20.1. Экологические приоритеты и цели в новых экономических условиях

Государственная экологическая политика находится в прямой зависимости от общей экономической модели страны. Затяжной экономический кризис в Республике Беларусь, который усугубился начиная с 1991 г.

10 О Шнмова Н Соколовский

289

Стратегией социально-экономического развития Республики Беларусь, определенной государственными программными документами, является поэтапное движение к обществу постиндустриального типа с учетом национальной специфики для повышения жизненного уровня населения, улучшения среды обитания на основе формирования нового технологического способа производства и многоукладной экономики при значительной роли государства в ее трансформировании и реформировании. Основной целью государственной политики является обеспечение устойчивого человеческого развития, которое базируется на экономике, сочетающейся с принципами экологической безопасности и социальной справедливости в демократическом обществе.

Как известно, двигателем человеческого развития является экономический рост, без которого не может быть поступательного роста потребления, капитала, повышения благосостояния и социальной защищенности. Тем не менее, экономический рост не может быть самоцелью; он должен обеспечивать улучшение качества жизни, полную занятость, сокращение нищеты, совершенствование характера распределения доходов, сохранение среды обитания. Рост должен быть поступательным и устойчивым. Источником ресурсов для развития служит природная среда. Ее состояние является важным критерием процесса развития. Современная цивилизация основана на принципе покорения природы.

Осознав это, человечество ищет пути перехода к цивилизации нового типа — цивилизации равновесного природопользования, где антропогенное воздействие на природу будет приведено в соответствие со способностью природных систем нести эту нагрузку.

Начало широким международным обсуждениям проблем развития и сохранения при этом среды обитания положила Конференция по охране окружающей среды, созванная в 1972 г. ЮНЕСКО в г. Стокгольме. В 1987 г. Комиссия ООН по окружающей среде и развитию (Комиссия Г.Х. Брундтланд) в своем докладе "Наше общее будущее" поставила вопрос о необходимости поиска новой модели развития цивилизации, выработки новых ориентиров, основанных на концепции перехода к устойчивому развитию. Под устойчивым понимается развитие общества, при котором удовлетворение его потребностей осуществляется с условием экологических ограничений, без отрицательных

290

последствий для будущих поколений. Речь идет о таком развитии экономики, которое обеспечивает рост благосостояния, условий труда и жизни настоящего и будущих поколений при сохранении динамического равновесия между всеми компонентами биосферы, рациональном использовании и воспроизводстве природных ресурсов, широком вовлечении в хозяйственный оборот отходов производства и потребления.

Дальнейшее развитие идеи устойчивого развития получили на Конференции ООН по окружающей среде и развитию на уровне глав государств и правительств в Рио-де-Жанейро (1992), которая призвала к скорейшему принятию всеми странами стратегии, базирующейся на концепции устойчивого развития. Такое развитие требует структурной, технологической, институциональной перестройки, которая соответствовала бы пересмотру ценностных установок общества для исполнения требований конференции.

Модель устойчивого развития весьма актуальна для нашей страны, экономика которой долгое время была частью единого народнохозяйственного комплекса СССР, ориентировалась в основном на союзный рынок и зависела от поставок сырья, энергоносителей и других важных производственных ресурсов из других республик.

НСУР была разработана в целях обеспечения эффективного участия страны в решении вопросов устойчивого социально-экономического развития в рамках мирового хозяйства исходя из рекомендаций и принципов, изложенных в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992). НСУР Республики Беларусь рассматривалась на Международной конференции по устойчивому развитию стран с переходной экономикой (г. Минск, апрель 1997 г.), в которой участвовали представители Секретариата ООН, ЮНЕП, ОБСЕ, ВОЗ, МАГАТЭ и других международных организаций, и получила положительную оценку.

НСУР разработана на период до 2010 г. Предполагается, что она должна входить в систему прогнозных и плановых докумен

291

тов социально-экономического развития на долгосрочную перспективу и разрабатываться каждые 5 лет на 15-летний период. Стратегия представляет собой комплекс научно обоснованных направлений по решению общенациональных экономических, социальных, экологических проблем, тесно взаимосвязанных с мировым развитием. Она содержит рекомендации правительству, неправительственным структурам и общественным организациям, которые должны учитываться при принятии и реализации решений. Безусловно, НСУР имеет большую научную и практическую ценность как программный документ, разработанный ведущими учеными и специалистами республики.

