Государства занимаются социальным обеспечением. Если мы посмотрим, как обстоят дела в мире, мы увидим, что пенсии по возрасту, услуги здравоохранения, образование, уход за детьми и другие виды пособий и льгот в большинстве своем администрируются и оплачиваются через государственные каналы. Даже в Соединенных Штатах, где работодатели предоставляют большинству граждан медицинскую страховку, эти пособия косвенно субсидируются федеральным правительством посредством налогового кодекса, а также строгого регулирования страховых планов. То же самое верно и в случае частных пенсий. И все же ошибкой будет говорить о государстве как о целостной организации, во главе которой стоит единая элита. Государства создаются, и их потенциал увеличивается, потому что множественные элиты (равно как и неэлиты) объединяются в рамках государственных институтов, ведомые самыми разнообразными мотивами (Lachmann, 2010, р. 62-66 and passim). В то время, когда государства «увеличивают свою инфраструктурную власть [то есть] институциональный потенциал центрального государства пронизывать собой свои территории и логистически реализовывать принятые решения», «партии гражданского общества» точно так же накапливают потенциал по «контролю над государством» (Mann, 1993, р. 59). Мы не можем остановиться лишь на прослеживании тех методов, какими государство способно контролировать гражданское общество; нам нужно проследить, каким именно образом политическая власть и конфликты перетекают из гражданского общества в множественные институты государства, начиная разворачиваться вокруг них. Как же выделенные Манном типы государства и четыре формы власти способствуют пониманию того, как развивались системы социального обеспечения и почему они различаются в зависимости от конкретных государств? Манн говорит о необходимости поиска тех институциональных зон, в которых каждая группа акторов мобилизует свою власть. Поскольку государства — это репозитории всех четырех типов власти, всякое увеличение потенциальной способности класса или иной социальной группы осуществлять одну или несколько форм власти сказывается на общей структуре власти и реальной возможности этих групп заставить государство предоставлять социальные пособия и льготы. Также оно сказывается и на инфраструктурном потенциале государства действительно выполнять запросы социальных групп в отношении социального обеспечения. Анализ Манна характеризуется высоким уровнем обобщения, и его глава о расширении «сферы гражданского» в государстве XIX века по сути лишь бегло касается различий между США, Британией, Францией и Германией (Mann, 1993, р. 479-509). Тем не менее его работа предлагает ясный план того, как проводить сравнительно-исторические исследования социального обеспечения. • Во-первых, надо выделить группы, у которых существует запрос на социальные пособия и льготы. В этом пункте Манн расходится с Сомерс, на взгляд которой формирование подобных запросов и требований происходит на локальном уровне и отвечает локальному потенциалу, благодаря чему группы могут себя определить и мобилизоваться. Манна вместо этого занимает национальная политика; в рабочем классе он видит доминирующего актора расширения социальных программ государства в XIX столетии. • Во-вторых, следует конкретизировать, как на подобные требования реагировали их адресаты (капиталисты или государственные элиты). Манновская концепция государства как чего-то дезорганизованного и разобщенного делает нас восприимчивыми к той возможной ситуации, когда подобные требования не вызывают единого ответа, а при давлении со стороны рабочего класса среди государственных элит может возникать раскол или они могут вступать в конфликт с капиталистами. • В-третьих, надо выяснить, как учреждение социальных программ сказывается на способности государства мобилизовывать различные типы власти для достижения целей в других областях (например, повышается ли или ухудшается военный потенциал государства от введения пенсий по возрасту). • В-четвертыху надо выяснить, как новые социальные программы впоследствии сказываются на мобилизации социальных групп и на потенциале государственных элит и капиталистов к сопротивлению будущим требованиям. В совокупности эти четыре аналитических шага образуют динамическую модель взаимодействий, прослеживаемых между внутригосударственной политикой, взаимоотношениями акторов в государстве и акторов в гражданском обществе и ростом, стагнацией или свертыванием социальных пособий и льгот. Данная стратегия исторична в том плане, что эффекты, вытекающие из интересов и потенциала как различных носителей власти, так и тех, кто предъявляет им свои требования, отличаются в зависимости от