<<
>>

Важнейшие характеристики и основные доктрины федерализма

На современном этапе мирового развития федерализм как принцип и форма государственного устройства приобретает все большее значение. Возрастание роли федерализма проявляется не только в увеличении общего числа федераций на земном шаре, но и в привнесении элементов федеративных отношений в процесс национального развития стран, использующих другие формы правления.

Федерация все чаще рассматривается как наиболее вероятный способ объединения государств в континентальное/ (Соединенные Штаты Европы) и даже планетарном масштабе (Всемирная Федерация).

Активная пропаганда федерализма, ведущаяся как в России, так и в большинстве развитых государств мира, преподносит его как объективный процесс, способствующий наиболее гармоничному и стабильному процессу государственного развития и межгосударственного партнерства и провозглашает федерализм едва ли не единственно возможным в перспективе способом взаимодействия между органами власти различных уровней. Не отрицая позитивного влияния федерализма на ход общественного развития на отдельных его этапах, можно утверждать, однако, что на практике ситуация не выглядит столь однозначной.

В качестве аргумента в пользу безусловной победы “федералистской революции” часто приводится тот факт, что сегодня около 80% населения планеты проживает в государственных образованиях, которые формально являются федерациями или каким-либо образом используют федералистскую организацию. При этом к последним относятся так называемые “содружества” (например, государственное объединение США - Пуэрто- Рико), “ассоциированные государственные образования” (США - Федеративные Штаты Микронезии и США - Маршалловы острова), а также квази- федеративные объединения: унии (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии); лиги (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии), конституциональные региональные государства (Испания) и даже так называемые страны “с конституционным внутренним правлением” (Япония)[4].

Таким образом, можно видеть, что к числу квазифедеративных объединений отнесены в основном частично децентрализованные унитарные государства, использующие (часто в незначительной степени) в своем развитии элементы федеративных отношений. Такое расширение понятия “федерализм”, на наш взгляд, вряд ли можно признать оправданным.

В настоящее время в мире существует немногим более 20 конституциональных федераций, и при этом в их число входят большинство крупнейших государств планеты (см. табл. 1). Роль “федеративного сектора” в междуна

родном развитии, несмотря на все оговорки, очень велика, и она продолжает возрастать. Можно видеть, что на федеративные государства приходится приблизительно половина обитаемой части суши и совокупного мирового валового национального продукта и около 40% населения земного шара, и нередко такие показатели используются в качестве аргументации преимуществ федеративной системы.

На протяжении последних десятилетий существенно изменилась и сама трактовка понятий “федерализм” и “федерация”. Если в 60-е - 70-е годы в большинстве отечественных и зарубежных исследований и энциклопедических изданий подчеркивался объединительный характер федеративных отношений, то есть процесс федерализации рассматривался в первую очередь через призму создания новых государств путем консолидации уже имеющихся государственных образований, то в настоящее время упор дела-

Территория, тыс. кв. км Население, млн. чел., 1998 г., оценка ВНП, 1998 г., млрд. долл.
США 9159 270,6 7921,3
Канада 9221 30,3 612,2
Мексика 1909 96,0 380,9
Бразилия 8512 165,8 758,0
Аргентина 2780 36,1 324,1
Венесуэла 912 13,4 81,3
Колумбия 1140 40,8 106,1
Германия 357 82,0 2122,7
Швейцария 41 7,1 284,8
Бельгия 31 10,2 259,0
Австрия 84 8,1 217,2
Российская 17075 146,6 337,9
Федерация
Югославия 102 10,6
Индия 3185 980,0 421,3
Пакистан 804 132,0 63,2
Малайзия 329 21,7 79,8
ОАЭ 78 2,7
Нигерия 924 106,4 36,4
Танзания 940 32,1 6,7
Коморские острова 2 0,7
Австралия 7682 18,8 380,6
Федеративные 1 0,1
штаты Микронезии
ЮАР 1221 42,1 119,1
Итого 66489 2264,2 14512,5
Весь мир 135000 5897,0 28862,2
Доля федеративных 49,3% 38,4% 50,3%
государств

Таблица 1

Источник: Всемирный Банк 2000.

На пороге 21-го века.//Доклад о мировом развитии 1999/2000 года. Всемирный Банк// “Весь мир”. М., 2000.

ется на принцип разделения властей между различными уровнями и определенную степень политической самостоятельности субъектов федерации. В значительной мере это объясняется тем, что в современных условиях новые федерации возникают, как правило, за счет трансформации государственного устройства унитарных стран.

Наиболее общепринятые трактовки сущности федерализма приводятся в различных энциклопедиях. В то же время во многих современных публикациях по проблемам федерализма авторы приводят собственные определения этого понятия. Эти определения настолько многочисленны, что даже привести их краткий перечень не представляется возможным Тем не менее, можно выделить ряд характерных черт федерализма (федеративных отношений):

геополитическое пространство государства формируется из территориальных членов (субъектов) федерации (штатов, провинций, земель, кантонов и т.д.);

субъекты федерации обычно наделяются собственной выборной учредительной, а также исполнительной властью; они обладают ограниченным суверенитетом, вплоть до принятия собственных конституций и института гражданства;

полномочия федерации и ее субъектов разграничиваются союзной конституцией;

каждый субъект федерации имеет свою правовую и судебную системы.

Обычно выделяются два основных вида федеративных государств: договорная форма федерации, представляющая собой объединение государств, которое передало на основе договора некоторые права новообразованному центральному правительству Примером такой федерации может служить Канада. В договорной федерации все основные формы деятельности подпадают под совместное регулирование. Федеральное правительство не может приобрести новых прав, прежде всего в области экономики, без предварительного согласия членов федерации; централистская форма федерации предполагает, что вся социально- экономическая и политическая жизнь должна осуществляться на основе решений общефедеральных органов.

Правительство, пользующееся поддержкой населения, должно быть верховным над правами субъектов федерации.

В связи с указанием двух основных видов федеративных государств встает вопрос: к какому из этих видов принадлежит Россия? В многочисленных отечественных публикациях нет однозначного ответа на этот вопрос. Связанные с этим дискуссии во многом напоминают дилемму “яйцо- курица”, когда ставится вопрос, что первично: конституция или договор. На наш взгляд, “договорная практика” в России может относиться только к сфере разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации. В связи с последними инициативами Президента России В.В. Путина сегодня решается задача последовательной унификации

российского правового пространства. Естественно, это не означает, что перераспределение функций и полномочий не может иметь региональных особенностей, но в любом случае это не должно противоречить Основному закону - Конституции, способствовать не углублению, а сглаживанию существующей серьезной асимметрии.

Иногда в число основных видов федераций включается так называемая кооперативная форма, в рамках которой основной акцент делается на социально-экономическое сотрудничество между центром и субъектами федерации. Главная роль при этом отводится механизмам, способствующим выявлению и согласованию взаимовыгодного сотрудничества между властными структурами государства. На наш взгляд, кооперативный федерализм можно рассматривать в качестве модифицированной формы централистской федерации (подробнее об этой доктрине будет сказано ниже).

Международный опыт показывает, что распространение федерализма в глобальном масштабе не ведет к автоматическому привнесению в мировое развитие элементов стабильности. Так, большинство федераций, созданных в период после Второй Мировой войны, оказались нежизнеспособными. За последние 50 лет восемь федераций распались, десять - прекратили свое существование в результате военных переворотов, либо каким-либо другим способом были преобразованы в унитарные государства.

