КОНСТИТУЦИЯ СССР

10 января 1923 г. Президиум нового ВЦИК назначил комиссию из 13 человек для составления проекта Конституции. Вскоре комиссия была увеличена до 25 человек: 14 человек — от РСФСР, 5 — от Украинской CCP и по 3 человека от Закавказья и Белоруссии.

Проект Конституции, согласно которому РСФСР лишалась своего исключительного положения, попадала в подчинение наряду с другими равноправными партнерами общей центральной власти СССР, был весьма лестным для самолюбия этих партнеров, особенно для Украинской ССР, самой крупной из них и наиболее чувствительной к неравенству. Однако Фрунзе уже выразил опасения республик и постепенное осознание того, что у нового СССР могут оказаться более значительные полномочия, чем у прежней РСФСР, более высокий престиж и более широкая власть, что вызвало резкую реакцию. Контрпроекты, представленные в проектную комиссию ВЦИК Украинским и Белорусским центральными исполнительными комитетами и затем обнародованные, были, в сущности, направлены против принципа централизованной власти, и их едва ли можно было согласовывать с принципами союза, принятыми в декабре предыдущего года. Совет Национальностей, прикрепленный к Наркомнацу, послужил в качестве псевдопредставительного органа, через который могли быть выражены взгляды разных национальностей РСФСР. В феврале 1923 г. в проектной комиссии было выдвинуто предложение преобразовать Совет Национальностей в орган СССР, превратив его в соответствии с другими федеральными конституциями во вторую палату ВЦИК.

Как и в большинстве затруднительных случаев, решение предоставили принимать партии. XII партийный съезд, состоявшийся в апреле 1923 г., когда полемика была в полном разгаре, с исключительным вниманием отнесся к критике со стороны республик. Сталин, которого Ленин незадолго до этого резко критиковал за его чрезмерную непримиримость при решении грузинского вопроса, особенно старался сгладить впечатление и готов был в большой мере пойти навстречу требованиям наций. Съезд резко выступил против возможных проявлений «великорусского шовинизма». He обращая, внимания на тот пункт партийной Программы, где указывалось на «федеративное объединение государств, организованных по советскому типу», как на «одну из переходных форм на пути к полному единству», съезд решительно осудил тех, кто придерживался этих взглядов теперь, в ходе создания СССР: «Союз Республик расценивается значительной частью советских чиновников в центре и на местах не как союз равных государственных единиц, призванный обеспечить свободное развитие национальных республик, а как шаг к ликвидации этих республик, как начало образования так называемого единого-неделимого». За такое поведение в дальнейшем грозило наказание, оно расценивалось как «антипролетарское и реакционное». Съезд особо рекомендовал проект, который предусматривал наличие «специального органа представительства всех без исключения национальных республик и национальных областей на началах равенства». Оставался, однако, открытым вопрос о равенстве.

В соответствии с официальным планом Совет Национальностей должен был состоять из представителей всех республик, федеративных или автономных, и автономных областей. В другом плане предусматривалось, что он должен состоять исключительно из представителей четырех федеративных республик. Раковский, делегат от Украины, сетовал, что, согласно официальному плану, РСФСР имела в три раза больше представителей, чем три федеративные республики вместе взятые, и предлагал новое усовершенствование, заимствованное из Веймарской конституции германского государства, в соответствии с которой никакая отдельная «государственная единица» не могла иметь свыше двух пятых от общего представительства.

