Система административно-территориального деленияи местного самоуправления в царской России
Для эволюции административно-территориального деления (АТД) и местного самоуправления России характерно чередование периодов стагнации, реформ, как правило, весьма радикальных, проводившихся «сверху», нередко без серьезной подготовки общества, и контрреформ, проявлявшихся в укрупнении и, наоборот, дроблении административно-территориальных единиц[98].
Эти реформы были связаны: с геополитическими изменениями, «пульсацией» территории страны — почти неуклонным ее расширением на протяжении XVIII— XIX вв., сокращением в первые годы советской власти и последующим частичным восстановлением в результате гражданской и второй мировой войны, а также освоением редкозаселенных территорий на севере и востоке; с изменениями идентичности самосознания этнических групп в стране, ставшей многонациональной еще в XVI в., внутренней национальной политики государства. Она, в свою очередь, переплеталась с внешней политикой и геостратегией, поскольку Россия была отделена от других центров силы широкими «проливами» с этнически пестрым населением, в пределах которых «меандрировали» государственные границы, разделявшие близкородственные группы. с каждым новым витком направляемых сверху экономических реформ, призванных в очередной раз попытаться догнать передовые страны в уровне развития технологии и производства, прежде всего во имя повышения боеспособности вооруженных сил;581
— с изменениями политического режима — волнами либерализации, сменявшимися периодами реакции, сильно влиявшими на организацию местной власти и особенно развитие местного самоуправления.
Российское местное самоуправление имеет почти столь же длительную историю, как западно-европейское: его истоки восходят к феодальным городам-республикам Новгороду и Пскову (XI—XII вв.), государственное устройство которых было сходным с другими европейскими вольными городами. В этих республиках вече, в котором могли участвовать только свободные горожане, избирало должностных лиц и самого князя.
Русские земли пользовались немалой автономией вплоть до XVII в. Центральная власть и сословия взаимодействовали через сословно-представительные учреждения — земские соборы. К XVI в. сформировались уезды — наиболее значимые административнотерриториальные единицы (АТЕ), делившиеся на волости. Однако единой системы АТД не было, поскольку земли (княжества) складывались, как и в Западной Европе, на протяжении веков из системы вассальных владений. В результате княжества резко различались по территории и населению, имели причудливые границы, множество «островков» — эксклавов, удаленных от основной территории порой на сотни километров.
Фундамент современного АТД России был заложен Петром I, упразднившим прежние феодальные территориальные единицы. Целью петровских реформ была дальнейшая централизация управления государством и концентрация власти в руках монарха. В 1708 г. Петр образовал 8 огромных генерал-губернаторств. Однако довольно быстро оказалось, что столь крупными территориальными единицами трудно управлять, и в 1719 г. число губерний было увеличено до 11, а сами они разделены на провинции (их насчитывалось 47, затем 50), позже — на дистрикты. Некоторые изменения в сетку АТД вносились и позже, вплоть до знаменитой екатерининской реформы 1774—1775 гг. Ее целью было расширение прав территориальных органов управления и вовлечение в их деятельность местного дворянства.
Реформа Екатерины II оказала огромное влияние на государственное устройство России. Были разработаны четкие критерии деления страны на губернии и уезды, учитывавшие расселение, интересы оборо-
582.
ны, состояние экономики и транспорта. Не случайно созданные тогда губернии в центральной части страны просуществовали вплоть до преобразований после революции 1917 г. Более того, 54% границ нынешних областей Центрального района повторяют губернские границы. Они устоялись в сознании населения, закреплены в системе расселения, дорожной сети и даже в экологическом каркасе территории — пограничные между областями зоны отличаются разреженностью дорожной сети и пониженной освоенностью. Все это в немалой степени результат свойственной России высокой централизации, способствовавшей росту, прежде всего административных центров, значительно опережавших остальные города, и формированию вокруг них узловых районов, господству структур «центр-периферия»[99].
Впервые перед местным управлением была поставлена задача не только быть проводниками указов центральной власти, но и оказывать населению социальные услуги — строить больницы, богадельни, школы и т. п. Часть состава губернских учреждений выбиралась по сословиям — именно с екатерининской реформы в России стали возрождаться земства.Города впервые стали самостоятельными административными единицами, в них при назначаемых городничих снова появились выборные, хотя и подконтрольные, магистраты, избиравшиеся купечеством и мещанством. Изданная в 1785 г. «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», установившая понятие городского общества, стала первым законом о местном самоуправлении. В эти общества включались жители города вне зависимости от сословной принадлежности (критериями служило постоянное проживание в городе, владение недвижимостью, занятие торговлей или ремеслом или служба в учреждении). Городское общество получило право избирать (хотя и по высокому имущественному цензу и под строгой опекой правительственных чиновников) собрание городских обывателей, действовавшее наряду с магистратами.
Новый виток реформ последовал за приходом к власти Александра II и был органически связан с освобождением крестьян. Подписанное им «Положение о губернских и уездных учреждениях» для своего времен было весьма передовым:
583 впервые земские учреждения приобрели самостоятельность в рамках своих полномочий, став общественными институтами, а не частями аппарата государственного управления; впервые губерния и уезд стали равноправными в пределах своих компетенций, а не соподчиненными территориальными единицами; положение основывалось на принципе всеобщего, а не сословного представительства — правда, на основе многоступенчатого косвенного голосования от трех курий — землевладельцев (преимущественно дворян), городских обывателей (главным образом, купечества) и сельских крестьянских общин.
Хотя деятельность земств плотно контролировалась властями, круг их полномочий постоянно расширялся.
Наиболее значительных успехов земства достигли в развитии народного образования и здравоохранения. Прогрессивные земские деятели считали их работу исключительно важной для демократизации всего российского общества.В июне 1870 г. было принято новое и в целом прогрессивное «Го- родовое уложение», развивавшее зачатки самоуправления в городах. Хотя абсолютное большинство горожан было лишено всякого представительства, набор компетенций городских дум и управ постоянно увеличивался.
После убийства Александра II народовольцами за волной реформ последовал период реакции. Новые законы, принятые Александром III в 1889—1892 гг., значительно урезали права местного самоуправления и были направлены на их превращение в исполнительные придатки администрации губернаторов. Единой общегосударственной системы земств так и не было создано. В Сибири, пограничных и отдаленных губерниях земств не было вообще. Думы значительных городов безуспешно ходатайствовали о придании своим поселениям статуса уездных земств, ссылаясь на почти полное отсутствие своих представителей в губернских собраниях. Исключительно негативную роль сыграло стремление правительства любой ценой сохранить господство дворянского сословия в земских собраниях.
Вместе с тем, в России возникла самобытная система местного самоуправления и административно-территориального деления, основанная на глубоких исторических традициях. Одним из несомненных достоинств этой системы была гибкость — учет этнических
584.
и культурных особенностей населения, сложившейся в специфических географических условиях структуры хозяйства и т. д.