиканский очистных сооружений

фонд 10 % и полигонов 32 %

Рис.16.2. Использование средств территориальных (областных и г Минска) внебюджетных фондов охраны природы в Республике Беларусь в 1996 г.

со ст. 3 закона) теперь аккумулируются в составе местных бюджетов.

Значимость фондов состоит в том, что их средства являются тем необходимым минимумом, который гарантирован экологической сфере и не может быть использован ни на какие иные нужды. Распределение же бюджетных средств подчиняется требованиям экономической целесообразности, которые зачастую не согласуются с требованиями экологического императива.

Снижение бюджетного инвестирования в экологическую сферу компенсировалось в последние годы ростом капитальных расходов из целевых природоохранных фондов, а также из средств предприятий и организаций (табл. 16.1). Благодаря этому общие годовые затраты на охрану окружающей среды имеют тенденцию к росту, а их доля в ВВП постепенно возрастает (табл. 16.2). Тем не менее в настоящее время целевые фонды охраны природы функционируют в составе бюджетов (республиканского и местных), и это, конечно же, привело к использованию "природоохранных денег" не только на экологические нужды.

239

Таблица 16.

Структура капитальных вложений на охрану окружающей средь, по источникам финансирования, %* Капитальные вложения I 1992 г. 1993 г. 1995 г. 1 ООЛ г. На охрану окружающей среды, всего 100 100 100 Л-У^О г.

100 1999 г. 100 Из них финансирование за счет: республиканского бюджета 28,3 21,1 5,5 6,9 10,2 местных бюджетов 18,9 36,7 34,3 23,2 20,1 целевых (внебюджетных фондов охраны природы — 4,6 22,2 30,4 14,2 средств предприятий и организаций 52,7 37,5 37,9 39,4 55,5 Беларусь."™™0 П° ДаННЬМ МинистеРс™а статистики и анализа Республики

Таблица 16.2 Удельный вес затрат на охрану окружающей среды в ВВП* 1990 г. 1992 г. 1995 г. 1997 г. 1998 г. 1 ООО Затраты на охрану окружающей среды, млрд р. 0,436 11,912 2491,0 7765,2 13 005,0 1УУУ г. Валовой внутренний продукт, млрл р.

Так, по данным Минприроды, в 1999 г. распорядителями бюджетных фондов всех уровней было израсходовано 4077,6 млрд р. (неденоминированных), из них 60 % составили капитальные расходы (на строительство, реконструкцию природоохранных объектов; приобретение контрольно-измерительных приборов и оборудования; капитальный ремонт очистных сооружений и сетей канализации более чем в 50 населенных пунктах республики; на финансирование строительства, реконструкции и ремонта сооружений по очистке и утилизации навозных стоков на животноводческих комплексах; на строительство полигонов промышленных и бытовых отходов и т.п.). Вместе с тем, в соответствии с постановлением Совета Министров Республики Бела-240 русь 14 % средств фондов охраны природы всех уровней были перечислены для частичной компенсации затрат по вывозке на поля органических удобрений, что, безусловно, противоречит их целевому предназначению.

По мере развития и оздоровления экономики основную часть расходов по нормализации экологической обстановки должны взять на себя предприятия, и надобность в целевых фондах сама собой отпадет. В настоящее же время, исходя из анализа существующей тенденции в соотношении источников финансирования природоохранной деятельности (табл. 16.1), политику инвестирования экологической сферы следует строить на основе собственных средств субъектов хозяйствования, средств природоохранных фондов, а также привлекать для этого возможных инвесторов.