Один из важнейших компонентов и принципов устойчивого развития в НСУР — экологический императив* в развитии народного хозяйства.

? включение экологического императива в структурно-инвестиционную политику, переход производства к стратегии качественного роста под экологическим контролем;

? последовательная экологизация всех звеньев общественного производства на основе поэтапного перевода промышленности на малоотходные технологии и комплексные безотходные производства, ориентированные на качественное социально-технологическое преобразование современного общества;

? совершенствование хозяйственного механизма природопользования, предусматривающее отказ от затратного подхода, переход к биосферносовместимому природопользованию, расширение системы платности использования всех природных ресурсов и загрязнения окружающей среды;

? создание механизма приоритетного финансирования важнейших природоохранных мероприятий;

? осуществление экологически обоснованного размещения и развития производительных сил с учетом возможностей природ-но-ресурсного и ассимиляционного потенциала окружающей среды;

? обеспечение условий для формирования рынка экотехники, экотехнологий и экоуслуг;

"Императив (от лат. ітрегаиуиз — повелительный) — безусловный принцип поведения.

292

? усиление правовой ответственности и экономических санкций за природоохранные нарушения;

? реализация комплекса мер по реабилитации радиационно загрязненных территорий, максимальное снижение вредного воздействия на природную среду и население последствий чернобыльской катастрофы, включая организационно-технические мероприятия и меры социальной направленности;

? повышение уровня экологического образования и воспитания населения;

? обеспечение полной гласности, доступности информации о состоянии окружающей среды, оперативного и объективного оповещения населения об экологически опасных ситуациях и др.

Важнейшим средством реализации экологической политики являются институциональные преобразования с целью создания эффективных рыночных структур, формирование нового правового и экономического механизма регулирования экологической сферы.

? совершенствование природоохранного законодательства, системы экологических стандартов, норм и требований, регламентирующих природопользование при экологическом реформировании с последующим переходом на международные стандарты как необходимое условие вхождения Беларуси в мировую экономику и международную систему обеспечения экологической безопасности;

? экономическое стимулирование средствами государственной налоговой, кредитной и ценовой политики ресурсо- и энергосбережения, внедрение экологичной техники и технологии;

? обеспечение экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду и здоровье населения всех программ и проектов хозяйственной и иной деятельности;

? формирование рынка труда, экологических работ и услуг, развитие предпринимательства в экологической сфере;

? создание гарантий возмещения предприятиями, организациями и частными лицами экономического ущерба от загрязнения окружающей среды;

? содействие использованию технической и финансовой помощи международных организаций, иностранных инвестиций в практическом решении экологических проблем;

? формирование кадрового потенциала, способного на практике реализовать задачи экологической политики.

Условиями экономического роста как фактора устойчивого развития являются достижение финансовой стабильности на макроэкономическом уровне, наличие достаточных внутренних и привлеченных извне финансовых ресурсов, а также создание механизма аккумулирования и использования этих средств на наиболее эффективных направлениях,

293

Расширение экономических возможностей субъектов хозяйствования и управления способствует формированию такого механизма эколого-экономического регулирования, в котором преимущественное использование административных методов управления природопользованием, свойственное недавнему прошлому, сменяется приоритетом экономических методов. Эта тенденция будет, как подчеркнуто в НСУР, развиваться по мере усиления экономической стабилизации в стране.

? экономическое стимулирование рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды посредством налоговых, кредитных и других льгот, совершенствование экологического налогообложения;

? формирование особого рынка прав и разрешений на техногенные загрязнения;

? организация бирж отходов;

? создание экологических банков, осуществляющих прием вкладов в виде "излишков сокращений выбросов";

? введение рейтинга банковского процента в зависимости от экологической надежности природопользователя;

? осуществление страхования экологического риска и т.д. Таким образом, по мере экономической стабилизации НСУР

предполагает освоение механизмов рыночного регулирования экологической сферы. Наряду с нормативно-правовыми подходами предусматривается развитие экопредпринимательства, рынка экологических работ и услуг, экоаудита и консалтинга, экострахования и т.п.

