Основные принципы и механизмы распределения

Мировая практика развития федеративных государств демонстрирует широкий спектр возможностей демаркации властных полномочий между различными субъектами общества (в первую очередь между центром и субъектами федерации).

Второй принцип распределения полномочий органически связан с первым и заключается в верховенстве федеральной конституции и федеральных законов над соответствующими юридическими актами субъектов федерации. Это означает, что любые расхождения в законодательстве государства в целом и его составных частей должны трактоваться в пользу первого. В некоторых странах на основе указанного принципа предпринимаются активные усилия по унификации законодательства субъектов федерации. В США, например, этим занимается Национальная конференция по унификации законов штатов, созданная еще в 1892 г. В Германии эти вопросы находятся в ведении конференции министров юстиции земель, которая осуществляет свою деятельность под руководством федерального министра юстиции.

Многие федеративные государства, в первую очередь европейские, используют в своей практике так называемый принцип субсидиарности, согласно которому федеральные органы власти должны предпринимать действия только тогда и в той степени, в какой цели предложенных действий не могут быть успешно достигнуты субъектом федерации. Характерно, что указанный принцип применяется и к функционированию Европейского

Союза в целом. Совместное использование принципа субсидиарности в отношении Сообщества и входящих в его состав федерации приводит к образованию следующей управленческой вертикали: надгосударственные органы регулирования с ограниченным набором функций рестрикционной направленности, большинство из которых носит “рекомендательный” характер; национальные органы управления, объем полномочий которых постоянно снижается за счет передачи их части как “вверх”, так и “вниз”; органы власти субъектов федераций (регионов), компетенция которых и в экономической, и в политической сфере неуклонно расширяется.

Крайняя расплывчатость данного принципа вносит существенный элемент неопределенности в его практическое воплощение. Некоторые исследователи отмечают, что за ним нередко скрываются националистические и сепаратистские устремления, а также личные амбиции региональных лидеров. Отсутствие четких ориентиров в разграничении полномочий между различными уровнями власти позволяет каждой отдельно взятой стране применять этот принцип по своему усмотрению. Его толкование, как указывают некоторые аналитики, основывается больше на духе, чем на букве закона и договоров1.

Как бы то ни было, перечисленные принципы служат общими, хотя и достаточно условными регуляторами процесса распределения полномочий в федеративных государствах.

Предметом ведения федерации (ее исключительной компетенции) в большинстве государств с федеративным устройством являются внешние сношения; оборона и руководство вооруженными силами; установление 1раниц и таможенное дело; денежное и валютное обращение и монетная монополия; установление единой системы мер и весов; федеральные финансы и налоги; работа почты, телеграфа и телефона; иммиграция, эмиграция, въезд, выезд и пребывание иностранных граждан; федеральный железнодорожный, воздушный, водный транспорт и пути сообщения; гражданское, уголовное, процессуальное, авторское, патентное и изобретательское право и охрана промышленной собственности; учреждение федеральной системы правоохранительных органов; поддержание общественного спокойствия и безопасности федерации; объявление войны и заключение мира; банковская

‘ D’Amico N. Piccone Р. Federalism//Telos. N-Y., 1992, № 1. Р. 4-7.

деятельность; государственная статистика; правовое положение лиц, находящихся на государственной службе; производство, продажа оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ; страхование; принятие законов, необходимых для осуществления вышеперечисленных прав, а также некоторые другие вопросы.

В совместном ведении (конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов), как правило, находятся социальное обеспечение, земельное право, трудовое право, отдельные аспекты гражданского и уголовного права, электроэнергетика, промышленность, ремесла, торговля, банковское и биржевое дело, транспорт (за исключение федерального), образование, культура, искусство, национальные памятники, демографическая политика, здравоохранение, охрана окружающей среды.

Согласно распространенной мировой практике, совместное ведение осуществляется на основе принятия рамочного закона союзом и последующим детальным правовым регулированием со стороны субъекта федерации. Суть конкурирующей компетенции состоит в том, что субъект федерации осуществляет свои полномочия в отношении предметов совместного ведения тогда и постольку, поскольку союз не воспользовался своими правами в этой сфере.

В отечественной практике федерализма именно сфера совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является наиболее противоречивой и продолжает вызывать много вопросов. Перечень совместных полномочий, определяемый ст. 72 Конституции, достаточно обширен. При этом Конституцией (ч. 2 ст. 76) определено, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации. В то же время Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации” от 1999 г. допускает (ч. 2), что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование, а в последующем приводить его в соответствие с принимаемыми федеральными законами. Здесь важны два конституционных принципа: обязательность принятия федерального закона и соответствия ему “аналогичного” закона или нормативного акта субъекта федерации. На практике же связанные с этим вопросы часто решаются по-другому. Решение этих вопросов в рамках договорной практики Российской Федерации и отдельно взятых субъектов федерации и является одним из главных источников сложившейся существенной асимметрии в этой важной сфере государственной деятельности, что в свою очередь является серьезным дестабилизирующим фактором.

