3.1. Этатистский характер эволюции институтов гражданского общества в современной России
Развитие гражданского общества в современной России является закономерным продолжением мировой тенденции. Однако вариант формирования гражданского общества «сверху», а также географические, экономические, исторические и социокультурные условия предопределили особый характер взаимодействия государства и социума в современной России, который может быть определен как этатистский.
Между тем, теоретическое обоснование феномена этатизма в западной и отечественной политологии представляется достаточно размытым.
Нет какого-либо одного общепризнанного понимания и единой концептуальной основы в изучении данного феномена. Долгое время этатистский тип государства оценивался не дифференцированно и однозначно негативно, как апология абсолютизма. В этом контексте формирование гражданского общества воспринималось как средство ограничения этатизма, сужения функций государства.Однако важно подчеркнуть, что сегодня вопрос об этатизме решается более взвешенно, исходя из исторических и культурных предпосылок: где и при каких условиях он был необходим, чем вызвано его появление, какую роль он сыграл и т.д. Меняются также формы и качество присутствия этатизма в обществе. Можно сказать, что элементы этатизма свойственны любому современному государству, однако в зависимости от той или иной комбинации дают разное качество.
В России этатизм имеет глубокие историко-культурные корни и практически несравнимые с другими странами и цивилизациями масштабы проникновения в сферы жизни общества. Доминирующая роль государства в инициировании, определении направленности развития социума выражается в наличии в менталитете российского народа так называемого «самодержавного синдрома».[175] Наше общество привыкло к сильному государству, с которым связываются надежды на наведение порядка, борьбу с преступностью, установление мира и благополучия. Большинство населения страны являются носителями культуры патерналистского государства, при которой люди ориентируются в основном на «выходы» политической системы, ждут от государства обеспечения своих потребностей (образования, трудоустройства, благосостояния, безопасности) в обмен на лояльное отношение к руководству.
Данное свойство общественного сознания создает необходимую питательную среду для процветания этатизма в современной России.Этатистский характер российской модели выражается, главным образом, в жёстком контроле со стороны государства и активной поддержке, в том числе финансово-организационной, процессов создания и деятельности формирующихся структур гражданского общества, что приводит к их частичному сращиванию с государством. Причем именно от этих структур и институтов, которые по определению должны находиться на стыке двух образований и придавать общественным интересам политическое измерение и политическое выражение, в решающей степени зависят нормальное функционирование гражданского общества, его жизнеспособность и динамика развития.
Политические партии, местное самоуправление, Общественная палата в современной России в наибольшей степени подвергаются влиянию со стороны государства, вследствие чего выполняют в политической системе амбивалентную роль, участвуя как в процессе осуществления государственной власти, так и в процессе формирования политической культуры социума, аккумулируя и актуализируя интересы различных социальных слоев, групп и местных сообществ.
Для того чтобы раскрыть этатистскую сущность данных институтов, рассмотрим каждый из них более подробно.
Вначале остановимся на партиях. В России, в отличие от Запада, отсутствуют прочные традиции существования партийности и партийной системы. Долгое время партии в России вообще не рассматривались как реальные участники политического процесса ни обществом, ни тем более правящей элитой.[176] Короткие уроки российского парламентаризма и многопартийной системы (1905–1917 гг.) были основательно позабыты за время советской власти (1917–1991 гг.). Современное российское общество продолжает нести бремя этого прошлого и расстается с ним с чрезмерными социальными издержками. Вследствие чего образование новых социальных и политических институтов зачастую происходит в далеких от западной модели формах, что в равной степени относится и к политическим партиям.
Однако, в целом, процессы партийного строительства в современной России, по признанию многих исследователей[177], идут по общему для большинства модернизирующихся стран сценарию и включают следующие этапы: раздробленности (1993-2002 гг.), поляризации (2003-2006 гг.), экспансии (с 2007 г.) и институционализации.
Заключительный этап является самым трудным и подразумевает процесс, посредством которого партии упрочиваются, приобретают значение и устойчивость.
К. Джанда определила институционализацию как «…степень материализации партии в общественном сознании, в результате чего она существует независимо от собственных лидеров, регулярно вовлекаясь в значимые модели поведения»[178].Проблема в том, что этап институционализации оказывается пока недостижимым для подавляющего большинства российских партий. По сути, лишь одна партия – Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) вступила на данный этап, но в этом очевидна заслуга советского прошлого. КПРФ как партия-преемница обладает двумя уникальными политическими ресурсами, которые не позволяют ей сойти с политической арены: партийная идентификация и организационная сила.[179] Однако по мере того, как советское прошлое будет забываться КПРФ столкнется с дефицитом своих сторонников и вынуждена будет завоевывать общественную репутацию заново, в том числе среди молодых избирателей, что неминуемо приведет институциональному кризису. Коммунисты станут перед необходимостью выбора: отказаться от традиционных национал-коммунистических позиций и потерять идентичность или обновиться и потерять традиционный электорат.
Общую динамику российского партийного строительства можно проследить по количеству партий, принимавших участие в выборах в Государственную Думу Российской Федерации (табл. 3).
Таблица 3 – Количество политических партий, принимавших участие в
выборах в Государственную Думу Российской Федерации[180]
1995 | 1999 | 2003 | 2007 | |
Количество партий | 111 | 64 | 30 | 14 |
Согласно информации Министерства Юстиции Российской Федерации, по состоянию на 15 августа 2009 года было зарегистрировано только 7 политических партий: 1) Единая Россия (ЕР); 2) Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ); 3) Либерально-демократическая партия России (ЛДПР); 4) Справедливая Россия (СР); 5) Патриоты России; 6) Российская объединённая демократическая партия «Яблоко»; 7) Правое дело.
Курс на снижение многопартийности в целом отвечает запросам российского общества (табл.
4). Во многом сокращение численности партий – естественный процесс для России, и связан он в первую очередь с тем, что социальной базы для столь огромного количества партий в России нет и быть не может.Таблица 4 – Сколько партий необходимо сейчас России?
(% от числа опрошенных, N=1600)[181]
2001 IX | 2004 IV | 2004 IX | 2005 X | 2006 VII | 2007 IV | 2008 VI | 2009 X | |
Одна сильная правящая партия | 34 | 34 | 34 | 38 | 32 | 30 | 32 | 17 |
Две или три большие партии | 41 | 41 | 44 | 39 | 42 | 46 | 45 | 59 |
Много относительно небольших партий | 4 | 8 | 6 | 4 | 5 | 7 | 8 | 9 |
Политические партии нам вообще не нужны | 8 | 7 | 6 | 7 | 7 | 6 | 6 | 4 |
Затруднились ответить | 13 | 11 | 9 | 12 | 14 | 13 | 10 | 11 |
Для углубленного понимания роли современных политических партий в отношениях между гражданским обществом и государством, считаем необходимым обратиться к рассмотрению типологии российского партийно-политического спектра. Это позволит выявить место каждой политической партии в обществе, определить пути межпартийных коммуникаций и спрогнозировать тенденции развития российской партийной системы в будущем.
Воспользуемся классификацией, предложенной Х. Оверслутом и Р. Верхейлем.[182] Они делят весь спектр политических объединений современной России на семь категорий: 1) Коммунистическую партию Российской Федерации (видимо, как преемницу уникальной тоталитарной партии – КПСС); 2) истинные партии; 3) «партии власти»; 4) партии помощников «партии власти»; 5) поощряемые или разрешённые оппозиционные партии; 6) враждебные партии («мухи»); 7) «партии тщеславия».
Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) рассматривается как отдельная категория в современной российской партийной системе.
Наличие широких масс сподвижников, разветвлённой организационной структуры и чёткой идеологической базы выделяют КПРФ из числа других политических объединений, делая её единственной массовой партией в России.В отличие от КПРФ, другие «истинные партии» нельзя считать массовыми, поскольку они ближе к «кадровой партии» (в терминологии М. Дюверже). Яркий пример партии второго типа – «Яблоко» с его социал-демократической идеологией, нашедшее немало приверженцев в среде городских профессионалов («белые воротнички») и особенно представителей «старой интеллигенции».
