§ 3. Механизм реализации реформы уголовно-исполнительной системы
После того, как разработана Концепция реформы УИС, наступает этап ее практической реализации. Данный этап является исключительно важным, поскольку от него во многом зависит реальное изменение порядка исполнения наказаний.
По своему содержанию порядок (или механизм) реализации реформы УИС во многом зависит от целей, задач реформы, а также организации управления УИС в целом. Как уже говорилось в предыдущих разделах работы, реформы в сфере исполнения наказаний периодически проводились и в советское время.Достаточно отработанным был и механизм их проведения: издавалось постановление ЦК КПСС, на его основе принимались решения Правительства; затем соответствующие решения на уровне соответствующего ведомства разрабатывались планы, устанавливался жесткий контроль за их исполнением. Данный механизм соответствовал сложившейся в то время административно-командной системе управления и в целом для того времени был оправдан и достаточно надежен.
В новых условиях реформирования УИС, когда речь идет не просто об изменении отдельных ее элементов в переходе от одной модели исполнения на-
59
казаний к другой, а также в условиях формирования демократической системы управления государством, потребовалась разработка во многом нового механизма реализации реформы УИС. Речь идет, прежде всего, о том, какие субъекты (структуры) должны обеспечивать проведение реформы.
Проведение современной реформы УИС, в отличие от советского периода, когда преобразования в сфере исполнения наказаний носили закрытый для общества характер, осуществляется в условиях широкой гласности. Поэтому существенное влияние на необходимость, а в определенной мере и направленность реформы УИС, оказывают средства массовой информации. При этом на первых этапах ее проведения преобладали преимущественно материалы критического характера. В среднем, как показывают исследования, в начале 90-х годов только в центральной прессе ежегодно материалов о деятельности исправительных учреждений публиковалось более 2-х процентов от всей правоохранительной тематики '.
Все это потребовало не только новых форм сотрудничества со СМИ, но и стимулировало принятие решений о реформировании системы исполнения наказаний. Нельзя не учитывать и социально-политическое значение расширения гласности о деятельности мест лишения свободы, включая формирование определенного общественного мнения, активизацию международного сотрудничества по вопросам исполнения наказаний. Поэтому СМИ следует рассматривать в качестве важного фактора реформирования пенитенциарных реформ. За последние годы позиция СМИ в отношении освещения1 Супоиев СП. Организация взаимодействия исправительных учреждений со средствами массовой информации. - Лвтореф. дне.... канд. юрид. наук. - М., 2000.
60
деятельности УИС меняется. Большая часть материалов СМИ объективно рассказывает о работе подразделений УИС, положительном опыте реализации реформы уголовно-исполнительной системы . Ежегодно публикуется более 2 тысяч материалов, в том числе проблемных, о деятельности пенитенциарных учреждений. Одновременно в несколько раз сократилось количество так называемых «заказных» материалов, искажающих положение дел в учреждениях, носящих провокационный характер.
Открытость реформы УИС для общества повлияло и на то, что данная реформа проводится при широкой поддержке заинтересованных федеральных органов власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такой подход позволяет развивать пенитенциарную систему не только с учетом ведомственных интересов, но и потребностей развития общества, обеспечения социального контроля за деятельностью УИС. Особо следует отметить поддержку проведения реформы со стороны Президента государства В.В.Путина, которая выражается в различных формах: организации президентского контроля, финансировании программ развития исправительных учреждений, личном его участии в принятии принципиальных решений, связанных с реформой УИС 2.
1 Кол) белов И. Расширять сотрудничество со средствами массовой информации // Преступление и наказание.
— 2001, № 12.2 Так, в 2002 году из Резервного фонда Президента Российской Федерации выделены финансовые средства в размере 6,2 млн. рублей, которые были направлены на укрепление материально-технической базы воспитательных колоний.
61
Если обратиться к зарубежному опыту проведения реформ пенитенциарных систем в странах традиционной демократии, то для координации данной работы, обеспечения се государственной поддержки при высших органах государственной власти создаются специальные органы, в состав которых входят специалисты, государственные и общественные деятели. Все это позволяет не только обеспечивать контроль за ходом пенитенциарных реформ, но и избегать узковедомственного подхода к их проведению. Представляется, что такой подход заслуживает внимания и для отечественной практики реформирования УИС.