В исключительной компетенции субъектов федерации в большинстве федеративных стран находится местное (региональное) управление; местные (региональные) налоги; учреждение и замещение местных долж

ностей; формирование и исполнение местного (регионального) бюджета; учреждение, содержание и управление местными тюрьмами и исправительными заведениями, а также вопросы охраны общественного порядка, культуры, санитарии, здравоохранения, образования, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, пособий престарелым и инвалидам, организации местных органов правопорядка, городского устройства и др.[20]

Наряду с указанными видами компетенции в федеративных государствах выделяется еще и так назьюаемая остаточная компетенция, которая охватывает вопросы, не относящиеся к перечисленным трем категориям компетенции, и не нашедшая отражения в конституции.

Можно видеть, что в приведенном перечне родов деятельности, относящихся к различным категориям ведения, встречаются и такие, которые одновременно подпадают и под исключительную компетенцию федерации, и под конкурирующую компетенцию (например, уголовное и гражданское право). Обычно это означает, что либо данный вопрос не является окончательно урегулированным, либо в разных странах приняты его различные решения. Так, если в США штаты вправе иметь собственные гражданские и уголовные законы, то в Германии, Австрии и Швейцарии действуют единые общефедеральные гражданский и уголовный кодексы.

В некоторых федеративных государствах в конституционном порядке предусматривается возможность заключения соглашений между федерацией и ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции (в Швейцарии они носят название конкордатов). В Австрии, например, согласно Основному закону страны, заключение соглашений между федерацией и землями возложено в зависимости от их предмета на федеральное правительство или на федеральные министерства. Основной закон Германии предусматривает договорное сотрудничество федерации и земель по четко определенному перечню “общих задач”. В Бразилии для оформления сотрудничества между союзом и его членами необходимо издание дополни

тельного закона. В целом, как правило, заключение взаимных договоров и соглашений между федерацией и ее субъектами не приводит к изменению конституционного распределения компетенции.

Распределение правовых полномочий между органами власти различных уровней в федеративных государствах осуществляется, как правило, в рамках упомянутого выше процесса децентрализации, хотя в отдельных случаях может иметь место “обратная” передача тех или иных функций с нижних этажей управления на верхние (обычно когда региональные и местные правительства неудовлетворительно справляются с возложенными на них обязанностями). В целом для большинства современных федераций характерно все более активное вовлечение в этот процесс местных органов власти всех разновидностей (например, в США они включают графства (округа), городские муниципалитеты, тауншипы и т.д.). В этой связи в зарубежной экономической и юридической литературе применительно к федерациям широко применяется термин “многоярусные государства” в отличие от двухярусных унитарных стран, в которых определенной самостоятельностью обладают лишь местные органы управления. В большинстве случаев так называемые субгосударственные органы власти создаются на региональном и местном уровнях, однако иногда в этой структуре выделяются промежуточные звенья. Здесь уместно вспомнить о разделении властных функций между автономными сообществами и провинциями в Испании, которая большинством исследователей считается страной, ориентирующейся в своем развитии на федерализм.

Согласно широко распространенной за рубежом точке зрения, из трех важнейших функций государственного сектора (макроэкономическая стабилизация; перераспределение доходов; распределение ресурсов), субгосударственные органы в состоянии эффективно осуществлять лишь последнюю, что, в частности, доказывается в рамках функциональной теории федерализма. Это объясняется прежде всего компетентностью представителей региональных и местных органов власти в отношении местного рынка, социальных условий и потребностей хозяйства и населения.

Вместе с тем, было бы неверным сводить процесс децентрализации к перераспределению между различными “ярусами” чисто экономических функций. Прежде всего, как уже отмечалось, процесс разграничения полномочий между государственными и субгосударственными органами власти затрагивает такие сферы, как управление, социальное обеспечение, образование, здравоохранение, уголовное и гражданское право и др. Практически во всех указанных областях процесс децентрализации в зарубежной научной литературе рассматривается через призму отношений “руководитель-испол- нитель”; при этом региональные органы власти выступают в качестве “исполнителей” в отношении с центром и “руководителей” - во взаимодействии с органами местного самоуправления

Так, например, в Германии земли играют роль исполнителей (агентов) по отношению к центральному правительству в области строительства и

эксплуатации автомобильных дорог федерального значения и в то же время выступают в качестве руководителей округов и муниципалитетов в сфере обеспечения общественного порядка. Практика показывает, что чем более экономически развитой и политически стабильной является федерация, тем более совершенной выглядит система “руководитель-испол- нитель”, в том числе в рамках контрактов “государство-регион”. В “зрелых” федерациях, как правило, данная система охватывает органы власти всех уровней, вплоть до самых низших; обязанности и ответственность каждого “яруса” определены четко и, кроме того, зафиксированы их доли в получаемых доходах, а размеры федеральных трансфертов определяются в большинстве случаев на базе установленных формул, а не на основе периодических переговоров и соглашений (подробнее об этом см. в главе 3).

Наоборот, в федеративных государствах с более низким уровнем экономического развития и политической стабильности процесс децентрализации сталкивается со значительными трудностями. Так, в Бразилии не существует четкого разделения полномочий между органами управления штатов и муниципалитетов. Согласно конституции этой страны, штаты уполномочены принимать законодательные решения по любому вопросу, не затрагивающему каким-либо образом компетенцию федерального правительства. В то же время муниципалитеты имеют право принимать решения “по любым вопросам, затрагивающим местные интересы”. В результате такой неопределенности действия органов власти различных уровней нередко противоречат друг другу, что служит поводом для многочисленных внутренних политических конфликтов.