К третьей категории политических объединений современной России Х. Оверслут и Р. Верхейл относят «партии власти». Они определяют её как «электоральное ответвление», созданное правящей группой с тем, чтобы удержать власть, организовав поддержку в законодательном органе.[183] Мнения исследователей о том, какое политическое объединение постсоветской России можно считать первой «партией власти», расходятся. Одни исследователи считают таковой Партию российского единства и согласия (ПРЕС), созданную С. Шахраем, другие - его более поздний аналог – движение «Наш дом – Россия» В. Черномырдина.
Впрочем, большинство учёных, как зарубежных, так и российских, солидарны в одном: в абсолютном виде идея «партии власти» воплотилась в «Единой России», которая впервые в постсоветской истории смогла обеспечить себе конституционное большинство, получив 64,1% голосов избирателей на парламентских выборах 2 декабря 2007 года.[184]
Следующая разновидность партий – партии помощников «партии власти» – в свою очередь подразделяются на несколько субкатегорий: «партии-сателлиты», «партии-помощники» и «альтернативные партии власти».
«Партии-сателлиты», не вступая в явные противоречия с «партией власти», привлекают голоса избирателей, не идентифицирующих себя с «основной» партией власти, но склонных поддерживать политику власти в целом. По мнению исследователей, «Союз правых сил» (СПС) изначально был именно такой партией.
В отличие от сателлитов, «партии-помощники» идеологически не отличаются от «партии власти», но у них другое руководство.
По сути, подобные организации служат неким «резервом» для правящей элиты. Поскольку подобные партии в действительности не имеют никакого желания оспаривать действия властей, они масштабно поддерживаются госаппаратом. В указанную модель, на наш взгляд, вполне вписываются «Российская партия жизни», созданная председателем Совета Федерации С. Мироновым, а затем и возникшая на её базе «Справедливая Россия».Следующая категория партий в России - «поощряемые или разрешённые оппозиционные партии». Они призваны играть роль «оппозиции» режиму и канализировать общественное недовольство «партией власти». Такие партии создаются или, по крайней мере, поддерживаются государственной властью. «Поощряемые оппозиционные партии» способны аккумулировать голоса оппозиционно настроенных граждан и тем самым обезоружить настоящую оппозицию.
В качестве примера такой партии можно привести ЛДПР, которая с 1993 г. вполне успешно справляется с задачей «канализации» недовольства части российских граждан, несогласных с государственной политикой. Другой партией, подходящей под формальные критерии «разрешённой или поощряемой оппозиции», до времени начала президентской избирательной кампании 2004 г. являлась «Родина», а затем и «Справедливая Россия».
Следующий подтип в рассматриваемой классификации – «враждебные партии», или же, в терминологии Э. Вильсона[185], партии-«мухи» (flies). Предназначение партий такого рода заключается в размывании электоральной базы основных оппонентов «партии власти». Их единственная цель – нанести вред оппозиционным партиям, декларируя сходную программу или же выставляя кандидата-двойника, вводя тем самым в заблуждение избирателей. Примером партии подобного рода была вышеназванная «Родина». По мнению многих политологов, эта партия создавалась с тем, чтобы отнять голоса у КПРФ на выборах в Государственную Думу в 2003 г. Так, получив около 9% голосов избирателей, партия продемонстрировала свою эффективность в качестве типичной «мухи».[186]
На примере «Родины» видно, что предложенная Х. Оверслутом и Р. Верхейлом типология предполагает некоторую размытость между границами «идеальных» типов. Так, одна и та же партия может быть легко отнесена и к категории «партий-сателлитов», и «поощряемых или разрешенных оппозиционных партий», и «враждебных партий».
Данный обзор позволяет сделать ряд неутешительных выводов.
Во-первых, процесс формирования партий в России имеет обратную, чем в демократических странах, логику. Обычно возникающие в гражданском обществе групповые и коллективные интересы нуждаются в организационном представительстве их требований к властным структурам, этим и определяется потребность в создании партии. Однако в России первоначально складывается руководство партий, которые затем ищут потенциальных членов и избирателей, т.е. партстроительство является, в большинстве своем, верхушечным, номенклатурным и искусственным. Партии формируются сверху, в результате деятельности отдельных политических фигур, часто занимающих определенные позиции в исполнительной, реже в законодательной власти.
Во-вторых, современная политическая система России характеризуется неоправданно разнородным спектром типов партий, не имеющих под собой реальной идеологической основы.
Несколько столетий, ушедших на зарождение и эволюцию партийной системы в странах Запада, у нас оказались сжаты до двух-трёх декад. В силу этого, в российской политической системе одновременно присутствуют и элитистские, и массовые, и популистские партии. В то же время традиционные для Запада разграничения на основе классических «расколов» (С. Липсет и С. Роккан) не всегда имеют место в России. У нас не развиты ни проблемное голосование, ни сильная партийная идентификация, ни чёткое разделение политических объединений по принципу идеологических оснований. Более того, социальная проблематика практически никак не отражена в партийных программах, а одни и те же лозунги гражданского общества, правового государства, демократии с успехом используются различными политическими группами. Отсюда – и слабость программных положений многих партий, их декларативность, нереальность.[187]
Кроме того, применительно к российской политике нельзя говорить и о возникновении новых типов партий, свойственных современным западным политическим системам («зелёные», религиозные фундаменталисты, феминистские движения, движения секс-меньшинств и т.п.).
В-третьих, можно с уверенностью констатировать вымирание российской политической оппозиции, как левой, так и правой, что прямо подтверждают данные опросов общественного мнения с 2002 по 2009 (табл. 4).
Таблица 4 - Есть ли сейчас в России значительные оппозиционные партии, движения? (N=1600)[188]
2002 декабрь | 2004 октябрь | 2005 октябрь | 2007 октябрь | 2009 октябрь | |
Есть значительные оппозиционные партии, движения | 31 | 30 | 30 | 41 | 38 |
Нет значительных оппозиционных партий, движений | 42 | 47 | 47 | 33 | 47 |
Затруднились ответить | 28 | 23 | 23 | 26 | 15 |
В современных условиях оппозиционные партии вынуждены отказываться от резкой персональной критики представителей власти и переходить в статус «осторожной оппозиции». Сама возможность существования таких партий в России зависит от лояльности к ним Власти.
Между тем, согласно всё тем же опросам общественного мнения, граждане России ощущают острую необходимость в существовании в стране оппозиционных сил в лице партий и общественных движений (табл. 5). На этом фоне дальнейшие преференции для административных партий и усиление давления на оппозиционные могут привести, на наш взгляд, к активизации радикальной несистемной оппозиции, организованной и действующей вне институциональных рамок.
Таблица 5 - Нужны ли в России общественные движения, партии, которые бы находились в оппозиции и могли оказывать серьезное влияние на жизнь страны?[189] (N=1600)
1992 | 2001 | 2002 | 2004 | 2005 | 2007 | 2009 | |
Нужны | 51 | 59 | 56 | 66 | 61 | 66 | 71 |
Не нужны | 22 | 23 | 24 | 21 | 25 | 20 | 16 |
Затруднились ответить | 27 | 18 | 20 | 13 | 14 | 14 | 13 |
В-четвертых, атрибутивными свойствами российских партий на современном этапе становятся персонализм и популизм.
Сегодня на смену программ в качестве предметной основы коммуникации партий и избирателей приходят имиджи партийных лидеров как наиболее экономный и электорально эффективный инструмент агитации.[190] А это значит, что популярность партии придает не её программа, а та или иная личность, в то время как в мировой практике в основном имеет место противоположная тенденция, когда победу или поражение кандидата на выборах определяет его партийная принадлежность. Конечно, нельзя преуменьшить роль личности, в том числе и в партии, однако в большинстве случаев избиратели делают выбор не между кандидатами, а между четко очерченными позициями партий, чего нельзя сказать о современной политической системе России.[191]
Здесь предельно персонифицированный характер наблюдается как на федеральных, как и на региональных выборах, когда независимо от названия партии все решает фигура лидера списка. К примеру, «Единая Россия» улучшила результаты по сравнению с выборами 2003 года только в тех регионах, где ее списки возглавляли лично губернаторы. Соответственно, и КПРФ обеспечила себе триумф только там, где ее списки возглавляли региональные харизматики. Люди голосовали не за партию, а за узнаваемого политика.