Остальные сохранившиеся федерации весьма сильно различаются по уровню политической стабильности. В их число входят, в частности, такие страны, как Нигерия, Пакистан, Индия и Малайзия, традиционно считающиеся потенциальными очагами крупных военно-политических конфликтов.

Процесс дробления федеративных государственных структур в международном масштабе не прекращается и сейчас. Весьма сильное напряжение прослеживается во внутригосударственных отношениях между Сербией и Черногорией в рамках Союзной Республики Югославия. Албанский фактор может способствовать возникновению в этом регионе новых государств, в том числе федераций. Окончательно еще не снят с повестки дня вопрос о выходе из состава Канадской федерации франкоязычной провинции Квебек, в результате чего Канада может лишиться около четверти своего населения и свыше 15% территории и утратить значение одной из крупнейших мировых экономических держав.

Конечно, вышесказанное не относится в равной степени ко всем ведущим развитым государствам. Во многих странах уровень централизации по-прежнему остается очень высоким, несмотря на переданные регионам обширные полномочия в сфере самоуправления и экономического развития. К числу таких стран относятся прежде всего унитарные государства: Япония, Китай, Франция и некоторые другие. В эту категорию могут быть также включены США и ряд других федераций.

Как бы то ни было, процесс федерализации уже затронул многие унитарные государства, включая конституционные монархии, и продолжает набирать силу.

Так, в Испании был осуществлен сравнительно “безболезненный” переход от унитарного к квазифедерагивному государству. Согласно Конституции 1978 г., Испания была провозглашена многонациональным и многоязычным государством, в рамках которого было создано 17 автономных сообществ, обладающих широким кругом полномочий. Право муниципий, провинций и автономных сообществ на самоуправление закреплено в статье 137 Конституции. Этот конституционный сдвиг потребовал почти двадцатилетних усилий, переговоров и соглашений, направленных на разделение полномочий между центром и регионами и усиление роли самоуправления.

В целом, хотя статья 145 (1) Конституции и не допускает образования “федерации автономных сообществ”, доктринально Испанию сейчас принято определять как “государство автономий”.

В Италии в 1994 г. была создана специальная парламентская комиссия по проведению глубокой конституционной реформы. В 1997 г. этой комиссией был инициирован законопроект “О федеральном устройстве Италии”, предполагающий проведение общенационального референдума и полную замену действующей Конституции. Пока этого не произошло, но в качестве альтернативного промежуточного варианта была принята концепция “административного федерализма". Цель данной административной реформы заключается в том, чтобы применить принципы частного сектора к работе государственных служб и тем самым повысить их эффективность. Принятый в связи с этим рамочный закон передает региональным и местным органам власти ряд полномочий, находившихся ранее в ведении государства. К числу последних относятся, в частности, услуги в сфере образования и здравоохранения, предоставление финансовых стимулов для развития промышленного производства, городское строительство, вопросы землепользования, общественные работы, защита окружающей среды и др. В целом ситуация с государственным устройством Италии остается достаточно противоречивой. Например, в 1999-2000 гг. руководители (президенты) всех регионов были избраны прямым голосованием и должны подчиняться правительству, которое не избирается, а назначается. В принципе, указанные преобразования можно рассматривать в качестве важного шага по трансформации унитарной системы государственного управления в федеративную.

В Великобритании нарастание центробежных тенденций проявляется в попытках создания собственных законодательных органов власти в исторических областях, в первую очередь в Шотландии. Это нововведение по существу означает переход к курсу на создание нового европейского федеративного государства с символической монархической властью, что, судя по всему, не только не устранит сепаратистские тенденции, но может еще более усилить их. Кроме того, отмена прямого правления центра в Северной Ирландии может дать дополнительный импульс к дальнейшему усилению федералистских веяний и в недалекой перспективе - к пересмотру конституции страны.

В Бельгии поправка к Конституции от 1993 г. окончательно зафиксировала новое государственно-правовое устройство страны: “Бельгия явля

ется федеративным государством, состоящим из сообществ и регионов”. При этом была создана весьма сложная многоуровенная система управления: в состав Бельгии вошли три сообщества: Французское, Фламандское и Германоязычное; три региона: Валлонский, Фламандский и Брюссельский; четыре лингвистических региона: французского языка, фламандского языка, двуязычный регион Брюссель-столица и регион немецкого языка. Более того, многие представители общественных кругов этой страны (особенно во Фландрии) настаивают на дальнейшем преобразовании государства в конфедерацию, что означает весьма вероятное появление в ближайшем будущем на карте Европы новых независимых государств.

Как известно, сегодня широко дискутируется вопрос о роли государства в современном мире, в том числе “объективном” снижении этой роли. Особенно это проявляется в западных рекомендациях развивающимся странам и странам с переходной экономикой, в том числе России. Проблема в целом достаточно политизирована, тем не менее она имеет принципиальное значение, в том числе для перспектив развития федерализма. Ведь по сути дела, в современных условиях федерализм можно было бы рассматривать как реальное отражение процесса децентрализации в общем контексте видоизменения института “национальное государство” в рамках глобализации. Есть и другие важные аспекты этой проблемы, требующие „ самостоятельного серьезного исследования.

Усиление федералистских тенденций представляет собой проявление более обширного процесса - регионализации, которая заключается в повышении экономической, политической и правовой самостоятельности территорий (крупнейших административно-территориальных единиц), передачи в их ведение значительной части полномочий центральной власти. В Европейском Союзе регионы входящих в его состав стран получают представительство в органах наднационального регулирования и приобретают возможность оказывать влияние на гйшитику Сообщества в целом. Термин “Европа регионов” уже достаточно прочно вошел в лексикон официальных лиц и представителей академических кругов не только в самой Европе, но и в России[5]. Все большее распространение получает точка зрения, согласно которой уже в недалекой перспективе некоторые географические сегменты мирового сообщества необходимо будет рассматривать как совокупность не государств, а регионов, составляющих эти государства.

Регионализация и федерализация повсеместно преподносятся как исключительно объективные, закономерные и прогрессивные явления, способствующие установлению в обществе баланса между определенными группами населения и эффективному распределению властных полномочий между центром и регионами. Развитие собственной законодательной базы регионов широко рекламируется с точки зрения обеспечения гражданских свобод и учета специфических культурных, исторических и экономических условий территориального развития

Разумеется, ни в коей мере нельзя отрицать необходимость введения различных уровней управления в государственном устройстве, независимо от того, является государство федеративным или унитарным. Вполне естественным является и стремление компактно проживающих групп населения, в том числе национальных меньшинств, к созданию обособленных от центра систем самоуправления, вплоть до введения собственных законов. Наконец, как уже известно, для многих стран федерализм практически не имел альтернативы в процессе становления государственности и зарекомендовал себя в качестве инструмента, способствующего поступательному развитию общества.

Федерализм все чаще и чаще рассматривается едва ли не как единственно возможный в перспективе тип государственного устройства и ставится в один ряд с такими либеральными ценностями, как демократия, права человека, право частной собственности. Зарубежная практика свидетельствует, в том числе, о некорректности такого рода трактовки.