Другая проблема заключается в том, что во многих случаях центральные правительства передают часть функций на низшие административные уровни и при этом не обеспечивают соответствующие органы власти надлежащими правовыми полномочиями. В Бразилии, например, правительствам штатов и муниципалитетов до недавнего времени было в конституционном порядке запрещено увольнять управленческий персонал и уменьшать номинальную зарплату. Это во многом сводило на нет усилия субгосударственных органов власти по стабилизации финансового положения в условиях сокращения доходов и роста административных издержек, что в результате приводило к резкому возрастанию объемов задолженности штатов и муниципалитетов. В Колумбии центральное правительство, формально передав вопросы образования в ведение провинций, сохранило за собой право устанавливать размер заработной платы учителям. Через некоторое время оно существенно повысило зарплату преподавателям, а так как провинции не располагали необходимыми денежными средствами для осуществления таких выплат, то возникла необходимость в разработке и реализации отдельной трансфертной программы, направленной на решение данного вопроса[22].

Из вышесказанного можно сделать вывод, что эффективность децентрализации напрямую зависит не только от уровня политической стабильности и экономического развития, но и от своевременного законодательного и правового обеспечения этого процесса. Отметим также, что это справедливо не только для федеративных, но и для унитарных государств, в которых распределение полномочий между органами власти различных уровней принято называть деконцентрацией, так как управленческие структуры нижних этажей (несмотря на их определенную автономию) в них рассматриваются как подразделения (филиалы) центрального правительства.

Следует учитывать также, что даже при выполнении перечисленных уровней децентрализация (деконцентрация) далеко не всегда приводит к ожидаемым результатам. Предоставление политической автономии регионам и более мелким административно-территориальным единицам не гарантирует автоматического повышения эффективности переданных в их ведение отраслей хозяйства. Более того, передача права принятия решения на нижние “ярусы” часто приводит к ухудшению функционирования целых отраслей и ухудшению экономического положения населения. В исследованиях Мирового банка отмечается, что даже в самом децентра лизованном государстве центральное правительство должно обеспечивать ряд ключевых контрольных функций, в том числе распределение средств на социальные и иные нужды, поступающих из центра на места по федеральным критериям. В регулировании со стороны федерации нуждаются и отношения между различными субгосударственными органами, в том числе в части разрешения спорных вопросов и предотвращения конфликтов. Разумеется, набор полномочий, отводимых экспертами Мирового банка федеральной власти, следует рассматривать в качестве необходимого минимума, однако и такой минимум в первом приближении устанавливает пределы целесообразности децентрализации.

В целом можно констатировать, что даже при сравнительно одинаковых необходимых условиях децентрализации, о которых говорилось выше (политическая стабильность, высокий уровень экономического развития и наличие соответствующей законодательной и институциональной базы), структура распределения полномочий между иерархическими административными ступенями в тех или иных странах может существенно различаться. Масштабы и направления децентрализации определяются в первую очередь внутренней политикой федеративных государств, стратегией их экономического развития, современным экономическим положением, а также природными условиями и историческими факторами.

Для России принципиальное значение имеет распределение полномочий в сфере природопользования, относящегося к предметам совместного ведения. Это обусловлено прежде всего экономическими причинами, так как по различным оценкам в общей структуре факторов, определяющих прирост дохода России, 75% приходятся на ренту от использования природ-

но-ресурсного потенциала, тогда как в структуре доходов от налоговых изъятий на ренту приходится только 13%!.

По некоторым данным, ежегодный отток капитала из страны составляет около 25 млрд. долл., при этом основная его часть приходится на доходы от эксплуатации природных ресурсов, прежде всего топливно-энергетических[23]. И это происходит в условиях, когда действующие правовые положения конкретно указывают на собственника природных ресурсов. Так, в статье 9 Конституции записано, что “земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории”. В статье -2 федерального закона “О недрах”, однозначно установлено, что “недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью”.

Из экономической теории природопользования известно, что для обеспечения эффективного устойчивого развития экономики необходимо, чтобы вся или наибольшая часть ренты, получаемой от использования природных ресурсов, направлялась на инвестиции. Для России сегодня чрезвычайно актуальна задача финансирования структурной перестройки, в том числе обрабатьюающей промышленности. В свою очередь в условиях децентрализации государство практически не может регулировать эти процессы, а внутренние механизмы перераспределения финансовых ресурсов пока не работают. Это сложная и актуальная для России проблема может одновременно решаться различными путями, в том числе за счет совершенствования разделения полномочий в данной сфере государственной деятельности. При этом надо учитывать, что задачи структурной перестройки имеют прежде всего межотраслевой и межрегиональный характер, из чего вытекает соответствующее соотношение интересов/ролей государства и регионов.

Естественно, данная проблематика заслуживает самостоятельного исследования. В данном случае мы остановимся только на отдельных вопросах, прежде всего проблемы прав собственности.

По своему характеру, как известно, собственность делится на два вида: публичную и частную, на страже которых и призвана стоять Конституция. 11убличная собственность отличается своей неделимостью и обычно изъята из гражданского оборота. Напротив, частная собственность делима и находится в обороте.

