«Маятниковый» характер функционирования гражданскогообщества в России

Сегодня в России единственным подлинным институтом, выполняющим роль посредника в коммуникативном процессе между государством и обществом, являются некоммерческие (НКО) и неправительственные организации (НПО).

События конца 1980-х и начала 1990-х годов, сопровождавшиеся коротким всплеском открытой политической деятельности гражданских групп, за которым последовало десятилетие относительно стабильного развития НКО (1994-2004 гг.), а затем резкий поворот власти в сторону ужесточения условий их функционирования, можно, на наш взгляд, интерпретировать как проявление цикличных колебаний в развитии гражданского общества постсоветской России (рис. 7). Поэтому именно на примере отечественных НКО можно увидеть «маятниковую» модель гражданского общества в действии.

Смена тенденций в развитии деятельности НКО, создающая данный маятниковый эффект, обусловлена целым рядом превалирующих факторов. Среди факторов, особенно активных за прошедшие десятилетия, одни являются, так сказать, долгодействующими, а другие – проявили себя с особой интенсивностью лишь в последние годы:

1) направленность и интенсивность изменений по оси «авторитаризм - демократия»;

2) характер финансовой и материальной устойчивости НКО (степень финансовой поддержки со стороны государства и иностранных фондов);

3) характер законодательного обеспечения деятельности национальных и иностранных НКО;

4) наличие либо отсутствие актуальных «проблемных» зон внутренней и внешней политики, отвлекающих внимание государственных органов от гражданских организаций;

5) наличие проектов использования НКО для изменения характера политического режима в стране.

Условно историю постсоветской России можно разделить на пять периодов в зависимости от интенсивности указанных факторов.

конец 1980-х – 1994 г. 2000 г. 2004 г. 2008 г.

начало 1990-х гг.

Рисунок 7 – Маятниковый цикл развития НКО в постсоветской России

Ельцинская доконституционная Россия (1990–1993 гг.).

В самом начале 1990-х годов деятельность практически всех общественных организаций характеризовалась высокой степенью политизированности. В это время в условиях хрупкого равновесия между реформаторскими и консервативными силами почти все общественные организации имели и так или иначе выражали свои политические позиции. При этом старые организации, созданные в доперестроечное время, как правило, поддерживали коммунистов, новые же организации — демократическое движение. Нередко идеологических раскол происходил внутри организации, за которым неминуемо следовало дробление в соответствии с политическими взглядами её членов (например, Союз писателей).

Эта политизированность также проявлялась, например, в реакции на кровавые события в Прибалтике в январе 1991 г., в период подготовки и проведения референдума 17 марта этого же года, во время выборов Президента России в июне 1991 г. и, конечно же, во время августовского путча 1991 г.

С началом реальных экономических реформ происходило снижение политизированности большинства общественных организаций. Они стали заниматься своим основным делом — артикулировать, проявлять потребности и интересы соответствующих социальных и профессиональных групп и способствовать их удовлетворению. В это время начали появляться различные благотворительные фонды, движения солдатских матерей, фонды поддержки ветеранов, инвалидов, спортсменов и т.д.

Одним из наиболее важных отличий деятельности общественных организаций данного периода было легальное оформление их существования.

Подводя краткий итог, можно констатировать, что именно в этот период в России наступил переломных момент в развитии независимых общественных объединений. Поддержка развития неправительственных организаций рассматривалась в то время как важная составная часть демократической политической реформы как таковой. Между НКО/НПО и властными структурами начинала устанавливаться партнерская модель взаимодействия, все прочие негативные факторы или практически отсутствовали, или не успели набрать необходимой силы влияния.

Постконституционная ельцинская Россия (1994–1999 гг.). Этот период ознаменован принятием целого ряда законодательных актов, закрепляющих основные характеристики гражданско-правового статуса разных видов НКО, порядок получения и использования ими имущества и прочие нормы. С принятием части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, вступившего в силу 1 января 1995 года, нормы о некоммерческих организациях были сведены в единый раздел «Некоммерческие организации» (глава 4), где представлен перечень видов некоммерческих организаций, в том числе тех, которые могут заниматься благотворительностью. Основополагающие в этой сфере документы - федеральные законы от 19.05.1995 г. № 820ФЗ «Об общественных объединениях» и от 12.01.1996 г. № 70ФЗ «О некоммерческих организациях».

Между тем, по сравнению с началом 1990-х годов, далее в течение этого десятилетия внимание властей разного уровня к развитию НКО постепенно угасало. На федеральном уровне власть была озабочена в основном формами взаимодействия с политическими партиями, сильной тогда КПРФ, на региональном и местном уровнях у власти также были иные интересы, и сообщество некоммерческих организаций существовало достаточно автономно.

