Понятие, содержание и основные тенденции уголовноисполнительной политики на современном этапе

Кардинальные преобразования во всех сферах государственной и общественной жизни, проводимые сегодня в России, нивелируются и сдерживаются активным противодействием криминалитета, количественным и качественным ростом преступных посягательств.

Политика в сфере борьбы с преступностью — это целенаправленная деятельность государства по определению целей, принципов, задач и направлений противодействия преступности и адекватных способов, средств и форм их осуществления. Внутреннее содержание указанной политики слагается из различных ее направлений (элементов), таких как уголовно-правовая, уголовно-процессуальная (судебная), уголовно-исполнительная и криминологическая (относящаяся к сфере предупреждения преступности) политика.

Такое структурное разделение единой по своим целям и принципам политики в сфере борьбы с преступно- ностью обусловлено спецификой решаемых в рамках каждого направления задач, используемых методов, средств и форм предупреждения, пресечения преступлений, реализации уголовной ответственности. Правовую основу уголовно-правовой, уголовно-процессуальной, уголовноисполнительной политики составляют соответствующие отрасли права и законодательства.

Несмотря на определенную самостоятельность, все структурные элементы политики в сфере борьбы с преступностью тесно взаимосвязаны между собой, дополняют и взаимодействуют друг с другом[2]. Наиболее явно прослеживается взаимосвязь уголовно-правовой и уголовноисполнительной политики. Уголовное право и уголовное законодательство как основные формы осуществления уголовно-правовой политики занимают ведущее место во всем комплексе правовых мер воздействия на преступность. Нормы УК РФ определяют содержание уголовной ответственности и ее основание, преступность и наказуемость общественно опасных деяний, цели, систему и виды наказаний, их характеристику, порядок и условия назначения и освобождения от уголовного наказания.

Уголовно-исполнительная политика — это деятельность государства по определению целей уголовного наказания, государственно-правового механизма их реализации, организации процесса исполнения уголовных наказаний и применения к осужденным мер исправительного воздействия.

Цели и принципы политики в сфере исполнения уголовных наказаний определяются Конституцией РФ. Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью нашего государства предопределяет в качестве целей уголовноисполнительной политики не только защиту граждан от преступных посягательств посредством исполнения уголовных наказаний, но и обеспечение прав, свобод и законных интересов самих осужденных. Соответственно формирование и реализация политики в сфере исполнения уголовных наказаний осуществляется на основе важнейших конституционных принципов законности, равенства граждан перед законом, гуманизма, демократизма, соблюдения прав, свобод и законных интересов личности.

Конституционные основы уголовно-исполнительной политики обеспечивают формирование ее законодательной базы и развитие правоприменительной деятельности по достижению стоящих перед ней целей и задач.

Центральными задачами уголовно-исполнительной политики являются: определение целей, принципов и общих положений исполнения всех видов уголовных наказаний, иных мер уголовно-правового воздействия и применения средств исправительного воздействия; установление системы законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере исполнения уголовных наказаний; обеспечение прав, свобод и законных интересов осужденных, законности и правопорядка в области исполнения уголовных наказаний; определение системы учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, порядка и условий их функционирования, осуществления контроля за их деятельностью; определение основных средств исправления и мер по социальной адаптации осужденных; разработка мероприятий по совершенствованию деятельности и прогнозированию развития учреждений и органов, исполняющих уголовных наказания, с учетом изменений, происходящих в обществе и государстве.

Совокупность перечисленных задач и практические меры органов государства по их реализации определяют сущность современной уголовно-исполнительной политики.

Субъектами формирования и развития политики в сфере исполнения уголовных наказаний являются Президент РФ и Федеральное Собрание РФ, Минюст России. Как глава государства Президент определяет основные направления внутренней, в том числе и уголовно-исполнительной политики. Слова Президента России о том, что «нам крайне важна гуманизация уголовного законодательства и системы наказаний. Наша главная цель — добиться неотвратимости наказания, а не его чрезмерной суровости», произнесенные в ежегодном послании Федеральному Собранию страны 18 апреля 2002 г., определили стратегический курс развития политики в сфере исполнения наказаний на ближайшие годы.