Субъектом права публичной собственности может быть государство, субъект федерации, самоуправляющаяся местная территориальная общность, а в ряде случаев - общественное формирование (политическая партия, церковь и др.). В свою очередь субъектом права частной собственности может выступать любое физическое или юридическое лицо, т.е. может носить индивидуальный, семейный, групповой, коллективный характер.

В отечественной литературе, посвященной данному вопросу, зарубежные страны по отношению к той или иной форме собственности на природные ресурсы (в частности на недра), обычно разделяются на следующие группы: страны, в которых право собственности на недра закреплено за государством (Аргентина, Бразилия, Мексика и др.); страны, в которых право государственной собственности на недра распространяется только на земельные участки, находящиеся в государственной собственности (федерации или ее субъектов); допускается частная собственность на участки недр и месторождения полезных ископаемых, но на любых земельных участках право выдачи разрешений на разведку и эксплуатацию недр принадлежит только государственным органам (ФРГ, Франция и др.); страны, в которых наряду с государственной собственностью существует и право частной собственности на земельный участок, что предполагает и право собственности на полезные ископаемые, расположенные под этим участком. Как правило, в странах данной группы допускается признание самостоятельных прав на земельный участок и участок недр и допускаются сделки отдельно в отношении прав на земельный участок и участок недр под ним (Канада, отдельные штаты США, Великобритания).

Что же касается распределения прав собственности на природные ресурсы между федерацией и ее субъектами, то здесь наблюдаются достаточно существенные различия, в целом не зависящие от “уровня зрелости” федеративных государств. Так, Конституция Канады предоставляет провинциям право собственности на землю и недра на их территории; аналогичная ситуация наблюдается и в Австралии. В свою очередь в Швейцарии недра, земля и вода находятся в федеральной собственности. США, несмотря на более высокий уровень экономического развития, занимают в этом вопросе промежуточное положение: конституционно земля закреплена за федеративными субъектами, однако фактически 30% общей земельной площади страны находится в собственности федерации. Вместе с тем, на территории 11 штатов, где большую часть занимают земли, мало используемые в экономике или не пригодные для этого (Вашингтон, Орегон, Калифорния, Нью- Мексико, Невада, Юта, Айдахо, Вайоминг, Колорадо, Монтана, Аляска), государству принадлежит более 50% земли, в т.ч. в штате Юта - 64%, Невада 86%, Аляска - 96%. Что же касается недр, то правами на них обладает только штат Техас и лишь в пределах континентального шельфа (такая ситуация в определенной степени объясняется тем, что Техас в свое время являлся независимым государством).

В Германии, как уже отмечалось, законным собственником месторождений полезных ископаемых выступает государство, однако, согласно недавно принятому федеральному горному законодательству, в компетенцию земель были переданы вопросы предоставления права добычи урана, жидких и газообразных углеводородов (за исключением метана, каменного и бурого угля и др.).

Стратегическим направлением регулирования распределения прав государства и регионов в данной области в ФРГ считается оперирование в области классификации полезных ископаемых путем изменения законодателем списка полезных ископаемых, оставляемых в собственности государства или передаваемых в собственность заинтересованных в их разработке лиц[24].

По нашему мнению, именно немецкий вариант регулирования отношений собственности на полезные ископаемые между федеральным и региональными правительствами в настоящее время является наиболее адекватным для российских условий. В то же время вопрос о его использовании в будущем, несомненно, требует тщательной проработки и широкого обсуждения.

То же самое относится и к определению сфер компетенции государства и регионов в отношении владения и пользования другими видами природных ресурсов. В зарубежных федерациях позиции федеральных органов власти в указанной сфере варьируются в очень широких пределах.

Так, в ряде стран государству принадлежат мало вовлеченные в хозяйственный оборот леса, площадь которых, например, в Канаде составляет свыше 90% всех лесов страны, в Германии - более 30% и т.д. Во многих странах государству принадлежат земли, занятые военными объектами, основными путям сообщения и др., а также прибрежные зоны и т.д.

В Канаде в федеральной собственности находятся земли, занятые каналами, “публичными” гаванями, железными дорогами и железнодорожными постройками, маяками и причалами. В то же время в собственности провинций находятся так называемые “публичные” (общественные) земли, составляющие основную часть земельного фонда страны. Провинциям принадлежат также земли, “зарезервированные для индейцев”, имеющих только право пользования, точнее - “право узуфрукта”, на эти земли и осуществляющих его под руководством региональных властей.

Как уже отмечалось, провинциям принадлежат также находящиеся на их территории природные ресурсы и налоговые поступления от их разработки. Часть 4 Конституции Канады 1982 г. возлагает на законодательные собрания провинций полномочия в вопросах, касающихся развития, сохранения и регулирования производства невозобновляемых природных

и лесных ресурсов. При этом, однако, предусматривается приоритет федерального законодательства в случае возникновения конфликтных ситуаций[25].

Во многих странах, в том числе федеративных, государственную собственность составляют земли, освоение которых было произведено государством за его счет и обошлось очень дорого (осушенные и орошаемые земли И т.д.).