Основными акторами развития организаций некоммерческого сектора становились в этот период международные и прежде всего американские организации, а также работающие при их поддержке российские НКО, ставящие своей целью содействие становлению в России гражданского общества.

Именно в это время в Москве начали работу московские представительства американских организаций National Democratic Institute (Национальный демократический институт) и International Republic Institute (Международный республиканский институт), связанные соответственно с Демократической и Республиканской партиями США.

Кроме того, начиная с середины 1990-х годов существенно большее внимание к неправительственным организациям проявляли иностранные благотворительные фонды. Прежде всего, это был фонд Дж. Сороса, российское отделение которого носило название Институт «Открытое общество», осуществлявший разнообразные программы в культурной, образовательной и благотворительной сфере. Затем надо указать на фонд «Евразия», работавший на средства Агентства США по международному развитию (USAID). Эти два фонда, имеющие к тому же свои региональные отделения, проводили активную грантовую политику среди российских НКО.^[231]

Одновременно становились на ноги и собственно российские организации, такие как Международный фонд правовых исследований «Интерлигал», фонд «Информатика для демократии», национальный фонд «Общественное признание», некоммерческая организация «Независимая ассоциация в поддержку развития гражданского общества» и др. Активно развивались и ассоциации НКО, созданные по профильному, тематическому принципам. В качестве примера можно привести Независимый женский форум, позже ставший одной из основ Феминистского ориентационного центра, а также объединение экологов в Социально-экологический союз.

Таким образом, к концу 1990-х годов наблюдался быстрый рост организационного развития либерально ориентированных НКО. Этот период характеризовался с одной стороны, массированной финансовой поддержкой российских НКО со стороны международных фондов, а с другой — концентрацией внимания властей на внутренних политических и экономических проблемах.

Россия в начале 2000-х годов (первое президентство В. В. Путина).

Можно предположить, что в определенной степени новый президент и его администрация заинтересовались сообществом НКО как потенциальным партнером в реализации проекта модернизации страны. Реальным примером развития такого стиля сотрудничества стали проводимые ежегодно, начиная с 2001 года, Гражданские форумы.

Можно констатировать, что в этот период развитие НКО достигло наивысшего уровня по сравнению с предыдущими годами (по данным Росстата на начало 2004 г. количество НКО достигло 547 150), выросла также и их способность образовывать устойчивые коалиции (например, объединения правозащитников «Общее дело», «Народная ассамблея» и др.). Одновременно с укреплением организационного и исследовательского потенциала ряда НКО, достаточно высоким оставался и уровень их финансирования. Между тем, активность международных доноров в этот период стала постепенно снижаться. В то же время как на фоне внутреннего экономического подъёма большую финансовую заинтересованность стало проявлять и само государство, появились и первые проекты по использованию потенциала НКО в политической жизни страны.

Второй период президентства В.В. Путина (2004 – 2008 гг.). К середине 2000-х годов отчетливо оформились этатистские тенденции во взаимодействии российского государства и институтов гражданского общества, которые проявились еще ранее в 2000–2003 гг. В этой связи, внутри «третьего сектора» произошел раскол на организации, которые заняли конфронтационную позицию по отношению к властным структурам и проводимой ими политике и те, которые приняли предложенные государством новые условия и формы взаимодействия.

Первая часть НКО, прежде всего крупные сетевые организации правозащитного характера, а также экологические и ряд других, усматривая во многих действиях российского руководства угрозу становящейся российской демократии, стали все больше дистанцироваться от властных структур, отказываться от участия в мероприятиях официальных «гражданских форумов» и проводить совместно с оппозиционными партиями свои форумы, получившие название «Всероссийский гражданский конгресс».

Другую часть составили неправительственные организации, не желающие уходить в политическую борьбу и готовые взаимодействовать с властными структурами пусть и в рамках предлагаемых государством процедур. Именно на поддержку этого сегмента НКО в 2006 г. из федерального бюджета было впервые выделено 500 млн. рублей, а распределяла гранты Общественная палата при активном участии Администрации Президента РФ. И хотя процесс был не полностью прозрачен, все же тем самым было положено начало созданию отечественных фондов для поддержки социальных инициатив.

В этот период стали возникать и НКО другого типа — изначально ориентированные на содействие власти, а иногда и созданные по инициативе самой власти. В западных странах подобные организации получили название GANGO (Government administrated NGO) — управляемые властью НКО.

Вторая половина президентства В.В. Путина характеризуется резкой сменой государственной политики по отношению к НКО. Для понимания произошедших перемен и причин появления в конце 2005 г. нового законодательства об НКО, существенно усиливавшего государственный контроль за деятельностью общественных организаций, необходимо учитывать процессы, происходившие за пределами России и прежде всего в странах СНГ, а также роль, которую сыграли в этих процессах международные фонды и местные НКО.