До настоящего момента речь шла преимущественно о федерациях, формирующихся в рамках существующих государств за счет изменения административно-правового статуса территорий, их составляющих. Вместе с тем, за последние сорок-пятьдесят лет было предпринято немало попыток создания новых федераций, субъектами которых были призваны выступать самостоятельные государственные образования. По сути дела только две попытки оказались удачными: создание Объединенной Республики Танзания в 1964 г. и Объединенных Арабских Эмиратов в 1971 г.[6]. Все остальные имевшие место действия в направлении формирования новых федераций на межгосударственной основе закончились провалом либо на начальных стадиях переговорного процесса, либо через непродолжительное время после образования федеративных структур.

Так, предпринятые Великобританией в начале 1960-х годов активные усилия по созданию Восточно-Африканской Федерации в составе Уганды, Кении и Танзании окончились безрезультатно. Недолгий период (с 1953 по 1963 гг.) просуществовала и Федерация Родезии и Ньясаленда, в которую входили современные Замбия, Зимбабве и Малави. Срок жизни Вест- Индской Федерации, включавшей бывшие британские островные колонии в Карибском бассейне, составил менее 5 лет (с 1958 по 1962 гг.). Еще меньший период функционировали такие государственные объединения, как Федерация Мали в составе современных Мали и Сенегала (с 1959 по 1960 гг.) и Объединенная Арабская Республика, включавшая Сирию и Египет (с 1958 по 1961 гг.).

Некоторые вновь созданные федеративные государства оказались несколько более долговечными. В частности, федерация, объединявшая Пакистан и Бангладеш, просуществовала почти 25 лет (с 1947 по 1971 гг.),

немногим меньший период (с 1948 по 1965 гг.) функционировала на международной арене федерация Малайзии и Сингапура. Федеративная Республика Камерун, созданная в 1961 г. и включившая в себя части бывших колоний - Британского и Французского Камеруна, в 1972 г. в результате референдума была преобразована в унитарное государство.

В качестве еще одного примера неудачных объединительных действий на межгосударственном уровне можно привести Конфедерацию Сенегам- бия, созданную в 1982 г. в составе Сенегала и Гамбии и распавшуюся через очень короткий промежуток времени.

Можно видеть, что объектами неудавшихся интеграционных усилий во второй половине 20-го .века выступали исключительно развивающиеся страны (причем почти все из них - недавно освободившиеся колонии). Инициаторами создания новых федеративных государств, как правило, являлись бывшие метрополии (в первую очередь Великобритания). В действиях последних просматривалось стремление к созданию в различных макрорегионах мира достаточно крупных федераций (а на их базе - интеграционных группировок) с взаимозависимой хозяйственной структурой стран- участниц и “экономическим выходом” на метрополии. За счет этого могли были быть воссозданы устойчивые каналы товарного обмена. Кроме того, новые федерации могли бы стать приоритетными партнерами центров бывших колониальных империй по “особым” политическим отношениям, более тесным, чем, например, отношения в рамках Британского Содружества, и во многом схожими с отношениями, существующими между Великобританией и США. В связи с этим “колониальный федерализм” можно в определенной мере рассматривать как фактор реанимации Британской Империи, по крайней мере, ее экономической основы.

Среди причин, вызвавших распад новых федераций, обычно называют удаленность отдельных государственных территорий друг от друга (например, в Вест-Индской Федерации и в федерации Пакистана и Бангладеш), усиление сепаратистских тенденций в отдельных регионах (в том числе вызванное межэтническими и религиозными конфликтами, а также формированием регионального самосознания и неравенством в уровнях экономического развития), внутриполитические коллизии и др.[7]. Немаловажным фактором является и внешнеполитическое воздействие, нередко обусловленное появлением на карте мира новых укрупненных геополитических структур и возможным усилением их влияния на мировое и макрорегиональное развитие. В большинстве случаев основным источником такого воздействия принято считать соседние страны, для экономической и политической жизни которых создание новых федеративных государств на их границах имело бы наибольшие последствия. В современных условиях, однако, географическая близость не всегда играет опреде

ляющую роль: многое зависит от позиции крупнейших межгосударственных объединений и международных организаций.

Следует учитывать, что сама по себе федеративная форма государственного (а также административно-территориального) устройства не является “автоматическим предохранителем” от серьезных внутренних конфликтов и смены государственного режима в современных федерациях. Об этом свидетельствуют, в том числе, гражданские войны (например, в Нигерии в 1968-1971 гг.), этнические и религиозные противостояния (в Индии, Малайзии и др.), установление военных диктаторских режимов (в целом ряде латиноамериканских федераций) и т.д. Поэтому нередко встречающееся отождествление понятий “федерация” и “демократическая форма правления”, по нашему мнению, является неправильным не только с терминологической точки зрения, но и по существу.

В целом на основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что объединительная фаза в развитии федерализма к настоящему времени в основном завершилась. Создание новых федераций в последние десятилетия происходит почти исключительно за счет модификации государственного устройства унитарных стран на фоне продолжающегося распада существующих федеративных государств.

Данное положение, на первый взгляд, противоречит идее глобализации мирового развития, которая проявляется, в том числе, в создании крупных международных интеграционных объединений, включая Европейский Союз[8], форум “Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество” и др. В рамках указанных группировок создаются наднациональные органы регулирования, в определенной степени схожие с властными структурами федеративных государств. Это позволяет некоторым аналитикам утверждать, что процесс федерализации уже приобрел планетарный масштаб.

На самом деле современные объединительные тенденции реализуются скорее на конфедеративной, нежели на федеративной основе, предполагая ослабление национальных государственных институтов и формирование надгосударственных систем управления с весьма ограниченным набором функций. Эти функции, в свою очередь, носят в большей степени запретительный, чем директивный характер (по крайней мере, на данном этапе их деятельности). Кроме того, вовлечение в интеграционные процессы все большего числа государств делает их все менее предсказуемыми и управляемыми. Поэтому сводить складывающиеся в крупнейших макрорегионах мира межгосударственные отношения к очередным проявлениям федерализма, по нашему мнению, было бы ошибочным. В особенности это относится к проблеме распределения правовых полномочий между различными уровнями управления в государстве, рассмотрению которой будет посвящена следующая глава.

Что касается ближайших возможных последствий развития федерализма и самостоятельности регионов, то, как представляется, логичным шагом в общеевропейском масштабе будет придание регионам международного правового статуса и их активное включение в международный политический процесс. Первые шаги в этом отношении уже сделаны: создание Конгресса местных и региональных властей Европы, являющегося одним из трех основных подразделений Совета Европы, Комитета регионов Европейского Союза, Ассамблеи европейских регионов, Совета европейских муниципалитетов и других организаций[9] можно рассматривать как значимый этап в формировании новой системы наднационального регулирования, в которой регионам будет отведена очень важная роль. По существу, регионы будут участвовать в принятии политических и иных решений в рамках ЕС наряду с государствами.

Межрегиональное сотрудничество сегодня является одним из основных компонентов интеграционных процессов в странах Европейского Союза. В качестве характерного примера можно привести практику создания “еврорегионов” в Западной, Центральной и Восточной Европе при финансовой поддержке Комиссии Европейских сообществ в соответствии с Европейской Хартией для приграничных и трансграничных регионов. Инсти- туциализация такого рода территориальных сообществ реализуется на основе соглашений, создающих приграничные комиссии и комитеты или санкционирующих создание приграничных сообществ, либо путем заключения соглашений, создающих постоянные структуры для приграничных консультаций без статуса юридического лица, либо путем создания органа приграничного сотрудничества со статусом юридического лица, либо путем создания ассоциации или фонда частного права.