В целом необходимо отметить, что неодинаковый подход к решению проблем собственности в ряде федеративных государств в большинстве случаев обусловлен не столько неравномерным ходом процесса развития федерализма, сколько различиями между основными системами земельного и природно-ресурсного законодательства и права (англосаксонской, европейской континентальной и др.). Указанные правовые системы отличаются значительной статичностью и инерционностью, и перераспределение полномочий в их рамках происходит значительно медленнее, чем в других областях общественного устройства.

В современных условиях все более отчетливо проявляется тенденция к расширению участия субъектов федераций (регионов) в международных отношениях[26]. В первые годы проводимых в России реформ это явление получило название “субъектно-территориальная дипломатия” или “парадипломатия” (иногда также используется термин “дипломатия регионов”). И это происходило и происходит в условиях того, что субъекты федерации конституционно не являются субъектами международного права. В соответствии со ст. 71 Конституции внешняя политика и международные отношения, внешнеэкономические отношения относятся к исключительной компетенции Российской Федерации. В то же время в сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации включены “координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации”.

Субъектно-территориальная дипломатия существует в большей степени де-факто, чем де-юре, так как в большинстве федераций их субъекты в конституционном порядке либо вообще лишены права самостоятельно осуществлять внешние сношения, либо обязаны делать это по санкционированию и под контролем центрального правительства. В то же время те сферы деятельности, которые находятся в совместной компетенции или в исключительной компетенции субъектов федерации, в настоящее время требуют все большей активизации международных контактов. Кроме того, сами зарубежные партнеры независимо от их статуса во многих случаях в большей степе -

ни бывают заинтересованы в развитии прямых связей с регионами, чем с федеральными органами власти или другими общественными субъектами. В результате “дипломатия регионов” постепенно выходит из области прямого регулирования центральных правительств, что означает осуществление очередного радикального сдвига в системе распределения полномочий между союзом и федеративными субъектами.

Наибольших успехов в сфере развития субъектно-территориальной дипломатии достигли североамериканские федерации - США и Канада. Так, к середине 90-х годов 43 из 50 штатов США имели за рубежом 163 своих представительства, а 8 канадских провинций из 10 — 70 зарубежных миссий. При этом характерно, что наибольшее число зарубежных представительств имеют федеративные субъекты с высоким уровнем экономического развития и/или претендующие на повышение своего политического статуса. Например, из 70 зарубежных миссий канадских субъектов федерации 43 приходились на две провинции - Квебек и Онтарио, причем Квебек, известный своими сепаратистскими настроениями, располагал гораздо более разветвленной сетью представительств (27 по сравнению с 16).

Характер деятельности зарубежных региональных представительств варьируется от выполнения узкоспециализированных задач (например, работы иммиграционных бюро) до исполнения функций, близких к функциям официальных посольств (Генеральное представительство Квебека в Париже).

Работа представительств федеративных субъектов за рубежом обычно регулируется и координируется либо непосредственно региональной администрацией, либо специальным региональным органом, осуществляющим внешние сношения. В частности, в провинциях Канады роль такого органа обычно играют министерства (в Квебеке - министерство внешних сношений, в Альберте - министерство федеральных и межправительственных дел, в Онтарио - министерство финансов, экономики и межправительственных дел), а также отделы тех министерств, функции которых в наибольшей степени совпадают с профилем работы представительств (отдел международных отношений при министерстве торговли в провинции Британская Колумбия). Наряду с этим в регионах могут создаваться самостоятельные структуры (министерства, управления и др.), занимающиеся вопросами внешнеэкономической деятельности. На федеральном уровне дипломатическая деятельность регионов может регулироваться и стимулироваться в рамках специальных подразделений соответствующих министерств. В Канаде эти функции выполняет федерально-провинциальный координационный отдел, действующий в структуре Министерства иностранных дел с 1967 г. Его основная задача состоит в поддержании связей с провинциями для содействия развитию их международной деятельности таким образом, чтобы это отвечало интересам провинций и в то же время не противоречило единой внешней политике Канады[27].

В последние десятилетия в области субъектно-территориальной дипломатии возрастает роль договорно-правовых отношений, которые включают в себя разработку и заключение различного рода соглашений и договоров между регионами тех или иных стран и отдельными членами других федераций, а также государствами. Примером договора на уровне “регион- государство” может служить соглашение между Францией и провинцией Квебек в области образования от 1965 г. Значительно большее распространение получила практика соглашений на уровне “регион-регион”. Так, между канадскими провинциями и американскими штатами заключено порядка тысячи разного рода соглашений, которые носят как официальный, так и рабочий характер. Такие договоры заключаются в сфере промышленности, сельского хозяйства, торговли, энергетики, транспорта, культуры, природных ресурсов, финансов и инвестиций и др. В североамериканских федерациях, как и в ряде европейских, данного рода соглашения не только не запрещаются, но и поощряются; они рассматриваются как документы, положения которых регулируются международным частным правом, и поэтому не противоречат ведущей роли центральных органов власти в области внешних сношений.

В целом можно констатировать, что развитие “парадипломатии” (как, впрочем, и ряда других функций, переданных в совместную компетенцию или исключительную компетенцию субъектов федерации) имеет двоякие последствия. С одной стороны, выполнение указанных функций, включая внешние сношения, несомненно, способствует всестороннему развитию федеративных субъектов, в том числе в области экономики, образования, культуры, экологии и т.д. Одновременно возрастает и международная политическая значимость регионов как таковых, формируются системы межрегионального сотрудничества в макрорегиональном и даже глобальном масштабе.