Ключевым направлением реализации стратегии устойчивого развития, отмечается в НСУР, должно стать прогрессивное изменение отраслевой структуры экономики в сторону снижения удельного веса материало- и энергоемких отраслей индустрии, преобразование производственной базы в отраслях-загрязнителях путем перехода на экологически чистые технологические процессы. Намечается также реструктуризация и санация предприятий с учетом экологического фактора, переход на международные стандарты технологических процессов производства продукции, что обеспечит включение Беларуси в мировую экономику и систему международной экологической безопасности.

Для реализации одного из основных принципов устойчивого развития — рационального экономного использования природных ресурсов, обеспечения здоровой среды обитания настоящего и будущих поколений — Концепцией и программой развития промышленного комплекса Республики Беларусь на 1998—2015 гг. допускается достижение роста промышленного производства на 1 % при условии ужесточения удельных экологических нагрузок (лимитов) на

294

0,2 % . Чтобы выполнить это условие, необходимо реализовать целый ряд технических, технологических, организационных и экономических решений, среди которых важнейшие:

? снижение выбросов оксидов серы и азота за счет перевода на сжигание природного газа и совершенствование процессов сжигания топлива;

? разработка и внедрение нетрадиционных экологически чистых методов производства энергии (солнечной, ветровой, биомассы и др.);

? обеспечение производства и использования низкосернистого мазута в необходимом объеме;

? стимулирование разработки и внедрения безопасных, экологически чистых и эффективных технологий в промышленности;

? оснащение не менее 40 % стационарных источников выбросов пылегазоочистным оборудованием;

? выполнение международных соглашений по прекращению использования веществ, разрушающих озоновый слой;

? обеспечение создания автоматизированной системы мониторинга загрязнения атмосферы;

? совершенствование комплексной водохозяйственной деятельности (создание органа государственного управления с сочетанием территориального и бассейнового принципа), развитие работ по составлению бассейновых схем использования и охраны поверхностных и подземных вод в увязке с другими природными ресурсами (почвой, воздухом и др.);

? улучшение системы сбора, обобщения и оценки данных о состоянии вод (мониторинг водной среды), включая оценку антропогенных изменений водных ресурсов на основе научных исследований;

? проведение мероприятий по более глубокой очистке сточных вод (ввод новых мощностей очистных сооружений, реконструкция и модернизация действующих в соответствии с прогрессивными технологиями, внедрение мало- и безводных технологий);

? завершение создания водоохранных зон рек, озер и искусственных водоемов на расстоянии до 500 м от уреза воды, установление в защитных зонах жесткого регламента земле- и водопользования, запрет строительства производственных объектов, имеющих выбросы и стоки, и т.д.

20.2. Совершенствование налогового и ценового регулирования экологической сферы

В условиях переходной экономики в реализации экологической политики все более приоритетными становятся экономичес

295

кие рычаги регулирования сферы природопользования, и в первую очередь — формирование экологически ориентированных налоговой системы и механизма ценообразования.

Долгосрочная программа экологизации налоговой системы должна объединять, по мнению специалистов, поэтапную реализацию следующих задач:

? последовательное повышение доли налогов на использование природно-ресурсного потенциала в совокупных налоговых поступлениях в республиканский и местные бюджеты;

? расширение базы природно-ресурсного налогообложения за счет введения налогов на использование ассимиляционного потенциала окружающей среды;

? введение акцизов на товары и услуги, потребление которых сопряжено с повышенным экологическим риском;

? расширение налоговых льгот для предприятий и организаций, осваивающих производство экологически безопасных изделий или применение замкнутых (малоотходных) технологий;

? ограничение прямого и косвенного субсидирования приро-доемких и опасных для окружающей среды видов хозяйственной деятельности.