Развивается практика создания еврорегионов и с участием российских регионов. Так, например, еврорегион “Карелия”, в котором принимают участие Финляндия и Республика Карелия, “Сауле” - Шяуляйский и Таурагский уезды Литовской Республики, г. Советск, Неманский и Славский районы Калининградской области, уезд Сконе Королевства Швеции.

Естественно, государство как институт обслуживает различные функции, имеющие, что принципиально важно, свои механизмы достижения поставленных целевых установок. В этом разнообразии, очевидно, можно и нужно искать основы объективной оценки происходящих процессов. В данном случае мы остановимся кратко только на экономическом аспекте.

Обычно в международной практике для сравнения экономической роли государств рассматривается соотношение государственных расходов и ВВП. Имеющиеся данные по федеративным и унитарным государствам (см. табл. 2), позволяют сделать несколько принципиальных выводов:

устойчивая тенденция усиления экономической роли государства практически во всех без исключения странах в 1980-1997 гг ; отсутствие кардинальных различий между федеративными и унитарными

государствами по этому критерию.              Таблица              2

Доля государственных расходов в ВВП различных стран, %

Страны

1980 г

1990 г.

1995 г.

1997 г.

а

б

в

а

а

б

в

а

ФЕДЕРАТИВНЫЕ ГОСУДАРСТВА

Австралия

21,1

1,5

22,6

34,8

26,6

2,5

29,1

41,5

Австрия

34,0

3,4

37,4

44,6

37,5

2,9

40,4

53,0

Бельгия

46,6

4,3

50,9

53,2

47,9

5,5

53,4

57,4

/>Бразилия

18,6

2,2

20,8

39,0

Венесуэла

14,9

4,0

18,9

16,3

2,5

18,8

Германия

42,4

32,2

1,7

33,9

49,1

Индия

11,7

1,6

13,3

14,2

1,8

16,0

Канада

21,0

0,3

21,3

44,9

49,0

Колумбия

10,4

4,1

14,5

11,9

2,5

14,4

Мексика

11,3

5,5

16,8

14,3

Пакистан

14,5

3,1

17,6

19,1

4,1

23,2

Россия

25,5

23,6

25,8

1,3

27,1

29,3

(1980 г -

СССР)

США

20,7

1,4

22,1

35,0

22,1

0,8

22,9

38,2

Швейцария

18,9

1,4

20,3

44,6

25,9

1,2

27,1

53,0

ЮАР

19,1

3,0

22,1

31,0

2,2

33,2

УНИТАРНЫЕ ГОСУДАРСТВА

Великобри

36,4

1,8

38,2

41,2

39,6

4,4

44,0

56,5

тания

Дания

36,7

2,7

39,4

56,7

42,0

1,5

43,5

65,3

Испания

23,8

3,0

26,8

37,1

36,8

2,6

39,4

51,2

Италия

37,6

2,2

39,8

48,4

48,0

1,9

49,9

57,4

Норвегия

33,4

1,2

34,6

51,8

39,1

/>

55,5

Франция

37,4

2,1

39,5

42,6

44,4

2,4

46,6

52,1

Швеция

37,5

1,8

39,3

58,5

43,6

1,4

45,0

72,0

Япония

14,8

3,6

18,4

23,6

31,2

предприятиям, пенсии и социальные пособия)”. В данном случае рассматривались только страны-члены ОЭСР. Данные по СССР за 1980 г. взяты из: “Народное хозяйство СССР в 1980 г.”. М., Финансы и статистика, 1981. С. 16; “Народное хозяйство СССР в 1990 г.”. М., “Финансы и статистика”, 1991. С. 5, 16. В данном случае взято соотношение ВНП (в фактически действующих ценах) и суммарных расходов государственного бюджета.

Эти выводы подтверждаются и другими данными (см. табл. 3-4). В целом за эти годы наиболее низкой была доля госрасходов в Японии - 25,3% ВВП, но

Таблица 3

Расходы государства в развитых странах Запада: структура и доля в ВВП, %

11971-1997 гг.

I 1971-1980 гг.

| 1981-1990 гг.

I 1991-1997 гг.

ВВП

100,

100,

100,0

100,0

Государственные расходы в том числе

37,3

34,5

38,0

38,9

общее управление

2,3

2,0

2,4

2,4

оборона

5,0

5,6

4,9

4,5

охрана

порядка

1,8

1,6

1,9

1,9

социальные расходы из них

22,5

20,0

22,7

24,4

образование

6,2

5,6

6,5

6,5

здравоохране

ние

3,3

2,9

3,3

3,5

пенсии и пособия

13,0

11,5

12,9

14,4

прочие расходы из них

5,7

5,3

6,1

5,7

благоустройство городов

0,6

0,5

0,6

0,6

поддержка культуры и искусства

0,3

0,3

0,3

0,3

субсидии и услуги народному хозяйству

4,8

4,5

5,2

4,8

Примечание: ВВП брался в постоянных ценах и по ППС 1995 г Всего включено 17 стран, как унитарных, так и федеративных.

Источник: МЭИМО, 1999, № 8. С. 8.

и здесь она неуклонно повышалась (с 21% в 70-е гг. до 27,5% в 90-е гг.). Характерно и то, что в Бельгии, ставшей в 1993 г. федерацией, сохраняется самая высокая доля госрасходов в ВВП (51,8%), хотя она и несколько снизилась за 1990-1997 гг. В США за 27 лет доля суммарных госрасходов составила в ВВП 35%, Западной Европе - 43%. При этом характерно усиление социальной составляющей, что соответствует современным и будущим требованиям, когда “человеческий фактор” выходит на первое место, обслуживание которого и берет на себя государство. В многочисленных же западных рекомендациях применительно к России предлагается снизить “наш” процент до 25%, что вряд ли соответствует тенденциям мировой практики, включая сами США. Приведенные данные в целом показывают, что сегодня стоит говорить не о снижении, а об изменении содержания экономической роли государства. Тем более, как подтверждает

Таблица 4

Эволюция соотношения госрасходов и ВВП в западных развитых странах, %

1

1970 г. |

1980 г.

1990 г.

I 1997 г.

Все западные

29,3

35,6

38,2

39,3

развитые

страны

(^Федератив

30,5

35,4

/>37,3

38,0

ные

Австралия

21,2

28,1

34,7

35,3

Австрия

33,3

42,7

46,7

49,2

Бельгия

33,1

41,9

53,3

51,8

Германия

32,8

42,8

42,3

45,6

Канада

32,0

36,8

45,0

49,5

США

30,3

33,5

35,0

35,3

Швейцария

21,3

29,6

31,1

35,1

(2) Унитарные

26,3

35,7

38,8

39,9

Великобрита-

33,3

40,6

42,9

43,2

ния

Израиль

50,0

65,6

76,0

45,6

Испания

16,0

28,9

37,9

43,5

Италия

30,2

38,1

47,9

49,1

Нидерланды

37,1

51,8

56,1

56,1

Новая

31,3

32,9

36,0

41,7

Зеландия

Франция

36,1

45,3

46,1

47,6

Швеция

46,8

56,9

66,2

67,6

Япония

13,9

25,0

26,9

27,1

(3) Россия

...

34,9

40,7

Примечание: Рассчитано по данным Ь. Болотина. В состав расходов входят как расходы консолидированного бюджета (центрального бюджета в сочетании с региональными/местными бюджетами), так и государственных социальных фондов.