Непосредственно в России отношения по заключению государственными органами субъектов федерации внешних соглашений, согласованию их проектов, регистрации, публикации, а также статус таких документов регламентируются Федеральным законом “О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации” от 4 января 1999 г.

Вопросы внешнеэкономических связей субъектов РФ решаются также в рамках Федерального закона “О государственном регулировании внешнеэкономической деятельности” и в других актах федерального законодательства. В частности, Федеральный закон “О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами” от 14 апреля 1998 г. предусматривает, что Правительство РФ может принимать протекционистские меры (введение импортных квот) для регулирования ввоза конкурирующих товаров на таможенную территорию России. Такие меры могут приниматься по представлению заинтересованных органов субъектов РФ на срок не более чем на четыре года. По представлению указанных региональных органов Правительством РФ

может также приниматься решение о запрете или ограничении экспорта продовольственных или иных товаров, а также по некоторым другим вопросам внешнеэкономической деятельности. Таким образом, в законодательной сфере формально обеспечивается регулирующая функция государства в отношении различных аспектов международной деятельности федеративных субъектов.

С другой стороны, действия субъектов федераций на международной арене, несмотря на усилия по их координации со стороны федеральных органов власти, нередко оказываются разнонаправленными и противореча щими не только друг другу, но и интересам государства в целом (в качестве примеров можно привести соглашение о сотрудничестве между Республикой Башкортостан и не признанной мировым сообществом Республикой Абхазия, принятие Татарстаном закона о предоставлении политического убежища и др.). Разрешение указанного противоречия, в том числе и в России, как представляется, может быть обеспечено прежде всего за счет сохранения (и, возможно, упрочения) регулирующей роли центрального правительства в выполнении регионами своих полномочий. При этом “степень свободы” действий регионов в различных федерациях и в разные моменты времени, очевидно, будет неодинаковой. В связи с этим при определении этой степени свободы для российских регионов, вряд ли целесообразна ориентация на опыт какого-либо отдельно взятого федеративного государства; в каждой сфере потребуется комплексный учет значительного числа внутренних и внешних факторов, определяющих оптимальное соотношение прав федерации и ее субъектов.

Двойственный характер передачи субъектам федераций ряда функций, находившихся ранее в ведении центральных органов власти (в первую очередь это относится к внешним сношениям) проявляется еще и в том, что наряду с повышением эффективности выполнения таких функций непосредственно регионами государство постепенно перестает выступать в глобальном геополитическом пространстве как единое целое. В этой связи показательно высказывание упоминавшегося выше одного из крупнейших современных теоретиков федерализма Д. Елазара: “Одной из основных черт иостновейшей эпохи определенно становится сдвиг в характере развития международных отношений от государственности к федерализму”[28].

Несмотря на определенную некорректность прямого противопоставления федерализма и государственности, можно согласиться с подразумевающимся в приведенной цитате выводе о фактическом качественном увеличении числа субъектов международного права и переговорного процесса. Но такая ситуация в большинстве стран приводит, по нашему мнению, как раз к ослаблению государственности и снижению значимости самого института государства. Ссылки на объективность данного процесса по

отношению к России, на наш взгляд, вряд ли уместны. Для нашей страны дальнейшее самостоятельное присвоение регионами ряда ключевых федеральных функций (и прежде всего в области “парадипломатии”) чревато самыми серьезными негативными последствиями. Это обстоятельство должно быть учтено в работе центральных органов власти, министерств и ведомств по совершенствованию федеративных отношений в России.

Сегодня для России крайне актуальна задача создания действенной системы ответственности различных уровней власти. Подтверждением тому является инициирование Президентом России В.В. Путиным предложений о законодательном оформлении процедур возможного снятия губернаторов и роспуска законодательных органов государственной власти субъектов федераций. Необходимость укрепления вертикали власти и государства в целом не вызывает сомнения. В то же время, как показывает мировая практика, при реализации соответствующих реформаторских процессов необходимо соблюдать поэтапный, эволюционный подход, так как эти процессы могут затронуть не только множество других федеральных законов, но и собственно Конституцию. Поэтапный же подход позволит апробировать на практике одни меры и создать благоприятные условия для принятия следующих. Надо учитывать и особенности российской бюрократической системы, в рамках которой, как показывает отечественная история, хорошая, в принципе, идея может дать и обратный результат

При создании правового государства необходимо учитывать, что право не исчерпывается законом и не сводится к нему. Оно существует и помимо закона. Более того, закон, даже конституционный, может оказаться неправовым, противоправным, что случается, когда закон нарушает общепризнанные принципы права.

Применительно к рассматриваемой проблеме в рамках различных конституционных характеристик государства особое место занимают следующие положения: обязанность государства, его органов и учреждений, должностных лиц и служащих действовать в рамках конституции и законов; независимость суда; верховенство конституции.

В международной практике различают также политическую ответственность перед парламентом или главой государства (ответственного за политику) и юридическую ответственность за правонарушения. Если реализация политической ответственности может зависеть от принятых форм правления, то ответственность за правонарушения должна реализовываться в любом случае.