Особенно рельефно персоналистский характер власти иллюстрирует избирательная кампания партии «Единая Россия» по выборам в Государственную Думу пятого созыва. До 1 октября 2007 года рейтинг партии по данным социологических опросов составлял 36%. После 1 октября, когда В.В. Путин, объявил о намерении возглавить список партии, ее рейтинг стал стремительно расти и к 4 ноября составил 60%.[192]
Наравне с персонализмом в российской партийной системе имеет место политический популизм, который можно определить как своеобразное саморекламное заигрывание с людьми с целью завоевания их симпатий. В погоне за высоким рейтингом, широкой известностью, признанием и народной любовью многие политики в той или иной степени «грешат» популизмом. Сегодня российские партии больше заботятся о включении своих представителей в государственные структуры, а не выражении и защите интересов социальных групп, слоев гражданского общества. Их концепции не разработаны, представлены в общем виде. Явно выражены личностные и властные амбиции их лидеров, которые больше занимаются произнесением речей, проведением встреч, чем практической политической работой.
В-пятых, за последние десятилетия наблюдается явная виртуализация политического пространства России, т.е. имеет место создание искусственных партийных образований, призванных ослабить оппозиционные партии. Так, в 2007 году оглушительного успеха добился наскоро сформированный за три месяца до выборов блок «Родина».[193] То, что для классических партий считалось уязвимыми местами (слабость организационной и региональной инфраструктур, членской базы и партийного актива), в современных условиях стало конкурентным преимуществом.
В-шестых, институт социальной ответственности, как один из механизмов регуляции функционирования и деятельности партий, на сегодняшний день находится в процессе становления, вследствие чего уровень ответственности современных российских партий перед обществом остается крайне низким.
В целом, феномен социальной ответственности предстает в виде сложной упорядоченной системы, основными элементами которой являются субъект, инстанция и объекты. Главной инстанцией ответственности для политических партий выступает государство – в том случае, когда нарушены (или могут быть нарушены) правовые нормы и наступает юридическая ответственность. В других, неюридических формах проявления ответственности применительно к политическим партиям в качестве инстанции выступают рядовые граждане, избиратели и население в целом.[194]
Проблема в том, что на сегодняшний момент практически отсутствуют реальные рычаги воздействия граждан на партии, не созданы какие-либо действующие механизмы их ответственности перед населением. Сама связь между отечественными партиями и избирателями весьма незначительна и носит преимущественно односторонний (от партии – к избирателям) характер. Распространенные же в российском обществе модели восприятия политической информации не формируют у граждан установку на политическое участие, а, напротив, отводят ему роль пассивного наблюдателя.[195]
Однако в противовес слабому контролю со стороны рядовых граждан наблюдается укрепление инстанции ответственности в лице государства, правоохранительных и судебных органов, ужесточение законодательства в отношении самих политических партий, а также условий и правил проведения выборов.
Так, за последние годы были внесены ряд существенных изменений в федеральные законы «О политических партия» (№95-ФЗ от 11 июля 2001 г.)[196] и «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания РФ» (№51-ФЗ от 18 мая 2005 г.)[197].
Список этих изменений обширен:
1) введение 7-% заградительного барьера на федеральном уровне и последовавшее в течение 2006 г. изменение региональных избирательных законов, повышавшее различавшиеся барьеры в регионах (чаще всего 5-процентного, но в ряде регионов, например в Приморье, – 3-процентного) до 7%;
2) введение пропорциональной избирательной системы на федеральном уровне. При этом федеральная часть списка должна включать не более трех фамилий, а сам список дробится на 100–150 региональных списков;
3) запрет на создание и деятельность региональных и межрегиональных партий;
4) запрет на участие в избирательных объединениях общественных организаций;
5) «автоматическая» возможность выдвижения на выборах любого уровня для партий, представленных в Думе, и усложнение условий выдвижения для непарламентских партий;
6) повышение суммы избирательного залога с 37,5 до 60 млн. рублей, последовавшие за этим аналогичные изменения региональных избирательных законодательств;
7) уменьшение доли брака в собранных подписях с 25% до 10% и ужесточение требований к организаторам работы сборщиков, фактически делающие сбор подписей для выдвижения малых партии невозможным;
8) ограничение прав для непарламентских партий и запрет для общественных организаций делегировать своих представителей в избирательные комиссии;
9) запрет для НКО осуществлять официальное наблюдение на выборах;
10) введение императивного мандата и потеря депутатского статуса с выходом из фракции;
11) запрет блоков, а затем – запрет на участие членов одной партии в списках другой;
12) сохранение права лиц, возглавляющих федеральные и региональные списки, передавать свой мандат стоящему за ним кандидату (деперсонификация);
13) отказ от графы «против всех»;
14) поправки в закон «О противодействии экстремистской деятельности»[198], расширяющие набор признаков экстремизма, фактически дающие право чиновникам объявить «экстремистской» любую оппозиционную деятельность и любую критику власти и ее представителей;
15) снятие ограничений с досрочного голосования;
16) введение использования КОИБ – системы электронного подсчета голосов с прямой передачей результатов в избирательную комиссию более высокого уровня без возможности ручного пересчета;
17) отмена барьера явки;
18) запрет критики партий-конкурентов в ходе выборов.[199]
Анализируя данные изменения, можно сделать вывод, что в современной России сложилась избирательная система, в рамках которой фактически не учитываются голоса значительной части участвовавших в выборах избирателей, а действующая в настоящее время в России правовая регламентация политических партий не в полной мере отражает специфику политических отношений в федеративном государстве и нуждается в совершенствовании.
Одним из инструментов отсеивания выступает довольно высокий порог прохождения партий в российский парламент. Между тем, для большинства демократических стран Европы, где проводятся выборы по партийным спискам (на основе смешанной или полностью пропорциональной системы), 7% считается дискриминационным заградительным барьером.[200] К примеру, в Израиле партия попадает в парламент, набрав всего лишь 1 % голосов избирателей, в Мексике – 1,5%, в Дании – 2%, в Испании, Греции, Хорватии, Аргентине – 3%, в Швеции и Италии достаточно набрать 4%, в Польше и Словакии – по 5%, даже в соседней Украине процентный барьер был снижен с 4 по 3%.
Статистика показывает, что при 5-процентном барьере потерянными могут оказаться до 49 % голосов избирателей, то есть теоретически может оказаться так, что почти половина электората будет голосовать за партии, которые не имеют шанса остаться в Госдуме из-за указанной нормы, а при 7-процентном барьере такая вероятность возрастает еще больше.[201]
Другим не менее важным инструментом отсеивания выступает запрет региональных политических партий в РФ, который, на наш взгляд, является чрезмерно жестким в условиях федеративного государства и может иметь весьма негативные последствия, в частности перемещение политической активности регионов во внепарламентское русло. Существование региональных партий является нормальных явлением не только в большинстве федеративных (ФРГ, Австрия), но и в ряде унитарных государств (Испании, Италии), поскольку они позволяют при принятии политических решений учитывать интересы регионов и избежать чрезмерного перекоса в сторону интересов федерального центра.[202]
Еще одним существенным изменением за последние годы стал отказ от одномандатных округов и переход к сугубо пропорциональной системе при выборах депутатов Государственной думы (п. 2, ст. 3). При наличии определенных преимуществ, например, создания более равномерного представительства партий в парламенте в соответствии со структурой электоральных предпочтений, пропорциональная система несет в себе и ряд негативных последствий. В частности, депутаты, избранные по партийным спискам, не зависят напрямую от избирателей.
В результате все эти новые правила электоральной конкуренции объективно сузили возможности представительства, способствовали сокращению числа политических партий, ослабили оппозицию, сделали парламент более контролируемым и в конечном итоге создали необходимые условия для появления на внутриполитической арене в лице «Единой России» доминирующей партии – «партии власти».