также мировая практика, в “кризисные периоды” эта роль обычно усиливается. В данном случае мы в стороне оставляем вопросы структуры госрасходов, эффективности их использования, использования других государственных (законодательных, институциональных и др.) рычагов влияния на социально-экономическое развитие, требующие самостоятельного рассмотрения.

Следует отметить, что сегодня нет общепринятой теории, объясняющей зависимость эффективности национальной экономики от роли государства. В условиях, когда в 7 0-90 годы прошлого века практически во всех ведущих странах мира отмечалась тенденция усиления экономической роли государственного сектора, появились теоретические обоснования целесообразности роста, а не снижения государственных расходов[10]. В последние два года эта проблема также активно обсуждалась в России. Были выдвинуты даже “серьезные” радикальные предложения довести Россию по показателю соотношения госрасходов и ВВП до уровня наименее развитых стран - 20-22% и даже ниже. Пока эти предложения так и остались предложениями. Итоги 90-х годов показывают, что в России еще не созданы рыночные механизмы, адекватные стоящим перед ней социальным и экономическим проблемам, поэтому, с нашей точки зрения, преждевременно говорить о возможном кардинальном снижении экономической роли государства. Скорее следует акцентировать внимание на мерах по повышению эффективности влияния государства на экономику.

В Основных направлениях социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу (до 2010 г.) принят компромиссный вариант, предполагающий плавное снижение доли государственных расходов примерно до 30%. Принятый сценарий модернизации предполагает создание “субсидиарного” государства, которое обеспечивало бы социальные гарантии в той мере, в которой общество не сможет этого сделать самостоятельно. При этом в число основных функций государства включена поддержка макроэкономического и структурного равновесия в той части, в которой рыночный механизм оказывается не в состоянии это сделать. В России к такому классу проблем в большей мере относятся и проблемы территориального развития. Именно этим объясняется появление в последнем варианте “основных направлений” специального раздела, посвященного проблемам территориального развития России.

В отношении непосредственно России можно отметить, что, по данным табл. 2, она по доле? госрасходов в ВВП уступает практически всем перечисленным федеративным государствам (не говоря уже об абсолютных объемах государственных расходов). Другие же сравнительные данные (см. табл. 5) опровергают и легенду о чрезвычайно высокой степени централизации, как в СССР, так (тем ботее) и в России. Если в 80-е годы отмечались тенденции незначительного роста доли суммарных расходов консолидированного бюд жета в ВНП, то за 90-е годы эта доля (ВВП) сократилась почти в два раза. В целом из этого можно сделать принципиальный вывод о необходимости крайне

осторожного подхода к вопросам дальнейшей децентрализации в России. Более того, как показывает мировая практика, эффективное решение вопросов государственной децентрализации требует наличия нескольких принципиальных устойчивых условий: политической стабильности, достаточно высокого уровня социально-экономического развития, эффективного функционирования законодательной и институциональной сфер. Пока, к сожалению, трудно говорить о наличии в России всех указанных условий.

Таблица 5

Эволюция соотношения расходов государственного бюджета СССР/ РФ и ВНП/ВВП, %

1980 г.

1985 г.

1990 г.

1999 г.

Суммарные расхода

47,6

49,7

51,3

27,7

в том числе

союзные/федеральные

25.5

26,1

24,0

14,7

республиканские (нежная местные) и региональные (включая местные)

22,1

23,6

27,3

14,4

Примечание: Рассчитано по данным Госкомстата СССР/РФ, Минфина СССР/ РФ. ВНП - 1980-1990 гг., ВВП - 1999 г.

Анализ основных тенденций и итогов развития федеративных государств позволяет выделить некоторые ключевые характеристики федерализма и его воздействия на состояние общества и его структуру. Ряд обобщающих выводов был сделан, в частности, американскими учеными русского происхождения П. Ордешуком и О. Швецовой[11]. Далеко не все эти выводы представляются однозначными, однако в целом они заслуживают внимания и осмысления. Указанные выводы могут быть сведены к пяти основным: в этнически неоднородном государстве, где этнические группы к тому же территориально не определены, федерализм защищает права меньшинств, таким образом сдерживая конфликт; федерализм является источником стабильности, но только в экономически развитых странах; федерации, состоящие из большого числа субъектов, жизнеспособнее, чем федерации с малым числом участников; только симметричные федерации, в которых все субъекты наделены равной мерой автономии, могут быть стабильными; централизованные федерации более жизнеспособны, чем децентрализованные.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что большинство выводов, сделанных американскими учеными, не совпадает с теми положениями,

которые выдвигаются многими отечественными сторонниками федерализма. В частности, в России, где уже на протяжении многих лет наблюдается экономический кризис, федерализм не может, по крайне мере на современном этапе, рассматриваться в качестве фактора стабилизации. Из этого вытекает, в частности, тезис о том, что дальнейшее развитие федеративных отношений, прежде всего расширение экономической и политической самостоятельности регионов, не должно происходить опережающими темпами по сравнению с проведением мероприятий по выходу из кризиса. Это принципиальное положение, по нашему мнению, должно быть принято во внимание при разработке и реализации стратегии экономического развития России.

Очень важен четвертый вьюод, го которого следует, что усиление степени асимметрии в федеративном государстве приводит к ослаблению стабильности. Предполагаемый некоторыми российскими специалистами курс на сохранение и усиление асимметрии в федеративном устройстве России, обусловленный прежде всего внутриполитическими факторами, требует в этой связи критической переоценки. Как известно, ни одна из существующих федераций не является полностью симметричной, однако правовые различия между субъектами должны быть, по возможности, сведены к минимуму. В определенной мере асимметрия во многих случаях является необходимой и вынужденной мерой для сохранения целостности государства, но курс на ее усиление, в том числе в законодательном порядке, вряд ли может быть признан правомерным. В этом свете предоставление дополнительных прав отдельным республикам, вплоть до введения в них режима особого статуса, также не может расцениваться как долгосрочный фактор внутренней стабилизации.

Логичным продолжением данного утверждения является пятый вывод, из которого следует, что для обеспечения жизнеспособности федерации необходимо сохранение в ней достаточно сильных централизованных начал. Процесс децентрализации требует крайне осторожного и взвешенного отношения, учета специфики экономической ситуации и тенденций в структурном развитии государства, в том числе во внутриполитическом аспекте.

В то же время достаточно спорным представляется первый вьюод, указывающий на возможность смягчения этнических конфликтов непосредственно за счет действия федеративных отношений. Если, как уточняют авторы, этнические группы территориально не определены, сам по себе федерализм не может являться автоматической защитой прав меньшинств, хотя он и создает определенные предпосылки для создания механизмов такой защиты.

Как бы то ни было, перечисленные выводы свидетельствуют о далеко не полном соответствии основных тенденций развития федерализма в России позитивным направлениям, определенным мировой практикой. В то же время в отечественной литературе, посвященной данной проблеме, еще недостаточно четко определены сильные и слабые стороны федерализма

как такового и далеко не полностью освещены фундаментальные основы данного явления. В этой связи представляется целесообразным рассмотреть наиболее распространенные теории федерализма и оценить возможности их практического использования в российских условиях.

Общая теория федерализма к настоящему времени может считаться разработанной лишь в первом приближении: в данной сфере обоснован лишь ряд ключевых положений, касающихся формирования и развития указанной формы государственного устройства и выявлены основные возможные пути ее развития. Имеющиеся теоретические разработки освещают в основном лишь отдельные аспекты данного явления, но не определяют всех общих закономерностей взаимодействия между участниками процесса и не моделируют сам этот процесс.