Речь идет о феномене «цветных революций», которые произошли в Грузии осенью 2003 г., в Украине — зимой 2004 г. и в меньшей степени в Киргизии — весной 2005 г. Во всех этих странах произошла смена политического режима во время проведения выборов. Официальные результаты голосований в этих странах были оспорены оппозицией, которую поддержали лидеры части НКО, проходили массовые многодневные митинги и пикеты, результатом которых стали отмена итогов предыдущих и проведение новых выборов — теперь уже под контролем оппозиции, увенчавшихся ее победой.^[232]

Обнаружилось, что неполитические неправительственные организации могут оказаться реальной силой при смене правящей элиты. Выяснилось также, что большинство организаций, сыгравших важную роль в этих процессах, получали финансовую поддержку от международных фондов, и прежде всего от фонда Дж. Сороса. Именно этот фонд поддерживал поездки грузинской молодежи в Сербию в качестве «обмена опытом», где сходные выступления молодежи привели к уходу С. Милошевича с руководящих постов годом раньше аналогичных событий в Грузии, приведших к отставке Э. Шеварнадзе.^[233]

Эти обстоятельства, на наш взгляд, привели к тому, что в России стали воспринимать НКО, получающие зарубежное финансирование, как потенциально опасных и угрожающих политической стабильности.^[234] Появление нового законодательства о деятельности НКО, а также существенные поправки в антиэкстремистском и антитеррористическом законодательстве, многие эксперты оценили как репрессивное, и постепенный уход (как самостоятельный, так и в связи с ухудшением политического климата) основных зарубежных грантодателей из России (например, фонда Дж. Сороса – Институт «Открытое общество», Американского агентства международного развития (USAID)) стали ответами на эти угрозы.

Между тем, подготовленные в спешном порядке законопроекты, предоставившие государству существенно большие возможности для контроля над деятельностью НКО, были восприняты как очередной шаг к сворачиванию демократических процедур и принципов и подверглись достаточно аргументированной критике, в том числе за рубежом, в частности в Совете Европы. Часть наиболее одиозных положений законопроекта была удалена, однако и в принятом виде законодательство оставляет место для злоупотреблений местных властей, а главное, заставляет неправительственные организации уделять непропорционально большое время составлению необходимой отчетности (приложение 1).

Опыт применения нового закона^[235] оказался весьма негативным, особенно в отношении иностранных НКО. Закон требовал обязательной перерегистрации всех зарубежных и международных НКО, имеющих представительства и филиалы в России, до 18 октября 2006 года. За две недели до окончания этого срока всего лишь 50 из предположительно нескольких сот иностранных НКО прошли перерегистрацию. Эта ситуация стала результатом жестко ограничительной позиции и избыточных требований, предъявлявшихся Росрегистрацией.

Реагируя на острую международную реакцию и пытаясь избежать надвигавшегося скандала, за две недели до истечения срока Росрегистрация изменила свой подход, объявив, что иностранные НКО, не прошедшие перерегистрацию до 18 октября, не должны будут закрыться и уехать из России, а только лишь приостановить всю свою программную деятельность в стране до момента получения решения о перерегистрации. В результате около 100 НКО прошли перерегистрацию до истечения крайнего срока, в то время как несколько десятков организаций вынуждены были приостановить на несколько недель всю свою содержательную деятельность в России, включая такие известные правозащитные организации как «Международная Амнистия», «Врачи без границ», «Правовая инициатива в России», «Международная тюремная реформа», а также «Американская ассоциация юристов». На конец ноября 2006 года в общей сложности около 160 иностранных организаций сумели пройти перерегистрацию.^[236]

С аналогичными трудностями столкнулись в общей сложности все российские НКО. По заявлению начальника Управления ФРС по делам некоммерческих организаций на 31 октября 2007 года лишь 32% НКО России сдали требуемую отчетность. В тоже время ФРС подало на ликвидацию приблизительно 2600 НКО, главным образом общественных объединений, которые неоднократно нарушили требования по отчетности. [237]

Что касается других законодательных инициатив, вступивших в силу в 2007 году и способных оказать влияние на деятельность некоммерческих организаций и развитие гражданского общества, необходимо отметить два федеральных закона – поправки к закону «О противодействии экстремистской деятельности»^[238] и закон «Об автономных учреждениях»^[239]. Из содержания Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» следует, что субъектами экстремистской деятельности являются как юридические, так и физические лица. Однако стоит обратить внимание на то, что законодатель в статьях Закона о санкциях за совершение экстремистских действий (статьи 6, 7, 9) использует термины «общественное или религиозное объединение», «иная организация». При этом санкция в виде приостановления деятельности (статья 10) предусмотрена только в отношении общественного или религиозного объединения. Из этого можно сделать обоснованный вывод о том, что законодатель считает именно общественные или религиозные объединения субъектами экстремистской деятельности.