Особенностью проводимой реформы УИС является также и то, что в ней активно участвуют правозащитные организации, включая международные. Например, «Международная тюремная реформа», «Общественный центр содействия реформе уголовного правосудия» и др. Конкретные направления и формы такого участия нами были рассмотрены в предыдущем параграфе.
Несмотря на всю важность и необходимость участия в реформе УИС указанных государственных и общественных организаций, основная тяжесть и ответственность за ее проведение ложится на сами аппараты управления УИС, прежде всего на центральный аппарат в лице Главного управления исполнения наказаний (ГУИН) Минюста России. Организующая роль Главка в вопросах реформирования УИС проявляется как в традиционных формах управленческой деятельности (коллегии, совещания, контроль, оказание помощи и т.п.), так и в тех из них, которые непосредственно связаны с реформой УИС. Это,
62
прежде всего, создание в Главке групп по реформированию УИС, разработке специальных планов, направленных на реализацию мероприятий, связанных с выполнением решений но реформированию, координации научных исследований в данной сфере, организации международного сотрудничества по проблемам реформирования УИС.
Важная роль в управлении реформой УИС отводится созданному при Главке Координационно-методическому совету, в состав которого входят ученые, представители общественных организаций, а также руководители крупных территориальных органов УИС. На заседаниях данного совета регулярно обсуждаются проблемы реформирования УИС.Проведенный анализ субъектов, реализующих реформу УИС, показывает, что она проводится на основе широкой государственно-общественной поддержке. Наряду со специализированными структурами в лице системы ГУИН Минюста России, в ней принимают участие в различных формах органы государственной власти, правозащитные и общественные организации, средства массовой информации. Это обеспечивает не только открытость реформы УИС для общества, но и качественно меняет и саму направленность реформы. Данная реформа реализуется не только с позиции интересов ведомства, но и в контексте широких преобразований в обществе, обеспечения прав граждан, развития УИС с учетом ее социального назначения.
Успешное проведение реформы УИС во многом зависит также от того, какие организационные формы управления применяются для реализации принятой концепции. Практика показывает, что основной организационной фор-
63
мой решения данной проблемы в современных условиях являются целевые комплексные программы \ За время реформирования УИС разработано немало таких программ как на федеральном, так и на местном уровнях. Основное внимание при этом уделяется разработке программ под конкретные проблемы: трудовая занятость осужденных, реконструкция следственных изоляторов и тюрем, строительство жилья для сотрудников и т.п. Вместе с тем до настоящего времени не разработано общегосударственной, национальной программы реформирования УИС. Дело ограничилось здесь лишь принятием Концепции реорганизации уголовно-исполнительной системы до 2005 года и Федеральной целевой программы на период 2002-2006 годы. Полагаем, что накопленный опыт реформирования УИС, имеющиеся здесь нерешенные проблемы, предполагают разработку и общегосударственной, перспективной программы реформирования УИС.
Это позволит более целенаправленно осуществлять развитие УИС, опираясь на поддержку государства, обеспечит необходимую концентрацию сил и средств для решения этой сложной проблемы.Реформа пенитенциарных систем всегда предполагает значительные затраты на ее проведение. Связано это с необходимостью улучшения условий содержания осужденных, реконструкции исправительных учреждений и т.п. Поэтому при разработке механизма реализации реформы УИС проблема ее ресурсной обеспеченности выступает на первый план. Ее решение во многом за-
В специальной литературе достаточно полно раскрыта технология составления таких программ, а также их структура. Накоплен определенный опыт составления подобного рода программ и применительно к УИС. Структурно данные программы состоят из следующих разделов; концептуального, в котором излагаются вопросы, связанные с концепцией программы, ее целями и задачами; программного, содержащего конкретные
64
висит от общего состояния экономики страны: более успешно тюремные реформы проводятся в экономически развитых странах. В условиях переходного этапа развития экономики России, дефицита бюджетных средств, многие начинания в области реформирования УИС на ее начальной стадии оказались не реализованы. Например, Федеральная программа строительства и реконструкции следственных изоляторов и тюрем, а также жилья для персонала указанных учреждений на период до 2005 года была профинансирована лишь в пределах 1,5 процента. Это обусловило корректировку основных мероприятий по реформированию УИС по срокам исполнения с учетом реальных возможностей государственного бюджета.