Социальный состав партии «Единая Россия» (по данным на 1 января 2008 г.) структурирован следующим образом: 1) служащие – 59,0%; 2) рабочие – 17,6%; 3) учащиеся и студенты – 5,5%; 4) пенсионеры – 6,3%; 5) предприниматели – 3,8%; 6) другие – 7,8%. При этом сфера действия членов партии охватывает: 1) промышленность – 30,5%; 2) образование – 28,1%; 3) здравоохранение – 10,2%; 4) госслужбу – 9,6%; органы власти – 8,7%; 6) сельское хозяйство – 6,7%; 7) культуру и искусство – 5,8%. Фракция «Единой России» в Государственной Думе составляет 315 членов. В Совете Федерации «Единая Россия» представлена 111 членами партии. Достаточно большое количество руководителей субъектов РФ, глав муниципальных образований также являются членами «Единой России».[203] Таковы самые общие социальные и государственно-властные черты современной российской «партии власти».
Производность такого рода объединений от государства, их близость к власти, а не к обществу сразу устанавливает некую границу, отделяющую их от других партий. Несмотря на все особенности облика данного типа партий, их качественная определенность и функциональное предназначение не имеет принципиальных отличий: «партии власти» подобно традиционным партиям выступают, главным образом, инструментом завоевания и удержания политической власти в условиях избирательного формата. В этом контексте рассуждает и Г.М. Амирова: «партии власти» - «политические организации, институализированные как партии, создаваемые или используемые властвующей группой для реализации основной цели – сохранения политической власти. Это партии Власти, а не гражданского общества».[204]
Учитывая данную точку зрения, можно сделать вывод, что природа данного феномена непартийная, а властная, что непосредственно связанно с этатистской спецификой самой российской власти. Поэтому, можно предположить, что когда власть будет терять свой авторитет и популярность, то же самое будет происходить и с партией.
Однако сегодня «Единая Россия» обладает высокой степенью поддержки со стороны населения, что обусловлено не только применением политических технологий, но и признанием ее в качестве стабилизирующей политической организации, готовой нести ответственность за деятельность Государственной Думы, принимаемые ею законы, за положение дел в стране в целом. С «партией власти» связывают надежды на реформирование российского общества, поддержания стабильности и порядка. «Единая Россия» на данный момент является одним из инструментов повышения ответственности партий.
На современном этапе можно говорить о снижении уровня настороженности со стороны гражданского общества по отношению к государственным институтам, в том числе и «партии власти» (рис. 6).
Рисунок 6 – Индексы доверия государственным институтам
(до июня 2008 г. N=2100; с июня 2009 г. N=1600)[205]
Люди начали понимать, что без консолидированных усилий государства и общества Россия не сможет по-настоящему уверенно выйти из кризисного состояния. Более того - чтобы достичь в России нормального по современным меркам уровня жизни, чтобы наша страна заняла подобающее положение в мире, необходим своего рода рывок, жестко контролируемая реформа, ибо в противном случае отставание станет непреодолимым.
Именно «партии власти» по своему предназначению, по характеру партийной доктрины являются партиями реформистского типа.[206] Политическая монополия одной партии, в данном случае пропрезидентской, создает необходимые условия для бесконфликтного эффективного президентского правления, повышает гибкость и управляемость государственной системы, снижает издержки властных структур в процессе достижения согласия и компромисса в законодательном органе власти. Создание организационного механизма преемственности элит в России через формирование монопольной «партии власти», как показывает опыт, способно преодолеть угрозу дестабилизации режима, а значит гарантировать, что выбранный Президентом и парламентом политический курс будет продолжен.
За прошедшие годы в актив «партии власти» можно занести переход к внятной и прагматичной внешней и внутренней политике, рост доходов населения, определение конкурентных преимуществ России и готовность их реализовывать, позиционирование нашей страны как одного из мировых центров политического и экономического влияния, культурного и нравственного притяжения. Следует признать, что самые серьезные политические достижения партии «Единая Россия» связаны с укреплением российского суверенитета, а политические недостатки, скорее, относятся к сфере применения демократических принципов. Именно с позиций осуществления народовластия партия подвергается наиболее острой критике, особенно в отношении монополизма власти.
Действительно, пока на политическом горизонте не видно той политической силы, которая могла бы составить конкуренцию «единороссам». Создание партии «Справедливая Россия», провозгласившей социалистическую перспективу в качестве своего выбора, в большей степени представляет собой попытку искусственного создания конкурентной политической среды. Гипотетическая возможность превращения «Справедливой России» в политическую силу, способную реально конкурировать с «Единой Россией», пока не выходит за пределы проблематики партийного строительства «сверху», в частности, повышения конкурентоспособности этой партии посредством принятия решений во властных кабинетах. Между тем, любая партия должна развиваться во взаимодействии и конкуренции с другими политическими партиями. Без союзов и без борьбы партия вырождается в бюрократическую силу. Данная угроза сохраняется, безусловно, и в отношении «Единой России».
Во многом осознавая, что слишком жёсткое избирательное законодательство не способствует естественной эволюции российской партийной системы, а еще больше отдаляет страну от стандартов западных демократий, новый Президент РФ предпринял ряд мер. Уже меньше чем через год после депутатских выборов в своем первом послании Федеральному Собранию Д.А. Медведев предложил новые идеи по трансформации политической системы страны. Как объяснил президент, предложенные им «меры способны обеспечить большую включённость граждан в политическую жизнь», поскольку «5 миллионов наших граждан отдали голоса партиям, которые в Государственную Думу не попали».[207] Некоторые эксперты увидели в десяти предложениях президента либерализацию политической системы и даже назвали их «10 шагов по демократизации политической системы».[208]
Остановимся на трансформации политической системы в отношении политических партий. Во-первых, поэтапно должно быть снижено минимальное количество членов организации, требуемых для регистрации новой политической партии, с 50 до 40 тыс. человек. На наш взгляд, данная мера не является существенной. Как представляется, парламентским партиям не составит труда подтвердить свою численность, а для вновь создаваемых партий подобное снижение не столь значительно. Во-вторых, отмена избирательного залога для думских партий, что является ещё одним механизмом поощрения и укрепления крупных партий. Так называемая парламентская льгота даёт думским партиям огромное преимущество и одновременно уменьшает шансы непарламентских партий («Патриоты России», «Яблоко») принять участие в выборах. В-третьих, наделение партии, набравшей большее количество голосов по итогам выборов в Государственной Думу РФ, правом представлять Президенту РФ кандидатуры глав исполнительной власти регионов. Данное положение фактически закрепляет де-юре существовавшую де-факто монополию «Единой России» на региональном уровне, и ограничивает права других партий. В-четвёртых, в закон о партиях предложено внести поправки, обязывающие производить ротации руководящего партийного аппарата, согласно которым одно и то же лицо не может занимать определенную руководящую должность в аппарате партии больше определенного срока. Указанная мера вызвала много споров, т.к. раньше этот вопрос решался сугубо внутри каждой партии по-своему, исходя из Уставов этих партий. Представляется, что данное предложение Президента РФ снизит популярность партий, во главе которых стоят бессменные руководители-харизматики (ЛДПР, КПРФ и др.). Возможно, по этой причине данная поправка пока не имеет письменного закрепления в законодательстве, а её исполнение носит рекомендательный характер. В-пятых, партиям, получившим от 5 до 7% голосов, должны быть гарантированы 1-2 депутатских мандата. Некоторые наблюдатели расценили это как аванс новой правой партии «Правое дело», которая возникла при нескрываемой поддержке Кремля путём объединения «Гражданской силы», СПС и Демократической партии. Этот проект, возможно, станет единственной интригой политической жизни России до следующих думских выборов в 2011 г.