Автономные учреждения – это новая форма собственности большинства государственных организаций социальной сферы: школы, средние специальные и высшие учебные заведения, театры, музеи, больницы, учреждения социальной защиты. Они могут быть созданы, но в ближайшее время они будут преобразовываться из существующих государственных или муниципальных учреждений на базе уже имеющегося имущества. С момента вступления в силу Закона все финансируемые из бюджетов учреждения и организации перестанут быть государственными или муниципальными учреждениями, а станут частными, ориентированными на оказание услуг и возможное получение прибыли. В этой связи они попадут в условия конкуренции за доступ к бюджетным ресурсам с частными организациями, оказывающими подобные услуги. В результате реализация прав граждан на образование, медицинскую и социальную помощь может быть значительно затруднена.^[240]

Целостную картину динамики развития некоммерческого сектора в России в период с 2000-2008 гг. может продемонстрировать статистика (рис. 8).^[241]

Рисунок 8 – Динамика численности некоммерческого сектора в России на начало года (по данным Росстата)^[242]

Изначально следует оговориться, что статистический учет деятельности третьего сектора в современной России ведется по нескольким методикам. Расхождение данных о численности некоммерческих организаций, представляемых разными государственными источниками (Федеральной регистрационной службой (ФРС), Росстатом), вызвано принципиально различными подходами к учету НКО разного организационно-правового статуса и вида деятельности. Так, по данным ФРС, на 1 декабря 2007 г. число НКО, состоящих на учете в ФРС и ее территориальных органах, составило 243 130 организаций (т.е. почти втрое ниже, чем по данным Росстата), а на 1 января 2008 года – 227 577 НКО. Несмотря на серьезные различия в абсолютных оценках численности НКО, оба государственных источника информации фиксируют сокращение числа НКО к началу 2008 г. (примерно на 15 000-20 000 организаций) после заметного роста в 2007 г.

Можно допустить, что увеличение числа НКО в России, которое наблюдалось к началу 2007 г., было стимулировано созданием Общественной палаты РФ и другими действиями государства, направленными на поддержку некоммерческих организаций (в т.ч. эти действия могли побудить и создание новых НКО с целью получения средств государственной поддержки). В свою очередь, некоторое сокращение числа НКО в России в 2008 году объясняется, по-видимому, повышением государственного контроля со стороны государственных органов в отношении НКО, а именно, вступлением в силу и реализацией указанных выше поправок в закон об НКО, ужесточающих порядок регистрации и отчетности некоммерческих организаций перед контролирующими и регистрирующими государственными органами. Следствием этой политики стали как ликвидация большого числа «мнимых» некоммерческих организаций, не справившихся с новыми требованиями регистрации и отчетности, так и закрытия некоторых «оппозиционных» власти негосударственных организаций.

Еще одним важным показателем развития третьего сектора в России является темп роста численности НКО в процентном соотношении к предыдущему году. Если с 2001 по 2003 число НКО росло на 6-10%, то в 2004 и 2005 гг. рост составлял 3-4% в год. На 1 января 2008 г. было зафиксировано абсолютное сокращение (на 3%) числа зарегистрированных НКО, впервые как минимум с 2001 г. Данный показатель наиболее наглядно отражает маятниковую реакцию гражданского общества на меняющиеся условия внутри страны.

В целом за период двух сроков президентства В.В. Путина число некоммерческих организаций в России выросло более чем на треть: с 446 тыс. в 2001 г. до 655 тыс. на 1 января 2008 г. Это на первый взгляд говорит об активном развитии сектора. В то же время, если опираться на выявленное государственной статистикой изменение числа юридических лиц, можно сделать вывод о том, что скорость роста этого сектора значительно — более чем втрое — ниже, чем экономики в целом, а доля НКО среди всех юридических лиц снизилась с 12 % в 2001 г. до 8 % в 2007 г. (рис. 9).

Рисунок 9 – Доля НКО среди всех предприятий и организаций в 2001-2007 гг.

(Росстат, 2007)

Что касается вклада НКО в ВВП, то последние несколько лет также наблюдается его устойчивое снижение (табл. 8). Это подтверждают все доступные измерители, в том числе Система национальных счетов.

Таблица 8 – Динамика доли НКО в ВВП, в абсолютном и относительном выражении^[243]

Если в 1995 г. доля НКО, обслуживающих домашние хозяйства, в структуре ВВП составляла 1,8%, то к 2005 г. этот показатель сократился до 0,5%. В последующие два года абсолютные величины, отражающие роль некоммерческого сектора в экономике, несколько увеличились ‑ с 138 млрд. руб. в 2005 г. до 159 млрд. руб. в 2006 г. и до 175 млрд. руб. в 2007 г., однако в долевом отношении вклад НКО в экономику страны остался на том же минимальном уровне в 0,5%.