На сегодняшний день в теории федерализма обычно выделяются два основных направления. Первое из них - так называемое функциональное, в рамках которого определяются цели, направления и методы деятельности основных субъектов федеративных отношений. Функциональная теория федерализма исходит из следующих основных посылок: государственные органы власти всех уровней имеют две основные экономические цели: развитие и перераспределение; местные органы власти не в состоянии эффективно перераспределять ресурсы, так как основные факторы производства - труд и капитал - обладают высокой мобильностью в общегосударственном масштабе. Чем меньше территория какой-либо административной единицы, тем меньшей способностью к перераспределению обладают органы ее управления; региональные органы власти имеют значительно больше возможностей в данной сфере, так как в пределах их территорий стоимость миграций трудовых ресурсов заметно возрастает, и интенсивность таких миграций снижается. Однако при этом сохраняется высокая миграционная способность капитала, и поэтому способность к перераспределению для данного уровня управления также является ограниченной; государственные (центральные) органы власти имеют в указанном отношении наибольшие возможности, так как они имеют право ограничивать иммиграцию в национальном масштабе и вводить ограничения на перемещение капитала.

Суть функциональной теории состоит в поисках оптимального соотношения между полномочиями органов власти различных уровней в деятельности по развитию и перераспределению При этом к сфере развития обычно относятся такие отрасли народного хозяйства, как транспорт, освоение природных ресурсов, общественная безопасность и образование; к сфере перераспределения - пенсионное обеспечение и медицинское страхование, программы социального обеспечения, здравоохранение и жилищное строительство.

Многие положения функциональной теории находят подтверждение на практике. В США, например, крупнейшие перераспределительные програм

мы - в области общественной безопасности и здравоохранения - традиционно находились в федеральном ведении. Любые попытки региональных и местных органов власти реализовать сколько-нибудь значимые перераспределительные программы приводили к банкротству уже на ранних стадиях.

В целом сторонники функциональной теории считают, что цена, которую платит общество за использование федеративных отношений, постоянно снижается. Каждый уровень власти концентрируется на тех функциях, которые он в состоянии выполнять наилучшим образом (принцип субсидиарности). По мере совершенствования механизма национальной экономики федеральное правительство принимает на себя ответственность за программы перераспределения, в то время как региональные и местные органы власти фокусируют усилия на экономическом развитии.

Данная теория пользуется значительной популярностью в Северной Америке и в Европе. Ее основным “недостатком” является то обстоятельство, что она в равной степени применима как к федеративным, так и к унитарным государствам. Распределение функций между различными уровнями власти, как известно, имеет место и в том, и в другом типе государств. В странах с федеративным устройством, правда, исполнительные органы власти в регионах, как правило, несколько лучше приспособлены к выполнению функций развития и (частично) перераспределения, чем аналогичные структуры в унитарных государствах. Однако различие заключается в степени совершенства региональных аппаратов управления, а не в преимуществе одной формы государственного устройства над другой.

Вторым важнейшим направлением является так называемая законодательная теория федерализма. Являясь по своей сути бихевиористской, она исследует поведенческие аспекты представителей законодательных органов власти в федеративных государствах и их влияние на экономические решения, принимаемые на национальном уровне. Свое название данная теория получила еще и потому, что в ее рамках делается допущение о том, что национальная политика формируется на основе политических пристрастий тех, кто разрабатывает и принимает законы данной страны (то есть депутатами Конгресса в США, Государственной Думы в России и т.д.). По сравнению с функциональной теорией в законодательном направлении федерализма органам исполнительной власти придается существенно меньшее значение.

Законодательная теория исходит го следующих основных посылок. По мнению ее авторов, основным поведенческим мотивом парламентской деятельности депутатов является их переизбрание на повторный срок. Поэтому они всячески лоббируют все программы и проекты, намечаемые к реализации в регионах, в которых расположены их избирательные округа. В первую очередь это относится к проектам с концентрированными доходами, но с территориально дисперсными затратами (например, проект сооружения крупного машиностроительного предприятия национального значения в каком-либо регионе, средства на реализацию которого будут

привлекаться го различных источников на всей территории страны, включая федеральные налоги, а основная часть полученной прибыли - оставаться в регионе базирования). При этом депутаты в большинстве случаев поддерживают даже такие проекты, затраты на осуществление которых заведомо превышают предполагаемые доходы. Основной путь к переизбранию депутатов, как считают разработчики теории, заключается именно в поддержке проектов подобного рода, а также в “выбивании” федеральных субсидий для регионов.

В связи с этим законодательная теория значительно менее оптимистична, по сравнению с функциональной, в отношении того, что бюджетное неравенство на уровне регионов (субъектов федерации) и более мелких административно-территориальных единиц может быть компенсировано за счет федеральных программ.

Теоретики этого направления крайне редко предлагают свои разработки в качестве руководства к действию. Основной упор делается на демонстрацию таких результатов федеративных отношений, как рост государственных расходов, рост государственного долга, отказ в финансировании программ развития многих регионов, крен национальной экономической политики в сторону “привилегированных” регионов при слабом внимании к общегосударственным интересам и т.п.

Имеющиеся отдельные конструктивные предложения сторонников законодательной теории, как правило, относятся не к самим федеративным отношениям и не к вопросам государственного устройства, а к сфере политической организации общества (некоторые предложения при этом носят откровенно парадоксальный характер). Кроме того, так как законодательная теория получила наибольшее распространение в США, ряд предложений имеет чисто американскую окраску. В числе наиболее известных рекомендаций, сделанных в русле законодательной теории, следующие: установление временного лимита на депутатство; обеспечение доступности государственных должностных лиц для населения; введение жестких ограничений на пользование государственными ресурсами для регионов; введение системы одномандатных избирательных округов; переход от президентской к парламентской форме правления.

В целом, согласно законодательной теории, “цена федерализма” (то есть общий объем негативных последствий использования этой формы государственного устройства) повышается с течением времени. Представители законодательной власти высшего уровня обеспечивают предоставление государством кредитов и субсидий для финансирования программ развития и реализации крупных проектов в регионах. В то же время функции перераспределения ресурсов передаются на низшие (региональные) уровни. В результате федеративная система становится неэффективной, непроизводительной и сильно уязвимой для финансового кризиса[12].

Можно видеть, что ряд выводов, сделанных в рамках указанной теории, соответствует той ситуации, которая сложилась в российской системе федеративных отношений, например, в части реализации федеральных целевых региональных программ. Вместе с тем, как и в случае с функциональной теорией, основные положения законодательного направления относятся не столько к федеративным странам, сколько к государствам с парламентским устройством, то есть к большинству стран мира. Более того, следуя логике авторов, можно сделать вывод о том, что унитарные государства лучше приспособлены к реализации общегосударственных региональных программ, так как перераспределительные функции в них осуществляются почти исключительно центральной властью или, во всяком случае, сам процесс перераспределения находится под ее полным контролем.

Из вышесказанного следует, что основные теории федерализма по существу представляют собой элемент общей теории государственного устройства, применимой практически ко всем типам современных государств. Это в той или иной степени справедливо и для наиболее известных доктрин федерализма, подавляющее большинство из которых было разработано в русле функционального направления.