Эти и другие инициативы, предложенные Президентом РФ Д.А. Медведевым, по существу не несут в себе кардинальных изменений в сторону демократизации государства, а являются лишь «робкими шагами» в этом направлении. Кремль с его системой «умеренного плюрализма» по-прежнему сможет решать, какая партия достойна пройти в парламент, а какая – нет. На наш взгляд, то, что существенно может изменить устоявшуюся схему - это принятие закона, который бы способствовал развитию политической конкуренции, создал систему сдержек и противовесов, ввел в российское правовое пространство понятие «политическая оппозиция» и легализовал оппозиционную деятельность в Российской Федерации. Без такого закона невозможно полное демократическое развитие государства, без него над государством всегда будет висеть угроза приобретения политическим режимом авторитарных черт.
Анализ практики взаимодействия федеральных органов государственной власти позволяет выявить основные правовые механизмы, обеспечивающие участие политических партий в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления. Наряду с другими формами участия, которые предусматривают отношения государственной власти и политических партий, существует такая форма, как участие политических партий в выработке решений, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления в рамках постоянно действующих консультативных органов: советов, общественных палат, «круглых столов», общественных советов и т.д.[209].
В соответствии со статьей 32 Федерального закона «О политических партиях» федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления оказывают поддержку на равных условиях политическим партиям, их региональным отделениям и иным структурным подразделениям. Видами поддержки являются:
а) обеспечение равных условий и гарантий доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации;
б) создание равных условий предоставления помещений и средств связи, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности, на условиях, аналогичных условиям их предоставления государственным и муниципальным учреждениям;
в) обеспечение равных условий участия в избирательных кампаниях, референдумах, общественных и политических акциях[210].
В данной части параграфа нами приведены данные, полученные в результате контент-анализа материалов следующих периодических изданий: «Ставропольские губернские ведомости» и «Открытая (для всех и каждого)». Данные издания были взяты за период с 01.01.2005 по 29.04.2009, так как именно в этот период наиболее остро проявляет себя система взаимодействия органов власти и политических партий в целом по стране и, в частности, Ставропольском крае. Вышеуказанные периодические издания носят общественно-политический характер. В них находят свое отражение все важные события, происходящие в стране и крае. Важен тот факт, что у изданий разные учредители, это способствует максимальной полноте и объективности информации по тем или иным событиям и процессам, происходящим в России и Ставропольском крае. Единица анализа – публикация в одном из двух вышеназванных печатных изданий за период с 01.01.2005 по 29.04.2009, отражающая одну или несколько проблем взаимодействия органов государственной и муниципальной власти и политических партий.
Нами сознательно принимались во внимание материалы о взаимодействии не только муниципальных, но и государственных органов власти, преимущественно, исполнительной. Это обусловлено тем, что политические партии как формы активизации участия населения в жизни общества также оказывают влияние на процессы жизнедеятельности муниципальных образований.
В качестве смысловых единиц анализа в нашем исследовании выступают обобщенные группы по формам взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и политических партий, выделенные согласно цели и задачам исследования:
1. Митинги, пикеты.
2. Конференции, круглые столы, публичные слушания.
3. Консультативный совет, общественно-политический совет.
Выделенным смысловым единицам анализа соответствует определенный код в протоколе итогов анализа. Индикаторы смысловых единиц анализа отыскиваются в текстах характеристик и представляют собой единицы счета.
Единицами счета в нашем исследовании являются индикаторы, определяющие каждую из трех выделенных смысловых единиц анализа (направлений анализа текста). Единицами счета могут выступать отдельные слова или фразы, целые предложения.
Получившееся таким образом «пространство» единиц счета достаточно полно «представляет» определенную смысловую единицу в массиве текстов, которые будут анализироваться. Так, общая таблица, в которую сведены все категории (и подкатегории) анализа и единицы анализа называется классификатором контент-анализа. Ее основное предназначение – предельно четко зафиксировать то, в каких единицах выражается каждая категория, используемая в исследовании. Классификатор можно уподобить социологической анкете, где категории анализа играют роль вопросов, а единицы анализа – ответов. Он является основным методическим документом контент-анализа, предопределяющим содержание всех прочих инструментов этого метода.
Классификатор контент-анализа текстов статей
Код | Обобщенные группы событий: смысловые единицы анализа | Индикаторы событий в тексте (единицы счета) |
1 | 2 | 3 |
1. | Митинги, пикеты | «плохое взаимодействие по поводу монетизации льгот», «высокие тарифы на услуги ЖКХ», «довести пенсии до прожиточного минимума», «против раздачи земельных участков в частные руки», «против распродажи муниципального имущества» «вырубка деревьев», «незаконная застройка», «бездействие губернатора», «отсутствие контроля выполнения требований», «за упрощение процедуры отзыва депутатов и мэра», «безответственность власти перед гражданами», «ущемление прав граждан на проведение публичных мероприятий», «проблемы в сельском хозяйстве», «в защиту дня Конституции как государственного праздника», «открытость и прозрачность проведения избирательной кампании» |
2. | Конференции, круглые столы, публичные слушания | «финансовый кризис», «эффективность работы Правительства», «обсуждения о формировании общественной палаты в Ставропольском крае», «отсутствие взаимодействия между законодательной и исполнительной властью», «проблемы контроля за деятельностью органов государственной власти со стороны гражданского общества в борьбе с коррупцией», «разобщено действуют оппозиция, власть и общество», «поправки в устав», «гарантии прав избирателей и прозрачность выборов» и т.д. |
3. | Консультативный совет, общественно-политический совет | «сбалансированность интересов граждан», «примирение полярных позиции», «сохранение политической стабильности в обществе», «проблемы прозрачности ведения избирательной кампании», «политический экстремизм» и т.д. |
Сведения о документе (его авторе, времени издания, объеме и т.п.), итоги его анализа (количество случаев употребления в нем определенных единиц анализа и следующие отсюда выводы относительно категорий анализа) содержатся в протоколе (бланке) контент-анализа. Протоколы заполняются, как правило, в закодированном виде, но не ради сохранения тайны итогов контент-анализа, а исходя из желательности на одном листе бумаги уместить всю информацию о документе, чтобы удобнее было сопоставлять друг с другом итоги анализа разных документов. Если в исследовании осуществляется контент-анализ малого числа документов, то можно обойтись без кодирования и заполнять эти протоколы в открыто-содержательном виде.
Протокол (бланк) контент-анализа по выше указанным периодическим изданиям за указанный период прилагается (приложение А).
В протоколе авторы статьи имеют следующую кодификацию:
1 – собственный корреспондент;
2 – рубрика, материалы Интернет - сайтов.
Количество единиц счета, характеризующее единицы анализа, объединенные в кодировальную матрицу называется регистрационной карточкой. Протокол контент-анализа каждого конкретного документа заполняется на основе подсчета данных всех регистрационных карточек, относящихся к этому документу.
Регистрационная карточка, или кодировальная матрица
№ п/п | Единицы анализа | Количество единиц счета |
1. | Митинги, пикеты | 34 |
2. | Конференции, круглые столы, публичные слушания | 55 |
3. | Консультативный совет, общественно-политический | 5 |
За период с 01.01.2005 по 29.04.2009 было проанализировано 94 статьи (приложение Б), наибольшее число из которых относиться к конференциям, круглым столам, публичным слушаниям (55 статей – 59%), затем следуют митинги, пикеты (34 статьи – 36%) и в конце - консультативный совет, общественно-политический (5 статьи – 5%) (таблицы 3,4, рисунок 2).
Таблица 3 – Число публикаций, отражающих формы взаимодействия власти и политических партий за период 01.01.2005 по 29.04.2009 в «Ставропольских губернских ведомостях»
Год | Митинги, пикеты | Конференции, круглые столы, публичные слушания | Консультативный совет, общественно-политический совет |
2005 | 11 | 1 | 0 |
2006 | 2 | 3 | 0 |
2007 | 1 | 7 | 0 |
2008 | 2 | 0 | 0 |
2009 | 0 | 2 | 1 |
Всего | 16 | 13 | 1 |
Таблица 4 – Число публикаций, отражающих формы взаимодействия власти и политических партий за период 01.01.2005 по 29.04.2009 в газете «Открытая»
Год | Митинги, пикеты | Конференции, круглые столы, публичные слушания | Консультативный совет, общественно-политический совет |
2005 | 8 | 4 | 2 |
2006 | 4 | 10 | 0 |
2007 | 2 | 18 | 1 |
2008 | 4 | 5 | 0 |
2009 | 0 | 5 | 1 |
Всего | 18 | 42 | 4 |
Рисунок – Число публикаций по формам взаимодействия власти и политических партий за период 01.01.2005 по 29.04.2009
Число статей, опубликованных в «Открытой» газете – 64, в «Ставропольских губернских ведомостях» – 30.