Суть этих преобразований состоит в переходе от существующего преимущественно косвенного налогообложения к прямому природно-ресурсному. Однако трудности переходного периода, связанные с отсутствием реальных рыночных отношений, монополизмом отдельных производителей, разбалансированностью финансовой системы, высоким уровнем инфляции, затрудняют перестройку налоговой системы по всем отмеченным выше направлениям. Возможным в ближайшее время представляется изменение налогообложения таким образом, чтобы оно реально стимулировало природосберегающие способы хозяйствования.

Как показала практика, введение экологического налога (платежей за загрязнение окружающей среды) оказалось мерой с ограниченной эффективностью, так как платить зачастую выгоднее, чем строить природоохранные объекты. В принципе любые формы экономического принуждения, каковыми и являются экологические налоги и штрафы за загрязнение, ослабляют пружины рыночной экономики. Экоразвитие нельзя осуществлять лишь (или преимущественно) методами негативной мотивации, посредством санкций, поскольку, будучи средством принудительного характера, они не создают внутренних побудительных мотивов и просто повышают издержки производства. На Западе эти методы более эффективны в силу развитости конкурентной среды и невозможности компенсировать экологические издержки ростом цен.

В новой редакции законопроекта "Об охране окружающей среды" заложены правовые основы налогового регулирования природопользования методами позитивной мотивации, эконо-, мического стимулирования. Статья 79 законопроекта предусматривает предоставление юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям кредитных, налоговых и иных льгот при внедрении малоотходных, безотходных, энерго- и ресурсосберегающих технологий, специального оборудования, снижающего вредное воздействие на окружающую среду, переработке отходов производства и потребления, использовании вторичных ресурсов и осуществлении иной природоохранной деятельности. Отмечено также, что законодательством Республики Беларусь могут устанавливаться иные виды экономического стимулирования охраны окружающей среды и рационального природопользования. Однако механизм реализации этих положений находится на стадии разработки.

В качестве иных мер экономического стимулирования возможно установление повышенных норм амортизации основных производственных природоохранных фондов. Пересматривая нормы амортизационных отчислений на очистное оборудование, можно опираться на опыт стран, где подобная система давно используется (Японии, США, ФРГ и др.). Исходя из мирового опыта, оптимальным считается ежегодное списание 20—25 % его стоимости. Другим стимулирующим налоговым рычагом воздействия на предприятия может стать дифференцированная система повышенных налоговых ставок на очистное оборудование, которое используется после окончания срока его амортизации.

Как свидетельствует опыт России, предоставление налоговых льгот предприятиям может осуществляться и без внесения изменений в налоговое законодательство. Льготы по налогам, зачисленным в местный бюджет, могут предоставляться местными органами власти. Так, с 1993 г. были освобождены от налога на прибыль, получаемую в результате природоохранной деятельности, предприятия Ярославской области. Данная прибыль может быть получена в результате сбора и утилизации экологически опасных отходов, переработки и захоронения отходов промышленности, работ в области рекреационного природопользования, реконструкции и наладки очистных сооружений, разработки технической документации, оценки выбросов и сбросов загрязняющих веществ и разработки программ по их снижению и т.п. Но для получения указанных льгот предприятия должны были вести раздельный учет прибыли по перечисленным видам работ и услуг.

Развитие льготного налогообложения экологичных видов продукции, работ и услуг целесообразно осуществлять с одновременной компенсацией соответствующих потерь бюджета за счет введения косвенных налогов на экологически опасные из

297

296

делия с целью реализации так называемого принципа "фискальной нейтральности".

Экологическими критериями регулирования системы налогообложения могут выступать:

? степень соответствия фактического уровня ресурсопотребления и ресурсосбережения мировым удельным нормативам (по номенклатуре продукции, ресурсов);

? соблюдение нормативных нагрузок на состояние окружающей среды;

? выполнение мероприятий по соблюдению территориальных лимитов природопользования;

? обеспечение необходимых темпов структурной перестройки производственных структур с учетом экологических факторов;

? уровень освоения капитальных вложений на природоохранные цели, оцениваемый с учетом их эффективности.