За последние годы в силу определенной стабилизации российской экономики финансирование УИС из федерального бюджета имеет устойчивую тен-
денцию к увеличению:
Таблица № 1 Объем средств, выделенных из Федерального бюджета (млрд. руб.) по годам 2001 г. 2002 г. 2003 г. 24,1 32,7 45,7 меры по достижению целей и задач; ресурсного, где указываются источники финансирования программы, а также их распределения; организационного, связанного с характеристикой системы управления программой.
65
Это позволило увеличить не только финансирование Федеральных целевых программ реформирования УИС, но и изыскать дополнительные средства на коммунально-бытовое и медицинское обеспечение осужденных.
При проведении реформы УИС важен также поиск дополнительных, помимо федерального бюджета, источников финансирования. В качестве таковых можно назвать следующие:
- бюджеты субъектов Российской Федерации;
- собственные средства предприятий УИС;
- инвестиции коммерческих и благотворительных организаций;
- средства международных организаций;
- самообеспечение исправительных учреждений продуктами питания;
- привлечение осужденных к строительству и реконструкции материально-технической базы исправительных учреждений.
Для эффективного использования всех средств, поступающих на нужды реформирования УИС полагаем целесообразным создание на уровне центрального аппарата УИС специального фонда. Это позволит не только аккумулировать средства, но и более рационально их распределять под конкретные мероприятия реформы УИС.
Развитие уголовно-исполнительной системы не может осуществляться посредством проведения постоянных реформ. Всякая реформа в итоге должна быть завершена и проведена оценка ее эффективности. Поэтому одним из важных вопросов механизма реализации реформы УИС является оценка ее эффек-
66
тивности. В общем виде реформу можно считать завершенной и эффективной, если достигнуты ее цели и задачи, а в самой УИС произошли качественные изменения. Известно, что всякая оценка производится по определенным показателям. Применительно к оценке эффективности реформы УИС возможно выделить две группы показателей. Первая из них отражает итоговые результаты функционирования системы: состояние правонарушений, трудовая занятость осужденных, работа с кадрами, законность и т.п. Вторую группу показателей образуют те из них, которые непосредственно связаны с целями и задачами реформы УИС, выполнением конкретных программ, направленных на ее преобразование.
Важно также учитывать, что современная реформа УИС реализуется в контексте учета социальных факторов, проводимой судебно-правовой реформы в целом. Поэтому при оценке ее эффективности следует учитывать и социальные последствия реформы УИС. Такой подход является новым для современной реформы УИС, поскольку ранее успешность реформ организации исполнения наказаний советского периода оценивались преимущественно показателями ведомственного характера, выполнением исправительными учреждениями производственно-хозяйственных показателей. При оценке социальной эффективности реформы УИС важно, прежде всего, правильно определить направление такой оценки. Учитывая социальную роль УИС, которая рассматривалась нами при анализе как социального института, в качестве таковых направлений целесообразно определить следующие: состояние здоровья осужденных; опти-
67
мизация численности осужденных к лишению свободы; развитие наказаний, не связанных с лишением свободы. Подробно данные вопросы будут рассмотрены во второй главе работы, посвященной практическим аспектам и результатам реформы УИС.
При оценке социальной эффективности реформы УИС важно также учитывать общественное мнение населения, сотрудников. За годы, связанные с демократическими преобразованиями в России результаты изучения общественного мнения достаточно активно используются в управленческой практике правоохранительных органов, признаются в качестве одного из важнейших критериев оценки эффективности их деятельности. Применительно к УИС систематического изучения общественного мнения о её деятельности в силу различных причин не проводится. Имеются лишь отдельные исследования по данной проблеме. Представляется, что в условиях проводимой реформы УИС институт общественного мнения должен стать важным инструментом в управлении данной системой. Для решения данной проблемы исходным является разработка соответствующей Инструкции по организации изучения общественного мнения о деятельности УИС.