Анализ проблем во взаимодействии государственных исполнительных органов власти и политических партий позволил выявить 7 ключевых проблем.
1. Слабая «прозрачность» избирательной кампании. Так, Т. Гриченко, член «Российской партии пенсионеров», отмечает: «Я много лет участвую в работе избирательной комиссии. Таких грязных выборов, как в марте этого года, никогда еще не видела!», а вот, что предлагает В. Фетисов, руководитель городского отделения «Российской партии пенсионеров»: «За чистоту и прозрачность выборов надо бороться. Власть стремится использовать административный ресурс во всех его проявлениях. Власть ставит себя выше закона – вот в чем наша проблема. Сами чиновники от своих привилегий добровольно никогда не откажутся только общественность, если она организуется и сплотиться, сумеет противостоять чиновникам»[211].
2. Наличие различных подходов к толкованию законов, которые непосредственно касаются взаимодействия власти и партий. Там, где закон недостаточно четко выражает те или иные позиции, касающиеся непосредственно обращений партий к власти, представители органов государственной исполнительной власти и политических партий трактуют данные моменты в свою пользу.
3. Отсутствие четко определенных форм взаимодействия власти и партий. В федеральном законе «О политических партиях» четко не определены формы взаимодействия государственных органов власти и политических партий. В данном законе указаны лишь виды поддержки, гарантии и контроль со стороны органов власти.
4. Неэффективность взаимодействия власти и партий. Об этом можно судить по огромному количеству проводимых акций протеста, организованных партиями, и повторяющихся «из года в год» требованиям протестантов, то есть это говорит о том, что власти ничего не принимают, хотя бы, для обсуждения данных проблем.
5. Отсутствие ответственности власти перед партиями. Данная проблема очевидна, поскольку в законодательстве не определяется ответственность власти перед партиями, члены которой не входят в состав законодательного органа власти.
6. Соединение отдельной партии с властью. Речь идет о появлении такого института, как «лидер движения (партии)», который не занимает официально никакого поста в данном движении (партии) и может даже не быть его (ее) членом. При таком подходе лидерство рассматривается как выполнение функций, не связанных с занятием партийной должности. Именно такой статус имели министры, мэры, главы субъектов РФ и другие лица, занимающие высокий посты на государственной и муниципальной службе.
7. Низкий уровень развития форм взаимодействия, направленных на конструктивное решение проблем. Наряду с круглыми столами, конференциями, одной из основных форм взаимодействия, направленных на конструктивное решение проблем, является общественно-политический совет при Губернаторе Ставропольского края. Предтечей данного совета был политический консультативный совет, созданный в 1999 году. Интересно, что заседания данных советов проводились и проводятся очень редко и отнюдь не в целях развития гражданского общества в крае. Например, в период проведения реформы монетизации льгот заседание политического консультативного совета было организовано губернатором с целью не обсуждения актуальных проблем, пострадавших льготников, а недовольством власти по отношению партиям, организующим митинги и пикеты: «Активизация политических партий в регионе, проведение различного рода политических акций, всплеск политических страстей в краевых средствах массовой информации, где стало модным критиковать действующую власть, – это тоже весомый аргумент в пользу того, чтобы собраться вместе».[212]
Таким образом, выделенные нами проблемы во взаимодействии органов власти и политических партий определены как ключевые и требуют решения на краевом уровне.
Другим не менее специфичным институтом гражданского общества является местное самоуправление. В России его взаимоотношения с государством также носят ярко выраженный этатистский характер, несмотря на все попытки законодательно (ст. 12 Конституции РФ[213]) отграничить этот низовой уровень власти.
Основу современной структуры местного самоуправления в РФ составляют органы местного самоуправления, которые не только самостоятельно обеспечивают деятельность большого диапазона хозяйственных и социальных служб, но и используются в качестве объекта и проводника социально-экономической политики федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации, и в той или иной мере им подотчетны и подконтрольны (табл. 6). Все это на практике превращает местное самоуправление в интегрированную часть всего государственного механизма.
Таблица 6 – От кого в большей степени зависит положение дел в Вашем
городе, районе (N=1600)[214]
2004 октябрь | 2009 октябрь | |
От федеральных властей (правительства России) | 20 | 26 |
От региональных властей (губернатора) | 26 | 27 |
От местных властей | 46 | 40 |
От руководителей предприятий (предприятия) нашего города (района) | 4 | 3 |
Затрудняюсь ответить | 5 | 5 |
Между тем, в западных политических системах государство лишь определяет «дизайн» местного самоуправления с помощью законодательства. При этом следует иметь в виду, что на практике во всем мире, сначала сложились конкретные формы организации власти на местах, образовались специфические процедуры и механизмы реализации насущных потребностей населения в локальных обществах и, лишь затем, появились законы, описывающие и фиксирующие сложившуюся практику.
В России же процесс становления местного самоуправления имел совершенно противоположную логику и сформировался как «обязательная мера исполнения «спущенного сверху» закона»[215], т.е. развитие местного самоуправления пошло по пути реорганизации существующих в пределах административно-территориальных единиц местных органов государственной власти в органы местного самоуправления. В результате чего население, ради которого задумывалось местное самоуправление, фактически оказалось в стороне от происходящих в обществе изменений.
На сегодняшний момент в России существует целый ряд условий, из-за которых местное самоуправление не может считаться в полной мере свободным и самостоятельным институтом гражданского общества.
Во-первых, объем ресурсов, имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления, не достаточен для обеспечения муниципальной автономии, а политика органов государственной власти субъектов федерации направлена на усиление существующей зависимости муниципалитетов.
Органы местного самоуправления фактически лишены возможностей самостоятельно устанавливать местные налоги. Реформа налогового законодательства оставила за муниципалитетами только два местных налога – налог на землю и налог на имущество физических лиц, которые не могут обеспечить расходные обязательства местного самоуправления даже в городах, а на уровне большинства мелких сельских поселений наполняют бюджеты максимум на 8 –10%.[216] Поэтому на сегодняшний день большинство органов местного самоуправления вынуждены работать в рамках единых стандартов, задаваемы федеральным центром, и ограниченных объемов финансирования, предоставляемого субъектом Федерации. Это способствует формированию «иждивенческой модели» отношений с государственной властью, а не развитию местной автономии.
Стремление регионального центра самостоятельно распоряжаться налоговыми поступлениями, собираемыми на его территории, часто приводит к борьбе за доходы между региональными и городскими органами власти и выступает постоянным источником напряженности в их отношениях. Смена руководства в большинстве городов и областей (принадлежность новых лидеров к «Единой России») «увела в тень» многие конфликтные моменты, но не смогла искоренить причину разногласий. В муниципалитетах по-прежнему сохраняется практика недофинансирования передаваемых государственных полномочий.
Во-вторых, развитие регионов и отдельных территорий в России происходит неравномерно; различные условия для хозяйственной жизни, различный уровень развития доходной части местных бюджетов требует наличия механизмов выравнивания, а также индивидуального подхода к развитию каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление.
В-третьих, в последние годы существенно усилилось влияние региональных властей на органы местного самоуправления через партийные структуры и межмуниципальные ассоциации. В условиях формирования в стране системы с явным доминированием одной политической партии риск зависимости органов местного самоуправления от государственных органов власти значительно возрос.
В сегодняшних условиях принадлежность большинства членов региональных правительств и глав муниципальных образований к «партии власти» на практике приводит к тому, что взаимоотношения между ними строятся на принципах партийной дисциплины, а не действующего законодательства.
В-четвертых, отсутствие сильной гражданско-общественной основы самоорганизации населения, возможности и готовности последнего влиять на улучшение своего жизнеобеспечения.