Президентом РФ были приняты важные политические решения о реформировании УИС: изданы Указы от 08.10.1997 № 1100 «О реформировании уголовноисполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» и от 28.07.1998 № 904 «О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации». Новым шагом на пути реализации уголовно-исполнительной политики стало создание согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» ФСИН России с ее непосредственным подчинением Президенту России.

Федеральное Собрание РФ формирует политику в сфере исполнения уголовных наказаний посредством принятия прежде всего уголовных и уголовно-исполнительных законов. За период с июля 1997 г. по июнь 2007 г. изменения и дополнения в УИК РФ вносились 23 федеральными законами. Корректирование норм уголовно-исполнительного законодательства позволило гуманизировать условия отбывания наказания в виде лишения свободы, расширить права и законные интересы осужденных, уточнить механизм их защиты.

Минюст России в соответствии с Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» осуществляет выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также в сфере исполнения уголовных наказаний.

Основными субъектами реализации уголовно-исполнительной политики являются государственные органы, специально созданные для исполнения уголовных наказаний. Так, ФСИН России осуществляет эту деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы, учреждения, исполняющие уголовные наказания, следственные изоляторы.

Учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания, реализуя уголовно-исполнительную политику, осуществляют свою деятельность во взаимодействии с различными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.

На содержание уголовно-исполнительной политики, тенденции ее формирования, развития и реализации в современных условиях влияют следующие факторы: система международных правовых актов в области прав человека, борьбы с преступностью и обращения с правонарушителями; социально-политический, правовой, экономический, уровень общей, нравственной, правовой культуры общества; состояние, структура и динамика преступности; состояние функционирования и тенденции развития УИС.

Особое воздействие на формирование уголовно-исполнительной политики оказали международные правовые акты, которые подписало и ратифицировало наше государство. В 1989 г. СССР подписал Венские соглашения, на основе которых им были приняты обязательства привести гное законодательство и правоприменительную практику, и частности в сфере исполнения уголовных наказаний, в соответствие с международными соглашениями о защите прав человека. Наиболее важными здесь являются требования, сформулированные во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), в Международном пакте о гражданских п политических правах (1966 г.), Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.).

Значимость сформулированных в международных актах принципов и общих положений исполнения наказания и обращения с осужденными для развития уголовноисполнительной политики определяется тем, что их нормы не допускают каких-либо отступлений как в законодательстве, так и в деятельности государственных органов. Это прямо следует из ст. 30 Всеобщей декларации прав чело- иска и ст. 5 Международного пакта о гражданских и политических правах. Даже исключительные обстоятельства (война, чрезвычайное положение) не могут служить основанием для оправдания, например, тяжких, бесчеловечных или угрожающих достоинству человека видов обращения и наказания.

Реализация уголовно-исполнительной политики предполагает приведение законодательной основы и правоприменительной практики в соответствие с международными стандартами, а также обязательствами, принятыми на себя Россией при вступлении в Совет Европы. Так, Федеральным законом от 20.03.2001 № 26-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией конвенции о защите прав человека и основных свобод» были скорректированы положения ряда законодательных актов. В частности, в соответствие с требованиями Конвенции была приведена норма УИК РФ (ч. 2 ст. 91), которая закрепила право на тайну переписки осужденных к лишению свободы с отдельными государственными органами, защитником или иным лицом, оказывающим юридическую помощь на законных основаниях.

Процесс интеграции России в мировое сообщество, международные правовые акты предопределили происходящие в обществе кардинальные изменения. Государство и общество поощряют действия, которые отвечают соответствующим цивилизованным стандартам общественного поведения, и корректирует отклонения от этих стандартов.

Конституция РФ провозгласила приоритет гражданских прав и свобод, но реальное их осуществление, тем более в сфере исполнения уголовных наказаний, сталкивается с большими трудностями. От уровня обеспечения прав и законных интересов осужденных во многом зависят как судьбы отдельных людей, их жизнь, физическое и нравственное здоровье, так и общее состояние безопасности общества. Уголовно-исполнительная политика призвана не только обеспечивать права и законные интересы определенной группы граждан (осужденных), но и выполнить важную социальную задачу по охране жизни, здоровья и других прав всех членов общества. На содержание учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, общество вынуждено затрачивать значительные материальные и финансовые средства, отвлекая их от других направлений социального развития, что также требует модернизации системы исполнения уголовных наказаний.