По тому вкладу, который некоммерческий сектор вносит в экономику страны, Россия сравнима с развивающимися или бывшими социалистическими странами, хотя и несколько отстает от них: доля некоммерческого сектора в ВВП в Венгрии – 2,8%, в Колумбии – 2,1%. Что касается развитых стран, то от них по этому показателю Россия отстает существенно: доля некоммерческого сектора в ВВП в Нидерландах – 15,8%, в США – 7,5%.^[244] Причина отставания прежде всего в том, что негосударственные поставщики общественно значимых услуг практически не привлекаются к реализации государственных (муниципальных) заказов. Доля государственной поддержки в бюджетах НКО беспрецедентно низка и составляет 1-3%.

Это противоречит общемировой практике: государственная поддержка составляет от 76,5% доходов НКО в Бельгии и 59,0% в Нидерландах до 30,5% – в США, а в странах Восточной и Центральной Европы данные показатели колеблются на уровне 20―40%. В доходах российских НКО невелика доля платных услуг, что объясняется особенностями налогового законодательства, не поощряющего хозяйственную деятельность некоммерческих организаций. Это также противоречит международному опыту: в США доходы НКО от экономической деятельности составляют 56,6%, в Бельгии – 18,6%, в Нидерландах – 38,6%, в странах Восточной и Центральной Европы – 45―55%. Высокий уровень безвозмездных пожертвований, образующих финансовую базу НКО, говорит о щедрости российского бизнеса, благотворительных фондов и населения. Но в то же время он является показателем финансовой неустойчивости, нестабильности положения сектора в целом.

Довольно скромную роль играют российские НКО и в сфере занятости. Так, согласно данным официальной статистики по состоянию на конец 2007 г., численность занятых в некоммерческом секторе составила 0,6% от общей численности занятых (рис. 10).

Рисунок 10 - Доля занятых в некоммерческом секторе, 1990-2007 гг.

Для сравнения: доля занятых в некоммерческом секторе от экономически активного населения страны превышает 10% в таких «развитых» странах Запада как Нидерланды, Бельгия, Ирландия (аналогичный показатель для США – 9,8%). Российские показатели доли занятых в секторе НКО сопоставимы с таковыми в «развивающихся» странах Восточной Европы (Словакия, Польша, Румыния – 0,8%).^[245]

С определенной долей уверенности можно предположить, что уменьшение доли занятых в НКО-секторе с начала 2000-х гг. связано с укреплением двух других секторов – государственного и бизнес-сектора, которые в эти годы активно развивались. Судя по всему, имеются основания говорить о существовании своего рода «конкуренции за кадры» между тремя секторами, в которой третий сектор, очевидно, проигрывал.

Таким образом, характеризуя в целом период второго президентства В.В. Путина, можно констатировать резкое усиление государственного контроля за деятельностью НКО, вызванное интенсивным развитием проектов некоторых международных организаций по использованию общественных объединений в политических целях. На фоне ужесточения законодательства резко понизилась и степень открытости России внешнему миру, стали возникать «образы врага», что определялось внутренней эволюцией режима в сторону «управляемой» демократии. Степень разнообразия финансовой поддержки НКО в этот период существенно снизилась, что обусловлено сокращением международной донорской активности. Между тем, появление государственных отечественных фондов не смогло компенсировать данные потери.

Изменившийся в данный период подход властей к гражданскому обществу положил начало целому ряду негативных тенденций в развитии НКО. Положительная динамика, фиксируемая в предыдущие годы, была нарушена. Обозначилась долгосрочная понижательная тенденция во всех аспектах деятельности НКО.

Современная Россия 2009-2010 гг. (начало президентства Д.А. Медведева). В 2009 году в России в связи со сложной социально-экономической ситуацией, обусловленной мировым экономическим кризисом, определенным образом изменились и условия функционирования некоммерческого сектора. Под влиянием кризиса серьезно увеличилась острота проблемы финансирования и проблем, связанных с объемом деятельности НКО.

В данных условиях со стороны третьего сектора вырос запрос к государству. Такая позиция вполне объяснима и рациональна: в условиях кризиса наиболее важным (критическим) ресурсом являются деньги, и государство оказалось едва ли не единственным источником, у которого они остались. Так, по итогам 2009 года, корпоративный сектор существенно (более чем на 25% в 2008 году и на 30-50% в 2009-2010 годах) снизил расходы на благотворительность и поддержку некоммерческих проектов.^[246] Это вполне объяснимо в рамках модели антикризисного корпоративного управления, когда ответственность перед акционерами за сохранение прибыльности становится важнее достижения ценностных, некоммерческих целей.