Реальное становление местного самоуправления в России непосредственно зависит от включения в процессы реформирования организации местной жизни широких слоев населения. Без сознательного участия граждан, без их повседневной заинтересованности в изменении своего статуса, в результатах деятельности местной власти эффективная деятельность местного самоуправления невозможна.[217]
Условиями широкого вовлечения граждан в осуществление местного самоуправления, на наш взгляд, являются: наличие норм законодательства, регламентирующих различные формы участия населения в местном самоуправлении, а также устанавливающих гарантии учета мнения населения в деятельности муниципальных властей; наличие информационного обеспечения местных самоуправленческих структур и достаточной пропагандистской просветительской деятельности, направленной на разъяснение широким народным массам феномена местного самоуправления. Граждане должны точно знать, какие налоги платят на местном уровне, где аккумулируются эти средства, и какие вопросы за счет этих средств можно решить. В таком случае у населения автоматически появится интерес к этому уровню власти.
В-пятых, перегруженность многих территорий неэффективными органами местной власти (карликовые муниципалитеты); слабая учебная подготовка кадров муниципальной службы и повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления; недостаточное проведение учебы депутатского корпуса, что в совокупности затрудняет и замедляет развитие местного самоуправления.
Предпринятый анализ современных условий развития местного самоуправления в России доказывает, что местное самоуправление не выполняет в полной мере функций самостоятельного уровня публичной власти. Многие тенденции в отношениях государства и местного самоуправления носят характер, противоположный развитию этих отношений в зарубежных демократических государствах. В реальности, в России местное самоуправление оказалось еще одним элементом «вертикали государственной власти».
Этатистский характер российской модели гражданского общества проявляется и в деятельности новых институтов, таких как Общественная палата РФ и региональные общественные палаты.
Подобные органы существуют во многих развитых демократиях. Общественная палата России создавалась по аналогии с Советом по социальным и экономическим вопросам Франции. В современном состоянии для России Общественная палата – новое и противоречивое явление.
Концепция создания данного органа сложилась из идей администрации Президента по итогам Гражданского Форума 2001 года, но сама подготовка законопроекта об общественной палате выглядела достаточно неоднозначно. В процессе доработки этого законопроекта депутаты Госдумы РФ пытались внести некоторые поправки, а именно: механизмы формирования палаты не «сверху», а «снизу», положения о полной открытости этого процесса, увеличения квоты региональных и межрегиональных организаций и др. Данные предложения, направленные на усиление демократических механизмов, учтены не были как нарушающие принятую концепцию Президента. Кроме того, законопроект не был разослан для обсуждения в регионы. Вероятно, авторы закона опасались его реального широкого обсуждения, так как критику лидеров общественного мнения нельзя было бы просто проигнорировать. В результате, сама процедура формирования Общественной палаты РФ и механизм ее функционирования закладывают сомнения в ее будущей беспристрастности в деле отстаивания общественных интересов.
Всего в Общественной палате насчитывается 126 человек, которые избираются в три этапа. На первом этапе Президент назначает 42 члена палаты, те в свою очередь принимают решение о приеме еще 42 представителей общероссийских общественных объединений, а оставшиеся 42 места занимают представители межрегиональных и региональных общественных объединений, выбранные из числа кандидатур в ходе конференций делегатов.
По образу и подобию федеральной структуры в регионах также создаются Общественные палаты. С той лишь разницей, что утверждение кандидатур на начальных этапах осуществляет губернатор и Госдума субъекта Федерации, а количество членов палаты сокращено наполовину. На сегодняшний день в регионах сформированы и работают 52 общественные палаты, 9 (17%) из них были созданы в 2009 году.[218]
По стандартам западных демократий, выглядит парадоксально, что основной состав общественного органа, претендующего на влиятельность через репрезентативность, назначается Президентом или губернаторами соответствующих регионов. Существуют обоснованные опасения, что та часть палаты, которая назначается «сверху», будет во всем послушна власти. В этой связи нивелируется сама идея усиления общественного контроля, когда оппозиционная общественность или известные деятели, чья независимая позиция зачастую неудобна власти, вообще не допускаются к работе в палате.
Кроме того, отсутствие в федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации»[219] критериев привлечения граждан и общественных объединений к участию в работе палат ставит их формирование в зависимость от усмотрения отдельных лиц. Возможно, для более полного воплощения идеи народного представительства следовало бы установить те или иные цензы для граждан (например, профессиональный, образовательный, безупречную репутацию и т.д.) и для общественных объединений (количество членов, наличие определённых целей).[220]
Целесообразнее было бы создавать общественные палаты, путем выбора населения по одномандатным округам с правом отзыва делегатов. В настоящее же время палаты всех уровней созданы административным путем и по своему характеру являются пропрезидентскими. Многие из членов общественных палат оказались там благодаря усилиям чиновников и сформировали особую, надпрофессиональную группу, которая не имеет определенных взглядов и использует свое положение для продвижения в карьере.[221]
Велико влияние на процесс формирования общественных палат административного ресурса в лице «партии власти». Например, в 2008 году в Саратовской области резкую критику в СМИ вызвал факт того, что список кандидатов в региональную Общественную палату был утвержден на заседании фракции «Единая Россия», несмотря на то, что согласно областному закону «политические партии не допускаются к выдвижению кандидатов в члены Общественной палаты».[222]
Механизмы реального воздействия Общественных палат РФ на органы государственной власти также ограничены. Несмотря на разнообразные формы работы палаты (общественные слушания, круглые столы, выездные заседания, заключения о нарушениях законодательства, экспертизы проектов законов, направления запросов, предложений, обращений и др.), все ее решения носят рекомендательный характер, хотя и подлежат обязательному рассмотрению на заседаниях правительства, Совета Федерации и Госдумы.[223]
Практика работы общественных палат на федеральном и региональном уровнях по итогам первых лет показала недостаточную проработанность механизмов их взаимодействия с органами государственной власти. В частности, поскольку основной, оперативной формой деятельности Палат является работа их комиссий, необходимо, чтобы органы власти и управления были обязаны отвечать на запросы комиссий, а не только Палат в целом. Последнее оттягивает время и нередко делает запрос запоздалым, лишает его актуальности.
Вместе с тем, нередко мнение Общественных палат игнорируется, причем для этого используются формальные основания. Для усиления эффективности работы Общественной палаты Российской Федерации и региональных общественных палат целесообразно наделить их правом законодательной инициативы на соответствующих уровнях публичной власти, а органы законодательной и исполнительной власти обязать к публичному и мотивированному ответу на предложения Общественной палаты в случае их отклонения.[224]
В сегодняшних условиях Общественная палата вместо влиятельного инструмента реальной политики превращается в очередную «декорацию», призванную снижать уровень социальной напряженности в стране (табл. 7). Палата служит лишь прикрытием для власти в принятии непопулярных законов. Пользуясь авторитетом членов палаты, власть получает механизм манипулирования обществом.
Таблица 7 – Обладает ли Общественная палата Российской Федерации реальным политическим весом – или это декоративный орган, который не имеет никакого влияния? (N=1600)[225]
2007 июль | 2008 февраль | 2009 январь | |
Обладает реальным политическим весом | 16 | 17 | 12 |
Декоративный орган, который не имеет никакого влияния | 48 | 23 | 23 |
Ничего не знаю об Общественной палате РФ | 19 | 41 | 51 |
Затрудняюсь ответить | 17 | 18 | 14 |
Будущее этого органа будет зависеть от отношения к своим функциям самих членов палаты и того, смогут ли они действительно стать звеном между властью и обществом. Пока же можно говорить об Общественной палате как о составном элементе единого государственного аппарата.