Формирование демократического правового государства все больше связывается с максимальным обеспечением прав и свобод человека, ответственностью государства перед гражданином и гражданина перед государством, с возвышением авторитета закона и строгим его соблюдением всеми государственными органами, общественными организациями, коллективами и гражданами, с эффективной работой правоохранительных органов. Конституция РФ не только закрепила права и свободы человека и гражданина, но и обязанность государства признавать, соблюдать и защищать эти права и свободы. Правовые гарантии защиты личности в строящемся правовом государстве касаются всех его граждан, в том числе и лиц, отбывающих уголовные наказания. Четкость поставленной в Конституции перед государством политической цели предопределила направления преобразований уголовно-исполнительной политики, законодательства и практики их реализации.

С трансформацией политики в области исполнения наказаний тесно связано создание ФСИН России. Сегодня уже очевидно, что смена ведомственной принадлежности не явилась формальным актом. Речь идет об изменении качественного состояния самой системы, она стала более открытой и демократичной, менее формализованной. Тем не менее современные тенденции социально-политического развития общества и государства все больше ориентируют учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания, на решение задач прежде всего по гуманизации исполнения уголовных наказаний и социальной реабилитации осужденных со всеми вытекающими отсюда последствиями аксиологического (ценностного), правового, экономического, организационно-управленческого и психологопедагогического характера.

Период значительных преобразований в России со всей остротой поставил вопрос о новой роли права, об обновлении и развитии законодательства. Верховенство закона как необходимый принцип правового государства означает не только признание за Конституцией РФ и иными законодательными актами высшей юридической силы, их способность устанавливать исходные, первичные нормы правового регулирования в обществе, но и безусловное подчинение всех членов общества и государства в целом действующему закону. Наиболее значимым для формирования новой уголовно-исполнительной политики стало принятие новых Уголовного и Уголовно-исполнительного кодексов России, которые определили стратегические пути совершенствования исполнения наказаний.

Наглядным примером влияния правового фактора на уголовно-исполнительную политику и практику ее реализации стали Федеральные законы от 08.12.2003 № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» и от 08.12.2003 № 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации"». В результате внесения поправок в ст. 101 УК РФ и в ст. 66 УИК РФ было осуществлено общее смягчение политики по отношению к лицам, совершившим преступления небольшой тяжести, а также к несовершеннолетним и женщинам; сокращено применение уголовных наказаний, связанных с изоляцией осужденного от общества; улучшены условия отбывания уголовного наказания в виде лишения свободы. Федеральным законом от 28.12.2004 № 177-ФЗ «О введении в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде обязательных работ» расширено применение уголовных наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества, что подтверждает общую тенденцию гуманизации уголовноисполнительной политики.

Существенное влияние на состояние уголовно-исполнительной политики оказывает экономическое положение общества. Благоприятное в экономическом отношении государство может ставить более высокие цели, делать стратегию фундаментальной, а основные формы и методы ее реализации не зависящими от политических факторов. В 1998 г. в результате дефолта резко ухудшилось финансирование учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, что негативно отразилось на общем состоянии дел в УИС. Положение стало меняться в лучшую сторону с начала 2000-х гг., но и сегодня оно далеко от идеала. Отсутствие должного ресурсного обеспечения не позволило своевременно ввести отложенные виды уголовных наказаний — ограничение свободы и арест. Поэтому в ближайшее время арест как вид уголовного наказания будет исключен из законодательства РФ, а юридическая природа ограничения свободы подвергнется серьезным изменениям.

Н развитие уголовно-исполнительной политики заметное воздействие оказывает уровень общей, нравственной и правовой культуры общества. Попытка модернизации, пришедшаяся на годы перестройки, а позже — и радикального преобразования всего российского общества привела к девальвации существовавшей ранее системы ценностных ориентаций личности. Этот период был сопряжен с такими явлениями в общественном сознании, как утрата системы нравственных ценностей, господствующей идеологии, психологической стабильности, криминализация культуры и ее ориентирование на потребности социальных низов. Воспевание денег как цели и смысла жизни людей ведет к коррупции верхов, разгулу преступности, правовому нигилизму в обществе. Происходит интенсивное проникновение криминальных элементов в верхние эшелоны власти, в том числе и в законодательные структуры, с целью лоббировать принятие угодных им нормативных актов. В связи с этим российское общество утрачивает критерии, которые составляли сущностную сторону справедливости. Чувство незащищенности и несправедливости вызывает ответную реакцию в обществе в форме социального, политического и психологического отчуждения, ведет к ожесточению в отношениях между людьми, формирует негативное отношение к государственным структурам. Все это неизбежно сказывается и на росте преступности в стране, и на ситуации в сфере исполнения уголовных наказаний.