Анализ статистических данных показывает, что негативные изменения в 2009 году произошли в подавляющем большинстве НКО (84%), тогда как позитивные изменения отметили 60% опрошенных руководителей НКО (рис. 11).^[247] Но негативные последствия кризиса, главных из которых – сокращение объемов финансирования организации и сокращение постоянного штата сотрудников, частично нивелируются позитивными изменениями последнего времени.

Рисунок 11 - Негативные изменения, произошедшие в НКО в 2009 году

Среди позитивных последствий кризиса для НКО следует отметить усиление социальной активности, в частности, рост числа волонтеров. Этот факт отметили около трети руководителей некоммерческих организаций, принявших участие в исследовании. Можно с уверенностью допустить, что рост числа добровольцев произошел, в том числе, и за счет активизации корпоративного волонтерства. В условиях кризиса коммерческие компании нашли возможность оказывать помощь, направляя своих сотрудников в качестве волонтеров на выполнение общественно-полезных функций.

Одновременно на фоне снижения финансовой устойчивости и сокращения ресурсов большинства организаций НКО-сектора в стране вырос спрос на услуги некоммерческих организаций. Об этом заявили более половины респондентов-руководителей НКО. Очевидно, что в ситуации финансово-экономического кризиса увеличился социальный запрос от представителей наиболее социально уязвимых слоев населения на помощь и поддержку. Это, с одной стороны, свидетельствует о востребованности НКО, а с другой – должно стать стимулом к расширению спектра и объемов услуг, оказываемых российскими некоммерческими организациями, к активизации их деятельности, созданию ими новых рабочих мест и т.п.

На наш взгляд, участие граждан в общественных объединениях и других некоммерческих организациях, гражданских инициативах может стать важным элементом стратегии адаптации россиян в условиях кризиса. Можно предположить, что в ситуации нынешнего финансового кризиса может произойти некоторое перераспределение трудовых ресурсов в пользу НКО-сектора, как это было в период кризиса 1998 г. В известной степени третий сектор может являться направлением миграции избыточных трудовых ресурсов и таким образом участвовать в решении проблем безработицы.

В 2009 году были сделаны новые шаги к созданию более эффективной системы взаимодействия органов государственной власти и общественности. Был сформирован новый подход к реализации программы грантовой поддержки неправительственных некоммерческих организаций. В распоряжении Президента Российской Федерации от 16 марта 2009 года № 160-рп были определены 5 некоммерческих организаций-операторов по проведению конкурсов в различных сферах жизни общества (приложение 2). Кроме того, распоряжением Президента Российской Федерации от 17 июня 2009 года № 380-рп для всех некоммерческих организаций-операторов была дополнительно предусмотрена возможность выделения грантов на проекты, которые ориентированы на поддержку и социальное обслуживание малоимущих и социально незащищенных категорий граждан, пострадавших в результате негативного изменения экономической ситуации, в первую очередь потерявших работу. Особое внимание было уделено оказанию помощи гражданам, проживающим в моногородах, потерявшим работу в последнее время, а также выпускникам высших и средних специальных учебных заведений, не имеющим на момент окончания учебы места работы.

2009 год ознаменовался также реализацией законодательных инициатив, предложенных общественными объединениями и некоммерческими организациями, касающихся перспектив развития НКО как сегмента гражданского общества. Непосредственно вращаясь в сфере предоставления общественных услуг, институты гражданского общества предложили существенные поправки к законам о некоммерческих организациях и о благотворительности.

По исправлению правовых ошибок были сделаны некоторые шаги. Принят Федеральный закон от 17.07.2009 №170-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях», предусматривающий упрощение процедуры регистрации НКО. Подготовлен Приказ Минюста РФ от 31.03.2009 №96 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций».

Министерству юстиции Российской Федерации поручено заниматься выработкой и реализацией государственной политики и нормативно-правовым регулированием в сфере регистрации НКО, включая международные и иностранные организации, а также контроля и надзора за их деятельностью. В соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 №170-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях», формы и сроки отчетности НКО, ранее утверждавшиеся Правительством РФ, отныне должны утверждаться Минюстом РФ, что существенно упрощает многие процедуры.

Согласно Федеральному закону №170-ФЗ, в случае неправильного оформления документов для регистрации организация получает отсрочку для исправления погрешностей, вместо того чтобы проходить всю процедуру заново, изменен режим отчетности. Отменена норма об отказе в регистрации структурному подразделению иностранной НКО, цели и задачи которого угрожают культурному наследию или самобытности России.