Сложность и продолжительность по времени реформы УИС потребовали наряду с концепциями и целевыми программами создания на уровне Главка дополнительных, во многом уникальных организационных механизмов управления процессом реформирования УИС. Их сущность состоит в том, что наряду с долгосрочными, стратегическими решениями по реформированию УИС, при-
68
нятыми на государственном уровне в виде указанных концепций и программ, в процессе реформы постоянно шел поиск дополнительных решений, которые носят поддерживающий характер для стратегических решений. В результате в Минюсте России сформировался оригинальный инновационный программно-целевой механизм управления процессом реформы УИС. Состоит он в следующем.
Па том или ином этапе реформы УИС важно было определить приоритеты, слабые звенья системы, которые требовали концентрации сил для их качественного улучшения. На первых этапах реформы УИС в качестве таких приоритетов была определена материально-техническая база исправительных учреждений, включая порядок коммунально-бытового обеспечения осужденных. Значимость данной проблемы заключается в том, что от ее решения во многом зависит порядок организации исполнения наказаний, надзор, безопасность, взаимоотношения персонала и осужденных. Неслучайно поэтому все пенитенциарные реформы в первую очередь сталкиваются именно с проблемой порядка размещения и проживания осужденных, материально-технического устройства пенитенциарных учреждений в целом. За годы советской власти данному вопросу не уделялось должного внимания, за основу был взят казарменный, военизированный тип размещения осужденных.
В сложившейся ситуации возможно было принятие различных решений: переход к тюремному типу содержания (по данному пути пошли некоторые республики бывшего Советского Союза) либо искать другие решения. Было
69
принято решение не отказываться от колонийской системы размещения осужденных (в специально оборудованных общежитиях), тем не менее радикально изменить сам порядок проживания осужденных, максимально приблизив условия проживания к условиям свободного общежития. В этих целях были установлены также дифференцированные нормы жилой площади в расчёт на одного осуждённого с учетом пола, возраста, состояния здоровья и условий отбывания наказания (ст. 99 УИК РФ). Данные нормы колеблются от двух до пяти квадратных метров. Конечно, эти нормы нельзя признать достаточными, но они определены с учетом реальных возможностей уголовно-исполнительной системы и жилой площади колоний и тюрем !.
В дальнейшем практика подтвердила правильность выбора данного приоритетного направления реформы УИС. Его решение позволило существенно оздоровить обстановку в местах лишения свободы, изменить в лучшую сторону взаимоотношения персонала и осужденных.
Следующим важным приоритетным направлением инновационного программно-целевого механизма управления процессом реформы УИС с первых шагов ее проведения также было избрано совершенствование правового обеспечения организации исполнения наказания. Связано это было не только с необходимостью отмены устаревших правовых актов, но и с тем, что исполнение наказаний как наиболее суровая мера государственного принуждения должна осуществляться в рамках права и на его основе, с учетом новых требований к
1 Комментарий к уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.И. Калинина. -М., 2003. С. 253.
70
порядку его исполнения. Учитывая значительный объем работы в данном направлении, в ГУИН Минюста России было создано правовое управление, а также соответствующие отделы, группы в территориальных аппаратах УИС. Указанные меры способствовали своевременному обновлению правовой базы функционирования УИС, обеспечивали прочную правовую основу реформы.
Всякая реформа УИС предполагает внедрение научных знаний в практику исполнения наказаний. Поэтому составным элементом механизма ее реализации следует рассматривать научное обеспечение. Научный потенциал уголовно-исполнительной системы достаточно ВЕЛСОК. Прежде всего, это пять высших учебных заведений, Научно-исследовательский институт УИС и Институт повышения квалификации, в которых трудятся свыше 300 докторов и кандидатов наук. Ученые УИС внесли значительный вклад в разработку нового уголовно-исполнительного законодательства, концепций реформирования УИС, а также конкретных направлений совершенствования УИС '. В сентябре 2001 года по инициативе ГУИН Минюста России состоялась учредительная конференция Межрегиональной общественной организации «Российское научное пенитенциарное общество»2.
Вместе с тем современный этап реформирования УИС предполагает поиск новых подходов к ее научному обеспечению. Прежде всего, важное значение приобретает исследование вопросов социальных последствий реформы
1 Приказ Минюста России от 2 октября 2000 г. № 286 «О совершенствовании научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности в УИС Минюста России».
2 Материалы учредительной конференции Межрегиональной общественной организации «Российское научное пенитенциарное общество» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. — 2001. № 6.