того, как со временем изменяются действия, потенциал и структурные отношения всех остальных акторов. Подход Манна весьма отличается от подхода Пивен и Кловарда (Piven and Cloward, 1971), с которыми мы познакомились в третьей главе. На их взгляд, интересы и требования бедняков по большей части неизменны, а ответы государства на нарушение порядка демонстрируют устойчивость во времени. Их цель — осветить тему социального обеспечения, и они не занимаются хоть сколь-нибудь глубоким изучением вопроса о том, как создание системы социального обеспечения изменяет государство. Они не рассматривают другие факторы, которые во взаимодействии с протестами и изменениями, затрагивающими выделяемые правительством социальные пособия, могут сказаться на более обширном ландшафте власти и социальных отношений. В результате Пивен и Кловард неспособны осветить различия между программами, учрежденными американским государством в 1930-х и 1960-х годах, а другие ученые не в состоянии установить корреляцию между уровнем протестов рабочих или бедняков и социальными льготами и пособиями в других странах (Skocpol and Amenta, 1986). Социальные пособия и льготы — это не просто ответ элит на всплески народных требований. Точнее говоря, социальные программы создаются в результате сложных взаимодействий, отражающих сложившиеся в историческом процессе интересы и потенциалы различных носителей власти. Нам нужно разобраться, каково совокупное действие этих потенциалов и интересов в каждом конкретном месте и в каждый конкретный момент времени. И все же не следует терять надежды и считать, что индивидуальные особенности каждого случая лишают нас возможности отыскать закономерности исторического изменения. Геста Эспинг-Андерсен (Esping-Andersen, 1990) предлагает модель, с помощью которой историческая социология может конструировать причинные объяснения различий, наблюдаемых в социальной политике разных стран. В поле зрения Эспинг-Андерсена находятся носители власти и массовые группы, вовлеченные в политический процесс в восемнадцати богатых индустриализованных обществах в Европе, Северной Америке и Азии. Его заботит объяснение того, как в XX веке страны оказались заперты в одном из трех «режимов государств всеобщего благосостояния». Заметим, что он очень четко формулирует свои вопросы. Для каждой страны Эспинг-Ан- дерсеном установлен какой-то ограниченный отрезок времени, когда принимались программы социального обеспечения, и он приходит к выводу, что после своего введения формально они практически не меняются, даже если объем социальных гарантий растет (или же сокращается, как в последние годы). Следуя этому выводу, Эспинг-Андерсен сосредотачивает свой анализ на той политической констелляции, которая существовала в каждой стране, когда в них происходило формирование социальной политики. В каждом типе режима государства всеобщего благосостояния он выявляет его особые политические альянсы. В «консервативных» странах мощные и относительно автономные государственные элиты, зачастую созданные еще при абсолютизме, вступают в союз с религиозными организациями, чтобы создать финансируемые государством программы, которые нередко администрируются через церкви и другие существующие корпоративист- ские организации. Церкви играют ключевую роль, поскольку они расшатывают те альянсы рабочих и крестьян, которые победили капиталистическую оппозицию в странах, создавших социально-демократические режимы. В либеральных странах (таких как США, Британия и Япония) не было ни сильного государства, ни стойкого альянса рабочих и крестьян, и поэтому от правительства они получили фрагментированные программы с проверкой на нуждаемость в сочетании с частными пенсиями и планами медицинского страхования. В поле зрения Эспинг-Андерсена находятся типы носителей власти, но он не проводит того формального разграничения типов власти, которое есть у Манна. При этом он подробно рассматривает институты, которые находятся под контролем каждого отдельного типа носителей власти и существующих в гражданском обществе групп (особенно крестьян, рабочих, членов церкви). В работе Эспинг-Андерсена наиболее ценны два момента: его способность установить исторические моменты, когда группы смогли предпринять эффективные действия, приведшие к появлению социальной политики, и его способность обнаружить причинную связь между формой и содержанием этой политики и (1) характеристиками акторов, требовавших предоставления социальных гарантий или предоставлявших их, (2) структурами альянсов у политических антагонистов и (3) институтами, с помощью которых происходила мобилизация антагонистов и посредством которых в конечном счете и администрировались пособия и