Два подхода к региональной политике

Некоторые российские эксперты полагают, что региональная политика должна быть направлена, прежде всего, на помощь наиболее сильным регионам, поскольку только они могут стать локомотивами развития всей страны, которое, в свою очередь, впоследствии даст средства для возрождения кризисных регионов.

Другие эксперты утверждают, что государство должно помогать в первую очередь самым слабым регионам. Во-первых, их отсталость — серьезный социально-политический ограничитель для любых реформ. Чрезмерно острые региональные диспропорции могут усилить дезинтеграционные процессы. Во-вторых, переход к рынку и так благоприятен именно для регионов-локомотивов.

Разумным компромиссом могло бы стать одновременное включение в сферу региональной политики и общероссийских полюсов роста, и кризисных территорий при достаточно строгом их отборе. Не исключено, что некоторые из них вообще не имеют на современном этапе реальных условий для развития экономики, за исключением организации общественных работ и схожих видов деятельности.

Современные принципы региональной политики

Конечно, каждый рубль государственного бюджета непременно оседает в конкретном регионе. Но это распределение преимущественно направлено не на совершенствование территориальной структуры общества. Бюджет расходуется ради множества целей, большинство которых не имеют ясного территориального выражения (оборона, администрирование, школьное дело и т. п.). Не относятся к региональной политике даже многие бюджетные расходы, имеющие яркую территориальную выраженность, но преследующие вовсе не региональные цели.

Территориальная структура общества отличается от других его структур крайней инерционностью: процессы в ней вызревают медленно и подспудно, слабо поддаются оперативному вмешательству, а на любое кардинальное вмешательство отвечают с большим запозданием. Поэтому в региональной политике особое значение приобретает мониторинг и система раннего обнаружения негативных процессов.

В рамках деятельности государства региональной политике отводится роль демпфера других государственных программ и рыночных механизмов, если они вызывают в территориальной структуре страны слишком большие перекосы. В этом свете региональная политика выглядит типичным «общественным благом», к созданию и использованию которого заведомо неприменима чисто рыночная логика (экономическая эффективность, прибыль и т. п.).

При примате социальных целей региональная политика действует только через экономику и ориентирована на развитие, а не на сохранение статус-кво. Она не является частью социальной политики. Так, к региональной политике не относятся трансферты между бюджетами различных территориальных уровней, расходуемые на текущие нужды.

Региональную проблематику отличает от других (например, от экономической) особая сложность из-за разнохарактерности вовлеченных в нее процессов. Региональное развитие подвержено множеству самых различных факторов — от сдвигов в географическом положении до перемен в имидже района. В разных районах соотношение этих факторов и сам их набор могут оказаться совершенно различными. Разработка конкретных программ регионального развития и ее инструментария становится «штучным делом», приуроченным к специфике каждого района или города.

Государство не может преследовать цели достижения полного пространственного социально-экономического равенства. При господстве рыночных отношений роль государства всегда вторична, идущие естественные процессы (изменение факторов размещения населения и хозяйства, глобализация экономики и т. д.) трансформации пространства более значимы.

Нельзя путать региональную и социальную политику. Региональная политика направлена на коренное изменение социальноэкономической ситуации в ареале, вывод его из кризиса, а не на решение текущих социальных проблем населения.

Региональная политика достигает своих целей только тогда, когда размеры предоставляемой в ее рамках помощи становятся значимым фактором и условием размещения хозяйства. Так, для привлечения инвестиций в особо кризисный регион государству приходилось оплачивать более 50% стоимости проекта и до 100% стоимости инфраструктурных объектов.

Как и в других государственных мерах, в региональной политике России тоже недостаточно учитываются региональные аспекты. Это может показаться парадоксом: ведь региональная политика напрямую посвящена проблемам территориальной структуры общества. Однако в своем «классическом» виде региональная политика как в нашей стране, так и за рубежом представляет собой набор принципов, целей и методов общего характера, без учета разнообразия того субстрата, к которому их предстоит применять. Между тем, специфика регионов страны настоятельно диктует необходимость выработки таких принципов и инструментов, которые облегчали бы практическое воплощение комплекса мер региональной политики. Следует выделить типы субъектов РФ и их частей, каждому из которых должен соответствовать особый вариант региональной политики. Все варианты федеральной региональной политики предстоит отрабатывать в тесном сотрудничестве с властями и общественностью соответствующих регионов.

В странах Запада региональная политика начала осуществляться значительно раньше, чем в России.

Западная региональная политика — отдельное институционально и финансово независимое направление деятельности государства. Эта политика никогда не смешивается с планированием развития городских или сельских территорий, а также районной планировкой, или «физическим планированием», как ее называют на Западе, выросшей на базе контроля над использованием земель. У них разные по территориальному масштабу объекты, принципиально отличный инструментарий. Региональная политика стимулирует и регулирует развитие избранных территорий, «физическое планирование» строго контролирует использование территории.

В отношении избранных региональной политикой территорий чаще всего применятся позитивная дискриминация. Ограничительные меры оказались намного менее эффективными, чем поощрительные.

Региональная политика Запада преимущественно придерживается принципа приближения «работы к людям», а не «людей к работе». Тому есть два объяснения: приверженность принципам социальной справедливости и опасения «перегрузить» наиболее успешные регионы.

В последние годы растет число попыток «экономизировать» региональную политику, использовать ее для усиления конкурентоспособности страны. Заметнее стала ориентация на помощь основным агломерациям страны ради улучшения их позиций на мировой арене. Реформы региональной политики ряда развитых стран идут в направлении регулирования развития всей территории страны, а не только избранных территорий.

Жестче стало отношение к тому, чтобы средства тратились эффективнее — например, в расчете на одно новое рабочее место. Однако главное направление региональной политики на Западе неизменно остается в русле общественного блага — иными словами, она ориентирована на социальные цели, а не на хозяйственные.