71
УИС, социологических проблем в процессе самого исполнения наказаний (пенитенциарной преступности, субкультуры осужденных), кадрового обеспечения, системы управления УИС, прогнозирования численности осужденных, проблем развития учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества. С учетом этого в июле 2003 года существенным образом был реорганизован Научно-исследовательский институт УИС Минюста России. Основной смысл такой реорганизации состоял в том, чтобы вместо громоздкого института с шестью филиалами преимущественно производственной направленности создать институт, который исследовал бы собственно пенитенциарные проблемы. В соответствии с этим была сформирована и новая структура института (Приложение № 6), которая максимально ориентирована на актуальные проблемы уголовно-исполнительной системы.
В современных условиях важна интеграция исследований актуальных проблем реформирования УИС с привлечением ученых не только ведомственной науки, но и специалистов •- других научных учреждений, включая зарубежную пенитенциарную науку. Организационной формой интеграции исследований могла бы стать международная комплексная целевая программа (программы) научного обеспечения реформы УИС.
Слабым звеном в научных исследованиях является внедрение их результатов в практическую деятельность. Для решения данной проблемы представляется важным определение базовых исправительных учреждений, в которых должна проводиться апробация результатов исследований, построение модели
72
исправительного учреждения, которое соответствовало бы всем передовым стандартам.
Учитывая важность научного обеспечения реформы УИС, актуальным является вопрос о систематизации указанных выше предложений в виде соответствующей концепции. С участием автора вариант такой концепции подготовлен, утвержден руководством Минюста России и приводится в Приложении № 2.
По мере проведения реформы УИС, стабилизация обстановки в исправительных учреждениях, в качестве важнейшего элемента механизма ее реализации стал рассматриваться передовой опыт организации исполнения наказаний '. В этих целях созданы библиотека и видиотека передового опыта в УИС, регулярно издаются сборники материалов передового и положительного опыта. На уровне Главка ежегодно составляются межрегиональные планы изучения, распространения и внедрения передового опыта УИС. В целом данная работа охватывает фактически все важнейшие направления деятельности УИС. Вместе с тем, в условиях реформы УИС наибольший интерес представляет опыт организации управления исправительными учреждениями в новых условиях их деятельности.
В настоящее время ведется поиск новых подходов к организации этой сферы деятельности, ее систематизация, комплексность, направленная на выработку и принятие новых эффективных управленческих решений. Такой подход
1 Приказ Минюста России от 28 сентября 2000 г. № 282 «Об активизации работы по выявлению, изучению и распространению передового опыта в уголовно-исполнительной системе».
73
является оправданным, так как система функционирует в стабильном режиме и находится в развитии. В условиях реформы УИС представляется важным, чтобы на базе исправительных учреждений, добившихся положительных результатов, проходило обучение других сотрудников, чтобы руководители передовых территориальных аппаратов УИС выезжали в другие регионы и личным примером также обучали сотрудников новым формам и методам работы.
Таковы основные элементы инновационного программно-целевого механизма управления процессом реформы УИС. Данный механизм соответствует особенностям современной концепции реформы УИС, ее открытому характеру, масштабности и в целом подтвердил свою эффективность в процессе ее практической реализации.
74
Еще по теме § 3. Механизм реализации реформы уголовно-исполнительной системы:
- г.х.попов ОТМЕНА КРЕПОСТНОГО ПРАВА В РОССИИ ("Великая" реформа 19 февраля 1861 г.)
- СИСТЕМА СОВЕТНИКОВ В ДЕЙСТВИИ (1949-1953 гг.)
- § 1. Понятие и система источников
- Методология и методика исследования
- Положения, выносимые на защиту.
- § 1. Уголовно-исполнительная система как социальный институт и ее роль в обществе
- § 2. Исходные положения формирования Концепции реформы уголовно-исполнительной системы
- Принцип учета при проведении реформы УИС международного опыта реформирования пенитенциарных систем.
- § 3. Механизм реализации реформы уголовно-исполнительной системы
- § 1. Реформа уголовно-исполнительной системы как процесс и её основные этапы
- § 4. Кадровая политика, проводимая в период реформирования уголовно-исполнительной системы
- 2. Материалы съездов, конференций, симпозиумов
- 3. Книги
- IV.6. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ ПРЕСТУПНОСТИ?
- § 4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ С ДРУГИМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