Президентом России дано поручение по подготовке проекта федерального закона о введении института социально ориентированных некоммерческих организаций. Законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» предусматривает возможность оказания социально ориентированным некоммерческим организациям финансовой, информационной и консультационной помощи, размещения в них государственных и муниципальных заказов, предоставления имущества, необходимого для их деятельности.

Вместе с тем, неопределенность политики по отношению к третьему сектору со стороны государства остается. Так, с 29 января 2010 года в два раза повышены размеры государственных пошлин за юридически значимые действия (приложение 3). Удивляет также тот факт, что, несмотря на принятые поправки, касающиеся вопросов сокращения числа проверок НКО, количество проверяющих государственных органов и оснований проверок является беспрецедентно высоким (приложение 4).

Кроме того, российское законодательство, регулирующее деятельность некоммерческого сектора, даже в новой редакции, на наш взгляд, остается одним из самых жёстких. В подтверждение этому проведем два сравнительных анализа:

1) оценим возможности реализации прав граждан на объединение при создании, регистрации и деятельности некоммерческих и коммерческих организаций в России, используя для этого соответствующее законодательство (приложение 5);

2) сопоставим российское законодательство о НКО (НПО) с соответствующими нормативными документами таких стран как Франция и США (приложение 6)^[248].

Особое внимание при первом сравнении обращает на себя сам факт разграничения в российском законодательстве правового положения некоммерческих и коммерческих организаций. Более того, права человека, создавшего некоммерческую организацию, существенно ограничены по сравнению с правами человека, занимающегося коммерческой деятельностью, так как некоммерческие организации вынуждены нести дополнительную нагрузку, в том числе в виде составления отчетности, не предусмотренной для коммерческих организаций. Из этого можно сделать обоснованный вывод о том, что органы государственной власти в Российской Федерации считают некоммерческие организации менее надежными, чем коммерческие с точки зрения безопасности государства. В итоге, уже имеются примеры того, как отдельные НКО после принятия поправок решили продолжить работу в форме коммерческой организации, поскольку оценили издержки ведения деятельности в такой форме как более низкие.

Результаты второго анализа показали, что существуют отдельные схожие моменты между положениями российского законодательства и законами Франции и США, однако государственный подход к правовому регулированию некоммерческой сферы в России принципиально другой.

Так, можно выделить несколько существенных отличий в законодательстве указанных стран.

В сравнение с Россией регулирование иностранных НПО во Франции и США не отличается от регулирования национальных, не существует избыточных надзорных полномочий, обременительных требований по отчетности и субъективных оснований для ликвидации. Многие общественные объединения работают там, не проходя какой-либо обязательной регистрационной процедуры. Более того, во Франции созданная за границей организация может вести свою деятельность, даже не регистрируя свое юридическое присутствие в стране. Порядок учреждения и функционирования юридического лица в США (процесс, регулируемый законами штатов) также по сути не делает различий между тем, является ли организация национальной или иностранной, коммерческой или некоммерческой. Регистрация для всех НКО в этих странах – дело исключительно добровольное, а сам процесс прост и недорог.

В вопросе финансового контроля за деятельностью НКО также много отличий. В России НКО должны ежегодно отчитываться обо всех средствах, полученных от иностранных источников, и о том, как данные средства были распределены или использованы. Иностранные НКО выделены в законе особо и должны еще более подробно отчитываться, включая ежеквартальные содержательные планы и финансовые отчеты и ежегодные программные и финансовые отчеты, и эти планы и отчеты будут сравниваться органами регистрации на предмет совпадения. Ни в одной из стран, взятых для сравнения, подобных положений касательно требований к отчетности не имеется. Во Франции и США существуют единые требования, стандартные для всех налогоплательщиков. Исключение составляют лишь благотворительные организации, которым предоставлен льготный режим налогообложения.

Главную озабоченность в российском законодательстве вызывает вопрос об основаниях, по которым регистрирующий орган может отказать в регистрации, т.е. уровень властных полномочий государства. Федеральный закон РФ «О некоммерческих организациях» предусматривает широкие основания для отказа в регистрации, среди которых:

- наличие другой НКО с таким же наименованием;

- наименование НКО, которое оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан;

- если документы, требуемые для регистрации, не соответствуют требованиям закона;

- если учредитель НКО не является таковым в соответствии с законом.

Помимо данных оснований, предусмотренных для всех НКО, существуют отдельные ограничения для иностранных НКО. Им может быть также отказано в регистрации в следующих случаях:

- если цели создания отделения НКО создают угрозу суверенитету, политической независимости России;

- если ранее зарегистрированное на территории России отделение иностранной НПО было ликвидировано в связи с грубым нарушением Конституции и иных законов России.^[249]

Включение в закон таких размытых и не основанных на четком правовом определении формулировок дает чиновникам широкие возможности для индивидуальной интерпретации и избирательного применения закона.