В России в 2000 г. был принят ряд законодательных и нормативных актов, включая Федеральные законы “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”, “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”, Указ Президента РФ от I сентября 2000 г. № 1602 “О Государственном совете Российской Федерации” и др. В то же

время некоторые узловые вопросы в указанной области пока еще остаются нерешенными. В частности, в “Положении о Государственном совете Российской Федерации” недостаточно четко, на наш взгляд, определен фактический статус данного органа, в результате чего представляется затруднительным оценить степень его возможного влияния на принятие решений в сфере взаимоотношений между центром и субъектами федерации и по другим проблемам федеративных отношений. Кроме того, согласно “Положению”, членами Совета фактически являются только высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) федеративных субъектов, что изначально предопределяет направленность принимаемых им рекомендаций. Расширение состава Совета за счет представителей других политических и общественных институтов могло бы, по нашему мнению, способствовать более плодотворному обсуждению и принятию планов действий по многим назревшим проблемам российского федерализма. С другой стороны, создание при Президенте РФ новой громоздкой организационной структуры вряд ли сможет повысить оперативность в принятии решений и их практической реализации. Так или иначе задача дальнейшего усиления законотворческой и организационной деятельности в данной плоскости очевидна.

В качестве примера можно привести Францию, где многие годы функционирует Экономический и социальный совет, который в соответствии с Конституцией по запросу Правительства дает свои заключения на проекты законов или декретов, а также на другие предложения, представленные на его рассмотрение. Совет призван обеспечивать диалог между различными социально-профессиональными группами, так как частные интересы могут противоречить общественным интересам, а также выступать в роли советника Правительства и участвовать в выработке экономической и социальной политики. Из общего состава Совета (131 человек) 63 делегируются различными профсоюзами, ассоциациями и т.п., 68 - назначаются Правительством. Эта категория членов Совета назначается на 15 лет. Кроме того, есть категория членов Совета (его секций), назначаемых на два года (всего 72 человека), Всего существует 18 секций, в том числе по региональным проблемам[29]. Хотя Совет является консультативным органом и его рекомендации не обязательны для Правительства, очень редки случаи, когда эти рекомендации не учитываются. Этим самым достигается политический консенсус при рассмотрении и решении сложных социально-экономических вопросов, что так важно и для региональной проблематики. Представляется,

что и в России может быть поставлена задача создания совещательного органа именно такого типа. Важным резервом в обеспечении функционирования системы ответственности является институт федерального вмешательства, относительно которого в России до последнего времени были декларированы только самые общие нормы (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 85, ст. 88 Конституции), в то время как во многих зарубежных федерациях данной проблеме традиционно уделялось особое внимание.

Так, в Германии Основным законом предусматривается, что, если земля не выполняет федеральные обязательства, то федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры. При этом речь может идти о таких нарушениях, как невыполнение федеральных налоговых обязательств, отказ принять участие в строительстве федеральных автомагистралей и др.

В бразильской Конституции предусмотрено федеральное вмешательство (интервенция) в целях поддержания национальной целостности, отражения нападения извне или одной федеральной единицы на другую, прекращения серьезных нарушений публичного права, гарантирования свободного осуществления действий любой из властей федеральной единицы, реорганизации финансов федеральной единицы, если это ведет к приостановлению (нарушению) выплаты задолженностей и передачи муниципиям налоговых поступлений и др. При этом Декрет об интервенции, определяющий ее масштаб, срок, условия проведения и уполномоченное на это лицо, в течение 24 часов представляется на одобрение Национальному конгрессу или законодательному собранию штата; если эти органы не заседают, то подлежат созыву в 24 часа.

Статья 4 Конституции США предусматривает в ряде случаев применение достаточно жестких мер, когда, по мнению президента, это необходимо для исполнения федеральных законов, либо для сохранения собственности федерации, либо для восстановления порядка, либо для обеспечения нормального функционирования государственной власти. В указанных обстоятельствах полномочия президента распространяются вплоть до использования национальной гвардии и вооруженных сил без соответствующего ходатайства со стороны властей штата и даже несмотря на их несогласие. Это происходит в форме принятия специальной резолюции “о вторжении” федерации в сферу исполнительной компетенции штата и может рассматриваться как мера ответственности субъекта федерации за невыполнение возложенных на него обязанностей.

Показательно, например, что за годы действия Конституции Аргентины от 1853 года ее положения, регламентирующие федеральную интервенцию, применялись 220 раз. Достаточно часто федеральное вмешательство в дела штатов наблюдалось и в Бразилии. В конституционной истории Швейцарии имело место около 10 случаев федеральной интервенции в дела субъектов федерации. При этом в большинстве стран данной группы на осуществление такой интервенции не требуется даже санкция парламента (одно из редких

исключений составляет Швейцария, где соответствующими полномочиями наделен высший представительный орган власти - Союзное Собрание).

Федеральное вмешательство в дела субъектов федерации означает переход к чрезвычайным методам управления отношениями между ними и центром, что обычно выражается во временном изменении полномочий различных органов власти, разграничений предметов ведения между федеральными и региональными органами власти. В отдельных редких случаях федеральная интервенция может сопровождаться определенными ограничениями прав и свобод граждан[30].