Анализируя основные тенденции развития гражданского общества в Российской федерации в целом и на Ставрополье, в частности, мы бы хотели отметить такое позитивное явление, как активность молодежи в постановке и попытках решения многих общественно значимых проблем и тем самым внести проявление ее стремления внести посильный вклад в процесс социального управления, который синонимизируется с народовластием. Постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 9 августа 2007 г. № 154-IV ГДСК было утверждено «Положение об Общественной молодежной палате при Государственной Думе Ставропольского края» (далее – ОМП или Молодежная палата). В нем зафиксировано, что Общественная молодежная палата при Государственной Думе Ставропольского края является совещательным и консультативным органом, осуществляющим свою деятельность на общественных началах. Основными целями Молодежной палаты являются: содействие привлечению молодых граждан к непосредственному участию в формировании молодежной политики; формирование правовой и политической культуры молодежи; содействие реализации законных прав и интересов молодежи при выработке и принятии решений органами государственной власти и местного самоуправления на территории края. В Положении также указываются основные задачи ОМП, среди которых наиболее значимыми в рассматриваемом нами аспекте являются задачи формирование активной гражданской позиции молодежи Ставропольского края
Проанализируем, насколько заявленные цели и задачи нашли отражение в деятельности Молодежной палаты Ставрополья с момента ее создания и до настоящего времени. Нами рассмотрены некоторые материалы печатных и электронных СМИ, в которых приводятся данные о мероприятиях данного молодежного объединения.
В публикации Е. Костенко от 6 декабря 2008 года[226] сообщается, что в Госдуме края состоялось очередное заседание Общественной молодежной палаты при ГДСК. Главным в повестке дня стал вопрос об утверждении законопроекта «О защите личной и общественной нравственности». В документе предусмотрены меры по защите молодого поколения от порнографии, культа насилия, жестокости, а также по борьбе с вредным воздействием наркотических средств, алкоголя и табачных изделий. Реклама последних согласно законопроекту запрещается вовсе. Было предложено ограничить демонстрацию печатной продукции эротического характера в местах общественного обозрения и ее продажу в киосках «Роспечати», индивидуальными распространителями. В проекте значится и создание общественных экспертных комиссий при правительстве СК и администрации Ставрополя. В их полномочиях будет проведение экспертизы печатной, аудио- и видеопродукции на наличие элементов эротики, насилия, жестокости для последующей передачи проверенной продукции регистрирующим органам. Для более плодотворной работы палаты в ближайшие дни будет открыта общественная приемная.
На сайте stavropolye.tv/education в ноябре 2008 года вышло сообщение: «Есть ли смысл молодому человеку посвящать себя науке и что нужно сделать, чтобы поднять престиж профессии?» Эту тему подняли члены общественной молодежной палаты при Государственной Думе Ставропольского края. Они предложили на суд депутатов края законопроект, согласно которому за высокие научные достижения поощрять молодых ученых стипендиями, премиями и грантами. «Должен быть создан совет при губернаторе Ставропольского края, состоящий из членов правительства и выдающихся ученых Ставрополья. Они должны будут рассматривать заявки и соответственно выносить решения», – сказал член общественной молодежной палаты при Государственной Думе Ставропольского края С. Шинкоренко. Парламентарии края немного остудили пыл юных коллег. Подобная помощь возможна лишь для вузов, состоящих на бюджете края, но таких всего два – в Невинномысске и Ставрополе. Однако в целом предложение показалось интересным и над ним пообещали подумать[227].
21 ноября 2008 в Госдуме Ставропольского края прошло заседание Общественной молодежной палаты при ГДСК, – сообщает Ставропольская правда.[228] В целях обеспечения дополнительных гарантий занятости и решения проблем безработицы члены Молодежной палаты рассмотрели также проект «О квотировании рабочих мест для молодежи в государственных и муниципальных организациях». Предполагается, что квота будет составлять примерно три процента от общего числа рабочих мест в организациях. Право на подобное трудоустройство будут иметь студенты вузов, выпускники общеобразовательных учреждений и учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования; уволенные с военной службы; дети-сироты; дети, оставшиеся без попечения родителей; дети из семей, в которых оба родителя признаны безработными; дети из семьи, потерявшей кормильца, и дети из малообеспеченных и многодетных семей.
Обсудили и внесение изменений в краевой закон «О молодежной политике». Среди прочего парламентарии предложили изложить статью 13 закона в новой редакции, чтобы упорядочить работу органов государственной власти края в области духовного, нравственного и патриотического воспитания молодежи. А согласно новой, 21 статье, молодежные и детские объединения теперь должны будут получать государственную поддержку посредством конкурса. Свои предложения по всем трем законопроектам члены Молодежной палаты решили направить на рассмотрение в профильные комитеты ГДСК.
На заседании говорили и о перспективе создания общественных приемных ОМП Ставропольского края на базе крупных краевых вузов с целью изучения мнения молодежи по вопросам социально-экономического развития края, привлечения внимания к молодежным проблемам и принятию мер по их эффективному и быстрому решению.
Участники заседания также обсудили и проведение конкурса молодежи на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива». В Москве на первом заседании общественной молодежной палаты при Государственной думе РФ пятого созыва Ставрополье представлял председатель общественной молодежной палаты при ГДСК Григорий Гуров. На сайте ИА REGNUM прошла информация, что наработки ОМП Ставропольского края заслужили высокой оценки и будут взяты в основу перспективной работы общественной палаты при федеральном парламенте[229].
Предпринятое исследование позволяет сформулировать ряд общих выводов.
Итак, политические партии, местное самоуправление и общественные палаты пока остаются действительно слабыми и неэффективными институтами гражданского общества в силу их фактического слияния с системой органов государственной власти. При этом общество, граждане не осознают и не рассматривают деятельность этих институтов как полезную и необходимую для развития гражданского общества. И хотя деятельность партий, местного самоуправления и общественных палат в сфере поддержки разнообразных гражданских инициатив постоянно расширяется, они не столь заметны рядовым гражданам.
Сложившаяся ситуация типична для российской реформаторской власти. Власть словно боится того инструмента, который необходимо привлечь для осуществления реформ. Государство стремится использовать потенциал активных, творческих, инициативных граждан, но прибегая при этом к более сложным механизмам управления: организационным, политико-нормативным, финансово-экономическим и психологическим (скрытому манипулированию общественным сознанием). Власть хочет активности, но активности управляемой.
Чем больше в ходе трансформации Россия отклоняется от вектора демократизации, тем больше институтов, которые начали формироваться в целом по европейскому образцу, стали сравнимы с ними по принципу «изоморфизма»: похожие по внешним признакам, они постепенно превращаются в инструмент самоорганизации правящей элиты.
Все это указывает на наличие в России именно этатистской модели гражданского общества, свойственной цивилизациям восточного культурного типа, где власть скрыто или явно проявляет тенденции к подавлению или подчинению институтов гражданской активности, создавая «иждивенческие» формы их отношений с государством.
В целом рассмотренные выше российские институты гражданского общества имеют возможности для наращивания своего влияния в обществе. Но для этого необходима продуманная, постепенная стратегия гражданской мобилизации. Такой рывок российской этатистской модели в сторону стандартов западноевропейской умеренно этатистской модели, хоть и маловероятен, но возможен при условии освобождения институтов гражданского общества от «излишней опеки» государства.
Мы склонны думать, что другая, умеренно деэтатистская модель взаимодействия государства и гражданского общества, сложившаяся в ареале американского влияния, попросту не могла и не может быть создана в России, не нарушив суверенитета государства и не подорвав складывавшийся веками менталитет народа. Вероятно, что доминирующее положение государства во взаимоотношениях с гражданским обществом в России уже является устойчивой исторической особенностью нашей страны.
3.2
Еще по теме 3.1. Этатистский характер эволюции институтов гражданского общества в современной России:
- Российское общественное мнение как институт гражданского общества
- Российское общественное мнение как институт гражданского общества
- Институты гражданского общества
- 12.6. Местное самоуправление — институт гражданского общества
- ГЛАВА 12 Перспективы становления и развития гражданского общества в современной России
- УСЛОВИЯ становления гражданского общества в современной России
- Перспективы становления гражданского общества в современной России
- 2. Политическая стабильность: роль институтов гражданского общества в ее обеспечении
- Модели взаимодействия государства и гражданского общества в современной политической науке
- 2.1 Специфика эволюции моделей гражданского общества в странах «Запада» и «Востока»: теоретический аспект