В отличие от России, регистрационные органы Франции и США не обладают полномочиями отказывать общественному объединению в регистрации. В обеих сравниваемых странах, если заявление подано вместе со всей требующейся документацией, уплачена пошлина, НКО считается зарегистрированным по факту подачи документов. При этом во Франции регистрация осуществляется без взимания государственной пошлины. Основания для отказа в регистрации, которые в целом схожи с российскими, на самом деле применимы только после того, как организация уже была зарегистрирована. Если регистрирующий орган позднее (после регистрации, когда организация уже ведет деятельность) приходит к выводу о том, что цель данной организации несовместима с законодательством страны, единственным путем прекращения регистрации будет подача заявления в суд с требованием прекращения деятельности объединения в судебном порядке.

В целом режим регулирования НКО в каждой из указанных стран более благоприятен, чем в России, и стимулирует их беспрепятственное создание и деятельность.

Одна из основных претензий к текущему российскому законодательству состоит в том, что оно не способствует развитию некоммерческого сектора и, более того, гражданского общества в стране. Выстраивая не всегда обоснованные жесткие барьеры российское законодательство, таким образом, консервирует текущее состояние «третьего сектора», а не стимулирует его совершенствование и развитие, к чему оно должно было бы стремиться в большей степени.

На наш взгляд, законодательство ориентировано, прежде всего, не на упорядочение и стимулирование деятельности НКО, а на минимизацию рисков от их деятельности. Образно выражаясь, российское законодательство, регулирующее деятельность некоммерческих организаций, является сегодня «оборонным», а не развивающим («наступательным»).

Данная ситуация ставит вопрос о «кризисе доверия» гражданскому обществу. Это один из главных тормозов национального развития. Через текущее законодательство, регулирующее деятельность некоммерческих организаций, государство косвенно способствует уменьшению «количества доверия» в обществе, в определенной мере провоцирует недоверие власти к некоммерческим организациям и наоборот.

В целом, современный период пока не принес долгожданного улучшения условий деятельности НКО. Мировой финансово-экономический кризис и его последствия в 2009-2010 гг. спровоцировали новые риски для некоммерческого сектора России. В сложившихся условиях значительно возросла потребность его в материально-финансовом обеспечении. В отсутствие существенной активности иностранных фондов и отечественного бизнес-сообщества, государство превратилось чуть ли не в единственный источник финансовой помощи. Поэтому не удивительно, что количество НКО, принявших условия патерналистской модели, резко возросло.

Острота фактора - использование НКО для изменения характера политического режима в стране – в этот период несколько снизилась, чему способствовали изоляционистская политика государства по отношению к иностранным НКО и контрреволюции, произошедшие на Украине и в Киргизии.

Всего общая численность НКО в России на 2010 г. достигла около 700 тыс. Однако, несмотря на незначительный рост, посткризисное восстановление сектора происходит медленнее, чем в других сферах экономики.

Основным фактором, который усложняет сегодня развитие НКО в России, является влияние власти на выстраивание этих взаимоотношений. Несмотря на то, что взаимодействие организаций некоммерческого сектора с органами власти разного уровня на сегодняшний день происходит довольно регулярно, оценки этого взаимодействия весьма неоднозначны. Коротко ситуацию можно определить следующим образом: взаимодействие есть, а влияния (серьезного, значительного и т.п.) нет. На сегодняшний день некоммерческий сектор не достаточно участвует в принятии решений, реально не включен в управленческий процесс, отсюда и низкая степень влиятельности, и снижение эффективности функционирования.

Государство, опасаясь негативных проявлений со стороны НКО, оказывает определенное давление на сами организации некоммерческого сектора, а также на бизнес-сообщество в плане его взаимодействия с НКО. Хотя на общем фоне существуют отдельные примеры конструктивного взаимодействия, когда партнерство некоммерческого сектора и власти действительно является эффективным, но это еще не стало правилом.

В целом, анализ процесса становления и развития НКО в России позволяет фиксировать как периоды резкого роста и подъема сектора, так и периоды его ослабления и подавления государством. Это, на наш взгляд, указывает на наличие в России «маятниковой» модели гражданского общества. Используя компенсационный механизм «реформа – контрреформа», власть не допускает открытых столкновений гражданского общества и государства, свойственных моделям «тайфунного» типа. Гибкий адаптационный механизм взаимодействия государства с институтами гражданского общества соотносится с кратковременными периодами трансформации политического режима по оси «демократия – авторитаризм». Этатистская архитектоника российской государственности, базирующаяся на признании государства в качестве главного социального субъекта, а также патерналистские установки в сознании социума, придают российской «маятниковой» модели определенную специфику. Государство здесь само является инициатором и «архитектором» всех преобразований, отводя гражданскому обществу роль «беспрекословного исполнителя».