Одним из немногих исключений в этом отношении является доктрина дуалистического федерализма (двойного суверенитета), основы которой были заложены американским специалистом по конституционному праву Э. Кордином. Указанная доктрина рассматривает в качестве оптимальной формы политического взаимодействия в рамках государства договорные отношения. Она признает существование целей, ради достижения которых участники договора готовы ограничить свой суверенитет. В то же время ее главным принципом является сохранение суверенитета и федерального центра, и субъектов федерации в пределах той компетенции, которая устанавливается для них конституцией. Из этого вытекает тезис, согласно которому для оптимального функционирования федеративного государства необходимо жесткое разделение уровней управления (так называемый “слоеный пирог”). Федеральный и региональный уровни власти в “идеальной” федерации должны, как утверждается, существовать отдельно и независимо друг от друга. При этом “моральное право” выражать интересы общества как некоего идеального целого, не сводимого к сумме входящих в него субъектов, принадлежит федеральному правительству, а не участникам союза.              г

В противоположность дуалистическому федерализму концепция централизованного федерализма отводит предметам ведения федерального центра определяющее значение, в то время как правовые полномочия субъектов федерации предназначаются для выполнения вспомогательных функций. Цели союза при этом рассматриваются как величина переменная, изменяющаяся с экономическими и политическими условиями развития общества. Однако все такие цели, достигаемые федеральным правительством с использованием перечисленных в Основном законе средств,

признаются, согласно данной точке зрения, конституционными. Данная доктрина направлена на обоснование централистской федерации (см. выше) как формы государственного устройства, сочетающей в себе элементы федерализма и унитаризма.

В настоящее время обе упомянутые доктрины считаются “устаревшими” и не в полной мере соответствующими текущим потребностям общества, особенно в свете усиливающегося процесса регионализации и повышения роли местного самоуправления. Сейчас многие страны пытаются строить внутригосударственные федеративные отношения на основе других теоретических разработок, среди которых видное место занимает концепция кооперативного федерализма (на наш взгляд, ее суть более правильно выражается другим употребляемым названием - федерализм сотрудничества).

Автором данной доктрины считается американский политэконом Мортон Гродзинц. Основным постулатом доктрины является тезис о необходимости тесного взаимодействия, переплетения функций и сотрудничества различных уровней власти в федеративных государствах (в отличие от “слоеного пирога” дуалистической доктрины такая схема получила образное название “мраморный торт”).

По Гродзинцу, различные уровни управления могут и должны сотрудничать друг с другом по трем основным причинам.

Во-первых, в политику вовлечено слишком много интересов избирателей, которые выражают потребности государства в целом, его регионов и более мелких административно-территориальных единиц.

Во-вторых, в законодательных органах власти общенационального уровня представлены депутаты от регионов и местных самоуправляющихся единиц, и они имеют возможность оказывать влияние на решения, кому и зачем предоставлять федеральные трансферты, субсидии и кредиты.

В-третьих, профессиональные администраторы федеральных программ, представляющие разные уровни управления, как правило, имеют много общих жизненных интересов и поэтому склонны к общению и сотрудничеству друг с другом.

Некоторые положения доктрины “федерализма сотрудничества” были конституционно оформлены в США еще в начале ХХ-го века. В настоящее время штаты и федеральное правительство сотрудничают в таких сферах, как финансы, образование, транспорт, социальное обеспечение. Как считают многие американские политологи, масштабы и характер взаимодействия в XIX и XX веках в гораздо большей степени отвечали принципам кооперативного федерализма, чем представлениям дуалистической доктрины. Кооперативный федерализм не означает масштабной экспансии центра в сферы ответственности регионов - сами по себе политические институты, бюрократические структуры и государственные органы стали “прозрачными” для участия в их деятельности представителей различных административных уровней. Разграничение сфер влияния между федеральными департаментами и их отделениями в штатах, а также самими штатами

осуществляется обычно в ходе договорного процесса (“ведомственного торга”) внутри властной вертикали, что, впрочем, свойственно как федеративным, так и унитарным государствам.

В некоторых странах концепция федерализма сотрудничества используется в качестве базовой в практике развития федеративных отношений. В частности, в Германии она активно проводится со второй половины 60-х годов и предполагает “горизонтальную” (между землями) и “вертикальную” (между федерацией и землями) кооперацию и взаимодействие.

В таких сферах, как обеспечение правопорядка, образование и особенно территориальное планирование и др. земли обязаны действовать по согласованию с федеральным уровнем, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой. Органы управления каждой из земель принимают на себя соответствующие функции в указанных сферах, применяют федеральное законодательство в той его части, которая находится в компетенции земель (например, в области охраны окружающей среды) или действуют от имени федеральных властей (дорожное строительство, профессиональное обучение).

Принципы “кооперативного сотрудничества” в Германии изначально были определены конституционно. Эти возможности очерчены прежде всего разделом Villa “Общие задачи Федерации и земель” Основного закона. В рамках “общих задач” федерации и земель выделяются: (1) расширение и строительство новых высших учебных заведений, включая клиники при них; (2) улучшение региональной экономической структуры; (3) улучшение аграрной структуры и защита береговой линии. В случае первых двух задач федерация возмещает половину расходов в каждой из земель, в третьей задаче - не менее половины расходов. Кроме того, в соответствии со ст 104 Основного закона “федерация может представлять землям финансовую помощь для особо важных инвестиций земель и общин (объединений общин), необходимых для предотвращения нарушения общего экономического равновесия, оказания помощи в хозяйственном развитии”. С объединением Германии были внесены определенные изменения, возросла роль таких задач, как санация и сохранение конкурентоспособных рабочих мест.

Определенное сходство с федерализмом сотрудничества имеет концепция “технократического федерализма” (С. Бир). Согласно этой доктрине, смысл сохранения институтов федерализма сводится к существованию в структуре органов управления дополнительного звена политического представительства (регионального уровня). При этом единственно значимым атрибутом федеративного государства становится конституционно признанное участие регионов как самостоятельных политических общностей в формировании высших органов исполнительной и законодательной власти. Разделение полномочий в системе территориально-политического управления относится к вопросам политической практики и может корректироваться федеральным парламентом в процессе законотворчества и обновле

ния (по мере необходимости) нормативных основ деятельности исполнительной власти. Федеральные качества системы сохраняются, если обеспечивается решающее условие - участие в данном процессе субгосударст- венных сообществ (регионов).

В последние десятилетия в США, а также в некоторых других странах получила распространение доктрина “нового федерализма” (Р. Найт). В ее основе лежат требования об ограничении роста “большого правительства”, повышении активности и расширении полномочий правительств регионов и муниципальных властей, предоставлении большей самостоятельности органам местного самоуправления, переносе конкуренции на субгосударственный уровень, создании условий, при которых не федеральный центр, а граждане получат возможность контролировать выполнение социальных программ штатами и муниципалитетами, стимулируя регионы к повышению конкурентоспособности на рынке социальных услуг[13].

В настоящее время многие специалисты считают, что идея “нового федерализма” по существу является углубленной разработкой концепции федерализма сотрудничества, и в ней не содержится никаких принципиально новых положений. “Новый федерализм” в определенной мере явился отражением тех тенденций, которые сложились в американской системе федеративных отношений, включая повышение роли местных органов власти в политическом и экономическом развитии страны.