льготы. Его метод позволяет нам также увидеть, почему соответствующая политика оказалась столь устойчивой и после завершения формирования различных режимов государства всеобщего благосостояния. Подход Эспинг-Ан- дерсена аналогичен тому, что делает Пейдж (Paige, 1997), когда объясняет, почему случай Коста-Рики, создавшей развитую систему социального обеспечения (которая обсуждалась в третьей главе), был уникален для Центральной Америки. Пейдж выделяет тех акторов, которые трансформировали коста-риканское государство, а затем показывает, как новая структура государства стабилизировала политическую жизнь, ограничив возможности каждого класса и государственной элиты придерживаться курса на дальнейшую трансформацию. Подобным же образом Хаггард и Кауфман (Haggard and Kaufman, 2008) устанавливают коалиции элит и классов, создавшие в Латинской Америке, Восточной Европе и Восточной Азии режимы социального обеспечения, схожие с режимами в трех типах Эспинг- Андерсена. Аналитическую силу работе Эспинг-Андерсена придает то обстоятельство, что он рассматривает государство всеобщего благосостояния в целом и приводит доводы в пользу того, что весь комплекс политической действительности какого-либо государства производит некий режим социального обеспечения, которым и вырабатываются программы по всем основным направлениям, включая пенсии по возрасту, потери трудоспособности, здравоохранение и уход за детьми. Скочпол и ее соратники, равно как и втянувшие ее в дебаты критики, берут на вооружение иную стратегию, изучая какое-то одно направление социального обеспечения (пенсии по возрасту или гарантированное государством медицинское обслуживание) и пытаясь осветить хронологические различия становления социальной политики в разных странах. Дебаты в отношении пенсий по возрасту показывают, что можно сделать, если сосредоточиться на хронологии. (Вот ключевые статьи по этим дебатам, в порядке публикации: Orloff and Skocpol, 1984; Quadagno, 1984; Skocpol and Amenta, 1985; Quadagno, 1985; Domhoff, 1986; Quadagno, 1986; Jenkins and Brents, 1989.) Орлофф и Скочпол задаются вопросом, почему в Британии пенсии по возрасту были введены на тридцать лет раньше, чем в США. Они полагают, что все дело в потенциале этих двух государств администрировать — или представать подобными администраторами в глазах общественности — национальную пенсионную программу без какой- либо политической предвзятости или коррупции. Они приходят к заключению, что более ранняя хронология отражает больший государственный потенциал. Куада- ньо же вместо этого утверждает, что Великая депрессия создала классовую мобилизацию, а также вызвала размежевания среди капиталистов, что сделало возможным принятие Закона о социальном страховании. Куаданьо мало что может сказать о Британии; она сосредоточена на США и оставляет открытым вопрос, какие макрособытия (если они были вообще) видоизменили британскую политику, сделав возможным принятие закона о пенсиях по возрасту. В центре последующего обмена аргументами между Скочпол и Куаданьо и другими участниками полемики стоит вопрос о том, в какой мере «Новый курс» вообще и социальное страхование в частности были поддержаны значительной группой американских капиталистов. Иначе говоря, сумели ли государственные элиты создать данную программу, опираясь на собственные силы, или же они привлекли на свою сторону некапиталистов, мобилизованных в протестные движе- ния, или они сделали это при участии Демократической партии? Эти дебаты вокруг социального страхования продвинулись вперед, стоило лишь их участникам показать, как усилились позиции акторов внутри государства благодаря налаживанию идеологических, политических и экономических связей с группами в гражданском обществе. Ограничивает же их общая неспособность показать, как государственная элита и соответствующая государственная политика сказались на социальных отношениях в гражданском обществе. Огромный вклад Сомерс состоял в том, что она представила ясную картину этого взаимодействия, двусторонней причинно-следственной связи между государством и гражданским обществом. Подобным же образом концептуальный каркас Манна изначально предназначен именно для того, чтобы показать, как со временем государство и гражданское общество влияют друг на друга и друг друга переупорядочивают. Ограниченность подходов Скочпол и Куаданьо к теме социальной защиты по большей части обусловлена их усилиями объяснить какой-либо отдельно взятый эпизод социальной политики вместо того, чтобы представить долгосрочный нарратив политических изменений в США. Изъяны их работы, посвященной социальному страхованию, отходят на задний план, когда они обращаются к рассмотрению