Преступность продолжает оказывать мощное отрицательное влияние на все сферы жизнедеятельности государства и общества, серьезно тормозит социально-экономические и политические преобразования России. Тенденции развития преступности в последние годы оказывают заметное воздействие на осуществление уголовно-исполнительной политики в целом. В результате роста количества преступлений увеличилось число арестованных в следственных изоляторах и осужденных, серьезно осложнилась деятельность учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. В местах лишения свободы в связи с ухудшением общей криминогенной обстановки в стране усилилась противоправная активность осужденных, выражающаяся в росте влияния «воров в законе» и авторитетов преступного мира, в дальнейшем развитии форм взаимной поддержки осужденных и их сообщников, находящихся на свободе, увеличении количества преступлений и правонарушений, совершаемых в исправительных учреждениях.

Как негативные, так и позитивные процессы, происходящие в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания, в свою очередь оказывают влияние на общее состояние уголовно-исполнительной политики. Воздействие этого фактора можно выяснить, проанализировав основные тенденции развития УИС в последние годы. В 1998 г. УИС вошла в Минюст России в качестве самостоятельной автономной системы с жесткой централизованной формой подчиненности и управления. На УИС был возложен ряд дополнительных функций, которые ранее ею не исполнялись вообще либо исполнялись частично (конвоирование, розыск и задержание бежавших преступников, медицинское обеспечение, исполнение наказаний без изоляции осужденного от общества и иных мер уголовно-правового воздействия и др.). Эти новые задачи диктовали необходимость продолжения и углубления реформы организационно-правовых основ деятельности УИС, ее структуры, аппаратов управления, которые нашли отражение в Концепции реорганизации уголовно-исполнительной системы МВД России на период до 2005 г. Магистральными направлениями реформирования УИС были признаны совершенствование: 1) организационно-структурного построения и повышения эффективности управления; 2) правовых основ деятельности УИС; 3) кадрового обеспечения УИС, социальноправовой защиты персонала; 4) обеспечения прав и законных интересов осужденных; 5) организации исполнения наказания в виде лишения свободы; 6) исполнения наказаний без изоляции осужденного от общества и иных мер уголовно-правового воздействия.

Результаты функционирования учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, в последние годы убедительно показали правильность выбранного стратегического курса реформ и его практического осуществления. Закономерным итогом стало создание в 2004 г. ФСИН России — федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания. Новые рубежи деятельности УИС в рамках ФСИН России намечены в Федеральной целевой программе «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007—2016 годы)», утв. постановлением Правительства РФ от 05.09.2006 № 540.

Успех преобразований в пенитенциарной сфере во многом зависит от уровня научной проработки проблем форми- рованияя, развития и реализации уголовно-исполнительной политики. В качестве перспективных научных исследований в этой сфере выделяются: концептуальные направления развития УИС, а также создание и обновление законодательной и иной нормативной правовой базы деятельности УИС. Для предварительной проверки предлагаемых новелл в тех или иных направлениях деятельности УИС и конкретных нормативных правовых актов необходимо широко практиковать проведение экспериментов, которые и должны быть положены в основу реформирования системы. Положительным примером является тесное сотрудничество федерального и территориальных органов УИС, ученых и специалистов, представителей общественности по апробации наказания в виде обязательных работ. Такой эксперимент проходил при активном содействии неправительственной организации «Международная тюремная реформа» (PRI) в девяти пилотных регионах страны в 2000—2003 гг. и оказал положительное влияние на повсеместное введение указанного вида наказания с января 2005 г. В настоящее время при поддержке Европейского союза проводится эксперимент по электронному мониторингу осужденных, который предусматривает контроль местонахождения осужденного при помощи технических средств — электронных браслетов. В этом эксперименте активно участвуют ведущие ученые и области уголовно-исполнительного права, сотрудники ФСИН России, правозащитники.

Таковы некоторые аспекты состояния и тенденции развития российской уголовно-исполнительной политики на современном этапе.