Некоторые специалисты рассматривают в качестве самостоятельной доктрины так называемый исполнительный или административный федерализм (иногда эти термины разграничиваются, а иногда - полностью идентифицируются). По нашему мнению, это понятие скорее следует трактовать как подсистему отношений в рамках федеративной системы взаимодействия. По определению известного канадского исследователя Д. Смайли, исполнительный федерализм представляет собой “отношения между избираемыми и назначаемыми должностными лицами на двух уровнях власти”[14]. В Канаде центр тяжести в отношениях между центром и провинциями приходится на исполнительную (а не законодательную) ветвь власти. Роль рядовых членов федерального парламента и провинциальных легислатур обычно сводится к посредническим функциям в установлении контактов между различными уровнями исполнительной власти.

Исполнительный федерализм в Канаде находит практическое воплощение на нескольких уровнях. Во-первых, на встречах представителей исполнительной власти регионов (провинций и территории) с государственными чиновниками разных рангов (от премьер-министра и министров-членов кабинета до управляющих делами департаментов и т.п.).

Во-вторых, на встречах представителей различных уровней власти, в том числе: федеральной, провинциальной и территориальной с участием глав правительств всех тринадцати субъектов федерации; федеральной, провинциальной, территориальной и представителей коренных народов; провинциальной - в межпровинциальном диалоге и т.д.

Несмотря на предпринимавшиеся в течение последних двадцати лет попытки официально закрепить в конституции ряд положений исполнительного федерализма, включая требование ежегодного созыва конференции премьер-министров субъектов федерации, практика совещаний представителей федеральной и провинциальной исполнительной власти все еще остается на сегодняшний день в большей степени политическим обычаем, а не требованием закона.

Исполнительный федерализм в различных странах проявляется неодинаково. В Австралии, например, принято выделять две его составляющих: так называемый внутригосударственный федерализм (intrastate federalism), который понимается как представительство регионов (штатов) и муниципалитетов непосредственно в центральных органах управления, включая правительство, суд и палаты парламента, и межгосударственный федерализм (interstate federalism)[15], при котором регионы отстаивают свои интересы только через своих представителей в центральном правительстве. В этом случае разрешение региональных проблем происходит в результате взаимодействия между правительствами различных уровней (или между “государствами”, так как штаты в Австралии рассматриваются как самостоятельные государства).

До недавнего времени Австралия считалась образцом межгосударственной федерации. В последние годы, однако, внутригосударственное направление исполнительного федерализма проявляет себя все более активно. Это выражается, в том числе, в назначениях в правительстве с учетом обеспечения представительства от каждого штата, создании узкорегиональных группировок в парламенте и др. Однако последствия действия внутригосударственного федерализма на национальном уровне пока еще остаются не вполне ясными.

Теоретическое обоснование исполнительного (административного) федерализма можно, в частности, найти в работах немецкого ученого Р. Швагера[16]. Согласно его точке зрении, административный федерализм является защитой от такого центрального правительства, которому свойственно отдавать предпочтение отдельным регионам. Административный федерализм представляет собой модель с двумя уровнями власти: центральным и региональным. Данная модель дает возможность эффективно

реализовывать и финансировать такие общественные проекты, как строительство железных дорог, мероприятия по охране окружающей среды и др., выгоды от осуществления которых получают и соседние регионы. По каждому возможному проекту региональные власти принимают самостоятельное решение: нужен ли ей этот проект, и если да, то сколько средств вложить в него. Если проект одобрен региональными властями, то требования к его качеству и функционирование определяются в первую очередь федеральным законодательством. В результате административный федерализм обеспечивает компетенцию региональных органов власти в сфере применения федеральных законов к конкретным случаям и выбор проектов, осуществляемых на их территории. Таким образом, как считает Р. Швагер, происходит вертикальное распределение сфер компетенции, когда законы принимаются в центре, а их воплощение оставлено на усмотрение региональных, а также местных властей.

Слабость этого концептуального подхода заключается прежде всего в том, что в нем прослеживается явная возможность регионов (и даже муниципалитетов) блокировать проекты межрегионального и национального значения. Хотя автор считает административный федерализм удачным компромиссом между централизованным и децентрализованным распределением компетенции, налицо явный крен в сторону последнего со всеми возможными негативными эффектами.

В целом же проведенный краткий анализ основных теоретических направлений и доктрин федерализма позволяет сделать следующие основные выводы.

Во-первых, как уже отмечалось, подавляющее большинство перечисленных концептуальных разработок относится не к федерализму как таковому, а к общей теории государственного устройства. Как правило, они применимы как к федеративным, так и к унитарным государствам. Выводы, сделанные в их рамках, обычно лишь иллюстрируются на примерах федеративных стран; аналогичные примеры во многих случаях могут быть приведены и из опыта развития государств с унитарным устройством.

Во-вторых, обычно ни одна из рассмотренных доктрин не применяется на практике в “чистом виде”. Федеративные государства в большинстве случаев (если не всегда) совмещают в своем развитии элементы различных концепций и направлений федерализма, хотя официально могут провозглашать какую-либо концепцию в качестве главенствующей.

В-третьих, упомянутые концепции в основном описывают уже сложившееся положение вещей и служат обоснованием фактически действующих “законов” во внутриго су дарственных отношениях. Можно сказать, что в этой области практика значительно опережает теорию, а немногочисленные попытки ликвидировать этот разрыв оказались не слишком успешными.

Как уже отмечалось, в России за последние годы издано очень большое количество работ по проблемам федерализма. Основная их часть, однако, либо имеет сугубо описательную направленность, либо ориентируется на

разработку чисто тактических предложений по решению назревших проблем. Стратегические разработки в этой области носят разрозненный и зачастую незавершенный характер. Не решена даже такая задача, как обоснование выбора оптимальной для страны формы государственного устройства. Имеющиеся попытки сделать это применительно к федерализму, как правило, не выдерживают сколько-нибудь серьезной критики. В связи с этим проблема создания теории государственного строительства в России и определения места в ней федеративных отношении продолжает оставаться актуальной.

<< | >>
Источник: В.Г. Введенский, А.Ю. Горохов. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта.128 с.. 2002

Еще по теме Важнейшие характеристики и основные доктрины федерализма:

  1. Глава восьмая. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
  2. Глава двадцать первая. ПРАВО И ЛИЧНОСТЬ
  3. 4.2. Совершенствование государственных механизмов осуществления народовластия на федеральном уровне
  4. «ОСНОВЫ ЕВРАЗИЙСКОГО УЧЕНИЯ О ГОСУДАРСТВЕ»
  5. Основные функции и направления действий государства
  6. 6.1. Российские эмигранты о Партии социалистов- революционеров
  7. Коммунотаристы против либералов
  8. 5.1. Система государственной службы в странах с федеральным типом административно-государственного управления (Германия, США)
  9. Библиографические ссылк
  10. Важнейшие характеристики и основные доктрины федерализма
  11. Модели бюджетного федерализма
  12. Введение
  13. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ РЕГИОНОВЕДЕНИЯ
- Авторское право - Адвокатура России - Адвокатура Украины - Административное право России и зарубежных стран - Административное право Украины - Административный процесс - Арбитражный процесс - Бюджетная система - Вексельное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право России - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Лесное право - Международное право (шпаргалки) - Международное публичное право - Международное частное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Правовая охрана животного мира (контрольные) - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор в России - Прокурорский надзор в Украине - Семейное право - Судебная бухгалтерия Украины - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Теория государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право России - Уголовное право Украины - Уголовный процесс - Финансовое право - Хозяйственное право Украины - Экологическое право (курсовые) - Экологическое право (лекции) - Экономические преступления - Юридические лица -