Институциональное положение о федеральном вмешательстве встречаются, хотя и не часто, в конституциях и других стран. Характерно, что федеральное вмешательство реализуется на практике крайне редко, а в отдельных странах, хотя и имеются соответствующие положения в конституциях, вообще не применялось ни разу. В целом можно констатировать преобладание судебных разрешений различного рода конфликтов. Например, в Испании Конституционный суд за первые десять лет своей работы (1981-1992 гг.) рассмотрел более 600 конфликтов между центральными и автономными властями. Автономии обжаловали 77 из 575 государственных законов, прежде всего в сфере экономики, сельского хозяйства. Центральное правительство, в свою очередь, подало жалобы на 128 из 1707 законодательных актов, принятых автономными образованиями.

Приведенный пример из опыта Испании показывает, что формальной регламентацией распределения полномочий этот процесс не должен заканчиваться. В целом эта проблема должна рассматриваться более широко и, главное, системно. Говоря о зарубежном опыте, следует подчеркнуть, что в мировой практике широко используются самые различные институциональные формы регулирования соотношения интересов центра и регионов, играющие, как уже отмечалось, роль своего рода стабилизаторов или компенсаторов. Очевидно, что в российской практике наряду с совершенствованием правовой среды должны быть предприняты целенаправленные энергичные меры к совершенствованию (возможно - кардинальному) институциональной среды, в чем мы, очевидно, значительно отстаем от достижений многих развитых стран.

Относительно зарубежной практики применения различных институциональных форм регулирования взаимоотношений центра и регионов (естественно, подкрепленных соответствующей законодательной средой) можно привести еще несколько дополнительных примеров.

Так, например, в Италии важное место в этой системе занимает Конференция “государство-регионы”, функционирующая с 1980 г. В работе Конференции, собираемой два раза в месяц, принимают участие представители всех регионов страны. Правом ее созыва обладает Председатель Совета

министров. При этом он имеет 1 голос и регионы вместе взятые - 1 голос, т.е. по 50%. Одна из главных задач Конференции - подготовка согласованных предложений к проекту бюджета, хотя сам проект бюджета здесь не рассматривается. На Конференции также обсуждаются вопросы оказания государственной помощи слаборазвитым зонам (включая использование средств европейских Структgt;рных фондов) и другие, имеющие непосредственное отношение к развитию регионов. В случае необходимости на Конференцию приглашаются представители тех или иных министерств и ведомств. Имеется постоянно действующий секретариат из 60 чел. (1/3 — представители регионов, которые там и получают зарплату).

В свою очередь в Германии очень важную роль в согласовании интересов федерального центра и земель шрает Федеральное министерство экономики. Это министерство осуществляет подготовку федерального “рамочного плана”, совершенствованию региональной экономической структуры (в рамках которого выделяется около 1% федерального бюджета при адекватном участии земельных бюджетов) и обеспечивает работу Планового комитета по региональной экономической структуре. В состав комитета входят министры экономики 16 земель (по 1 голосу), и два федеральных министра (экономики и финансов -16 голосов), обязанных действовать согласованно. При этом без согласия федерации земли не могут провести свое решение, даже если они все проголосовали единогласно, что в равной мере относится и к предложениям федерации. Решение проходит в случае, если за него голосуют представители федерального центра и минимум 9 земель. В рамках этого комитета прежде всего определяется перечень проблемных территорий и порядок распределения выделяемых федеральных ресурсов для решения совместной задачи по совершенствованию региональной экономической структуры.

Кроме того надо отметить, что в Германии функционирует с 1967 г. Конференция министров по пространственному планированию для горизонтальной координации, которая состоит из компетентных министров как федерального, так и земельного уровня, призванных совместно рассматривать основополагающие принципы пространственного планирования федерального и земельного уровня, а также спорные вопросы. Хотя статус конференции дает ей лишь право принимать рекомендации простым большинством голосов от числа присутствующих членов, принятые решения называются “резолюциями”. На протяжении многих лет ситуация складывалась таким образом, что этим резолюциям следовали даже те земли, которые голосовали против них. В связи с этим следует отметить, что в Г ермании вообще распространена практика проведения межминистерских конференций, призванных находить оптимальные решения различных задач, представляющих взаимный интерес для федерального центра и земель.

Сегодня в России ведется активная работа по совершенствованию существующей практики разграничения предметов совместного ведения и полномочий между различными уровнями власти. Эта работа в основном

строится на базе Федерального закона “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” от 1999 г., согласно которому должны быть приведены во взаимное соответствие федеральные законы, договора и другие соглашения, действующие на территории Российской Федерации, а также законы и нормативные акты субъектов Российской Федерации.

Указанный процесс достаточно трудоемок и сложен, что обусловлено во многом хаотичным ххарактером законодательной и договорной практики, осуществлявшейся в последние годы в данной сфере государственной деятельности.

В целом, на наш взгляд, приведенные отдельные примеры свидетельствуют в первую очередь о многообразии форм регулирования распределения полномочий в зарубежных федерациях. Гибкость и взаимодополняемость этих форм во многих случаях позволяет осуществлять системный подход к решению проблем национального развития и рассматривать тот или иной ключевой вопрос в комплексе с другими.