Льготное налогообложение с учетом экологических факторов может предусматривать уменьшение суммы облагаемого дохода, прямое сокращение налогов с использованием соответствующих коэффициентов, а также полное или частичное освобождение плательщика от платежей. С целью стимулирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов есть предложения предусмотреть скидки с дохода предприятий для налогообложения в первый год в размере до 100 %, включая текущие и капитальные затраты. Известно, что в США налоговая система стала фактором, способствующим возникновению в промышленности сектора НИОКР, ведущее место в котором занимают исследовательские институты, созданные за счет вкладов фирм, освобожденных от налогообложения.

Указанные льготы по налогообложению могут предоставляться в зависимости от типа предприятий, видов потребляемых природных ресурсов, характера и объемов выпускаемой продукции с учетом степени воздействия на окружающую среду. Для этого необходима разработка поправочных коэффициентов к действующим налогам исходя из сертификации продукции и услуг по экологическому признаку.

Необходимость привлечения предпринимательской активности для решения экологических проблем также требует совершенствования финансово-кредитной и налоговой политики, для чего должны быть предприняты следующие меры:

? снижены налоговые ставки и расширена налоговая база за счет учета всех субъектов хозяйствования и специфики их деятельности, более равномерного распределения налогов среди всех категорий потенциальных налогоплательщиков, что обес-298 печит условия для увеличения общего объема инвестиционных ресурсов и финансирования природоохранного бизнеса;

? начата разработка льготной кредитно-финансовой политики, направленной на приоритетное субсидирование природоохранных мероприятий с целью привлечения предпринимательской активности, в том числе установление льготного кредитования работ по созданию рециклинговых фирм по переработке, утилизации и другим формам использования всех видов отходов;

? созданы благоприятные условия льготного кредитования для малых и средних фирм, оказывающих посреднические услуги по размещению и продаже отходов, а также фирм по производству экотехники и экотехнологий.

Реформирование нашей экономической модели немыслимо без совершенствования ценовой политики. Существовавшая ранее система цен была ориентирована на дешевизну и доступность природных ресурсов, не учитывала требований экологизации производства, поскольку расходы на оздоровление окружающей среды не находили должного отражения в производственных затратах.

Уместно вспомнить предостережение по этому поводу доктора Э. Вайцзекера, который заметил: бюрократический социализм рухнул потому, что не позволял ценам говорить экономическую правду, а рыночная экономика может погубить себя и окружающую среду, если не позволит ценам говорить экологическую правду.17

Расточительное использование природных богатств на территории бывшего СССР в последние 70 лет в значительной степени было обусловлено господством "бе зрентных" цен на продукцию природоэксплуатирующих отраслей. В силу ограниченности природных ресурсов рыночное регулирование цен на топливо и сырье приводит к их установлению на уровне замыкающих затрат при использовании наименее экономичных, но необходимых для удовлетворения общественной потребности источников этих ресурсов. Такова объективная база механизма формирования мировых, да и внутренних, цен в экономически развитых странах на важнейшие виды топливных и сырьевых ресурсов. В СССР же внутренние цены на них десятилетиями устанавливались на уровне среднеотраслевых, а не замыкающих затрат, в результате чего цены на продукты природопользования были низкими, но не за счет меньших издержек, а за счет искусственного исключения из них рентной составляющей.

Не содержащие ренту цены считались преимуществом планового хозяйства (поскольку были низкими), на самом же деле

299

они явились одной из причин экстенсивного развития экономики и нерационального природопользования. "Безрентные" цены не способствовали комплексной переработке минерального сырья, вовлечению в оборот вторичных ресурсов, использованию прогрессивных технологий добычи полезных ископаемых. Если цена нефти, например, ориентирована на среднеотраслевые затраты, то внедрение ресурсосберегающих технологий на предприятиях с себестоимостью добычи ниже среднеотраслевой будет, как правило, менее выгодным, чем потеря лишней тонны нефти.