государственной политики в области здравоохранения. Поскольку целью Скочпол и Куаданьо является объяснение отсутствия инноваций в социальной политике (беспримерная неудача США с созданием национальной системы здравоохранения, даже несмотря на то, что такие системы существуют уже несколько десятилетий во всех остальных богатых странах), а не проведение законопроекта, они вынуждены держать в поле зрения долгосрочные политические процессы. Хотя их анализы и разнятся, Скочпол (Skocpol, 1996) и Куаданьо (Quadagno, 2004) едины в том, что недостаточный характер национальной системы здравоохранения в США, даже с принятыми федеральными программами (прежде всего, Medicare и Medicaid, введенными в 1965 году и с тех пор расширенными и пересмотренными), реконфигурировал экономику медицинской отрасли вместе с политическими кругами и альянсами групп, которые мобилизовались для создания или блокирования национального здравоохранения. Частные страховые фирмы смогли заблокировать клинтоновский план здравоохранения, а потом выработать и помочь провести законопроект Обамы (Jacobs and Skocpol, 2010) благодаря ряду контингентных событий, трансформировавших отношения между врачами, больницами и страховыми компаниями и тем самым сформировавших интересы каждой из этих групп и их способность действовать политически самостоятельно или в альянсе с другими. Моника Прасад (Prasad, 2006) использует схожий макроскопический подход для объяснения неолиберальной политики, принятой в США, Британии, Франции и Германии. Она стремится объяснить, почему каждая страна приняла ту, а не другую политику. В отличие от Скочпол и Куаданьо, Прасад не пытается объяснить американскую уникальность. Нет у нее и упрощенного восприятия неолиберализма как приливной волны, накрывающей собой прогрессивные силы во всех странах. Вместо этого она занимается строгим сравнительно- историческим анализом, сосредотачиваясь на «эпизодах социальной политики» — моментах, когда в стране утверждается специфическая законотворческая или регулятивная политика. Прасад спрашивает, что предшествовало каждому конкретному эпизоду, сделавшему возможной неолиберальную инициативу в этой стране, и как обстояло дело с политическим балансом сил и правительственной структурой, благодаря которым подобные шаги были блокированы в других странах. Например, почему сокращение налогов законодательно вводилось в США и Британии, а не во Франции или Германии, тогда как приватизация государственных фирм происходила во Франции и Британии, а не в Германии или США? Прасад смотрит, как в каждой стране выстраивались связи между государственными чиновниками и государственными предприятиями, с одной стороны, и частными организациями и группами интересов в гражданском обществе — с другой. Этим обеспечивается базис для установления моментов, когда данные альянсы раскалывались, создавая для правительственных чиновников, партий и частных групп интересов (или, как в США, политических предпринимателей, имеющих лишь слабые связи с партиями) шансы протиснуться вперед с неолиберальными инициативами. Итак, изменения (или противодействие изменениям) невозможно понять ни в терминах потенциала государства, ни в терминах власти и мобилизации групп интересов. Вместо этого Прасад держит в поле зрения весь комплекс политических сил и отношений, чтобы найти зоны изменения, происходящего в конкретные моменты. Благодаря этому она способна объяснить, почему в каждой стране было лишь несколько эпизодов неолиберального изменения социальной политики и почему от страны к стране эта политика так сильно различалась, несмотря на возрастающее идеологическое влияние неолиберальных идей во всех четырех странах. Государства не являются унитарными организациями; не существует и одной единственной государственной элиты. Лучшие образцы исторической социологии государства позволяют нам увидеть, как со временем меняются границы между государством и гражданским обществом и как группы обретают единство и самотож- дественность и осмысляют и переосмысляют свои интересы и союзников. Все эти вещи контингентны, и кон- тингентность можно увидеть в межстрановых сравнениях и в исследованиях, посвященных какой-то одной стране (как, например, у Сомерс). Цель исторических социологов состоит не только в том, чтобы проследить цепь событий, кульминацией которых становится новая социальная политика (или официальная отмена либо сокращение расходов на подобную политику), права гражданства или войны и декларации независимости, но и в том, чтобы увидеть весь социальный ландшафт, в котором акторы действуют одновременно в рамках и за рамками государства и в котором границы между этими двумя СОСТОЯНИЯМИ СЛОЖНЫ И ПОДВИЖНЫ.