Существование "безрентных" цен в отраслях природопользования делало невозможным установление доходов рентного происхождения и их источника на всем пути — от добычи сырья или топлива к готовой продукции. Кроме того, изымать в бюджет рентные доходы было, конечно, удобнее, собрав их вместе, в конце производственной цепочки. В результате же произошла утрата контроля за вкладом в национальный доход как отдельных природных объектов, так и территорий их размещения. Доходы предприятий базовых отраслей хозяйства оказывались искусственно заниженными по сравнению с территориями сосредоточения производств по выпуску готовой продукции. Этим было обусловлено и бедственное положение колхозов и совхозов на протяжении всего периода социалистического строительства, и существование пресловутых "ножниц" между ценами промышленной и сельскохозяйственной продукции: формально бесплатное землепользование сопровождалось фактическим изъятием огромных сумм у производителей через систему искусственно заниженных закупочных цен.

Без восстановления контроля за образованием и движением рентных доходов в народном хозяйстве невозможны рыночные преобразования в ценовой политике и создание эффективной экономической защиты природных ресурсов от расточительного их использования. Рентный подход к ценообразованию неизбежно ведет к росту цен на сырье и энергоносители, что стимулирует их рациональное расходование в условиях перехода к рыночной экономике. Это в свою очередь будет содействовать активизации инвестиционного процесса и интеграции нашей экономики в мировой рынок.

Ценовая политика на данном этапе должна способствовать реализации экологических требований развития, поощрять внедрение экологически чистых производств и видов продукции. Для этого необходимо обеспечить учет экологических издержек в ценах. Важную стимулирующую роль могут играть скидки и надбавки к ценам в зависимости от степени рациональности природопользования и экологичности производства (или выпускаемой продукции). Поощрительные надбавки к ценам на продукцию, отвечающую высоким экологическим стан-300 дартам, могут устанавливаться на определенный срок и дифференцироваться в зависимости от степени ее экологичности. И напротив, на продукцию с низкими экологическими характеристиками могут устанавливаться скидки к ценам, например, в форме твердого налога (отчислений) в бюджет.

При установлении соотношений цен на различные виды продукции, введении поощрительных надбавок (или скидок) следует опираться на заключения квалифицированной экспертной комиссии. С учетом мировой практики такие надбавки могут устанавливаться сроком до 2-х лет. В Беларуси предпринималась попытка экономического стимулирования хозяйств в производстве экологически чистых продуктов питания: в 1990 г. были повышены закупочные цены на продовольственные зерновые культуры, выращенные без применения пестицидов и предназначенные для выработки продуктов детского и диетического питания.

Ценообразование с учетом экологических факторов может оказывать стимулирующее воздействие на предотвращение эко-лого-экономического ущерба, если в состав оптовой цены на продукцию отрасли включить величину среднеотраслевого нормативного экономического ущерба, причиняемого в процессе производства единицы продукции, который именуется нормативом ущербоемкости. Оптовая цена на продукцию 1-го вида с учетом эколого-экономического фактора (Цх) будет определяться следующим образом:

И* = С, + П, + У • П,, (20.1)

где С! — среднеотраслевая себестоимость 1-й продукции; ^ — нормативная прибыль по 1-й продукции; У • П, — среднеотраслевой норматив ущербоемкости по 1-й продукции.

В случае, когда индивидуальный показатель ущербоемкости ниже норматива, предприятие имеет дополнительную прибыль, следовательно, такой подход к ценообразованию заинтересовывает производителей в снижении возможного ущерба от их деятельности.

Учет экологических издержек при формировании цен создает опасность их роста, но в условиях конкуренции такое увеличение цены не может быть долговременным, так как снижение спроса на дорогостоящую продукцию заставит производителя искать пути снижения издержек за счет соблюдения экологических ограничений. В условиях же сохраняющейся монополии на производство подавляющего количества видов продукции существует опасность установления высоких цен за счет экологических издержек. В таком случае необходимо вмешательство органов государственной власти, регулирующих "потолок" цен на продукцию, производимую монополистами. В формировании экологической составляющей цены главенствующая роль дол

301

жна принадлежать местным органам власти, знающим реальную ситуацию на местах.

Преобразования налоговой и ценовой политики с учетом экологических факторов не могут произойти единовременно: требуется долгосрочная государственная программа, реализация которой предполагает как внесение изменений в существующее законодательство, так и глубокие институциональные преобразования, связанные с изменением рентных отношений, а также разработку новых подходов в ценообразовании.