В результате окончательной реорганизации Всесоюзный Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) подразделялся на две палаты — Совет Союза и Совет Национальностей. Совет Союза состоял из 371 депутата, которые избирались Всероссийским съездом из представителей участвующих в нем республик пропорционально численности их населения. В Совет Национальностей входил 131 депутат, по пять от каждой союзной или автономной республики и по одному от каждой автономной области, которые избирались исполнительным комитетом республики или области. Совет Национальностей олицетворял, таким образом, формальное признание равенства не только государств, но и народов, составлявших Союз, независимо от количества населения. Две палаты делили на равной основе права и функции ВЦИК, который существенно не отличался ни теоретически, ни практически от своего предшественника, ВЦИК РСФСР. Каждый законодательный акт ВЦИК должен был утверждаться обеими палатами, голосующими раздельно. Расхождения в мнениях между ними, если их нельзя было согласовать на совместном заседании, должны были передаваться на рассмотрение очередного или чрезвычайного Всесоюзного съезда Советов. />Резолюция съезда партии являлась директивой для проектной комиссии, которая должна была действовать соответственно разработанным указаниям. Направляемая таким образом комиссия осуществила свою задачу, передав согласованный проект на утверждение ВЦИК в начале июля. Кроме новшества, касавшегося Совета Национальностей в качестве второй палаты, Основной закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик сравнительно мало чем отличался от Конституции РСФСР. Это была попытка применить испытанные принципы Конституции РСФСР в устройстве союза более крупного масштаба.

Высшая власть передавалась новому Всесоюзному съезду Советов, а Всероссийский съезд Советов оставался высшим органом РСФСР, который выступал теперь уже в новом качестве — как подчиненный член Союза.

За четыре года, которые прошли со времени выработки Конституции РСФСР, произошли серьезные изменения в конституционной структуре, особенно создание в пределах РСФСР ряда автономных республик и автономных областей. Конституция вступила в силу в июле 1918 г., перед тем как гражданская война обрушилась на большую часть территорий с преимущественно нерусским населением, где могли бы возникнуть автономные федеративные единицы; вскоре все внимание было отдано фронту. Однако после 18 месяцев сражений, после поражения Деникина и Колчака, прежний вопрос снова возник. В результате назначения ВЦИК в феврале г. комиссии «для разработки вопросов федеративного устройства РСФСР» стандартная форма Конституции была разработана и применялась в течение двух лет с учетом местных особенностей в автономных республиках Поволжья (Башкирская и Татарская республики), на Кавказе (Дагестан и Горская республика, Абхазия и Аджария), в Средней Азии (Казахстан и Туркестан) и в Крыму. Каждая из автономных республик имела не только свой съезд Советов и свой исполнительный комитет, но и собственные народные комиссариаты, составлявшие республиканский Совнарком.

Наибольший интерес в области конституционных отношений представлял собой опыт разделения полномочий между этими комиссариатами и центральными властями. Во всех случаях была установлена классификация, состоявшая из трех частей.

Эти конституционные преобразования внутри РСФСР послужили образцом, на основе которого формировались отношения между РСФСР и другими социалистическими Советскими республиками. А теперь они служили основой структуры СССР. Согласно Конституции 1924 г. народные комиссариаты СССР и союзных республик подразделялись на три категории. Первая категория включала пять общесоюзных комиссариатов, не имевших дублеров в республиках, так что дела, которыми они ведали (международные отношения, оборона, внешняя торговля, пути сообщения, почта и телеграф), оказались исключительно в ведении СССР. Здесь центральная власть полностью контролировала как принятие, так и выполнение решений.

Ко второй категории «объединенных комиссариатов» относились Высший совет народного хозяйства и комиссариаты труда, продовольствия, финансов и рабоче- крестьянской инспекции. Такие комиссариаты имелись и в СССР, и в республике, причем республиканский комиссариат представлял собой местное отделение соответствующего комиссариата Союза CCP и выполнял на территории республики его задания. Республиканский комиссариат нес ответственность за выполнение на территории союзной республики решений, принимаемых центральной властью.

В ту же категорию входило и Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ), учрежденное, как указывалось в короткой главе Конституции, специально ему посвященной, в целях «объединения революционных усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом».

Шесть комиссариатов (внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и по делам национальностей) составляли третью категорию. Это были республиканские органы, не имевшие двойников союзного значения, хотя в Конституции предусматривалось, что ведению союзных органов подлежит установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и уголовного законодательства Союза, «основных законов о труде, общих начал в области народного просвещения» и «общих мер в области охраны народного здравия».

Каждая входившая в Союз CCP республика имела собственный Совнарком, который состоял из комиссаров, несоюзных комиссариатов и «объединенных» комиссариатов. Всесоюзные комиссариаты имели право назначать уполномоченных во все республиканские Совнаркомы. Таким образом, республиканские Совнаркомы в той мере, в какой они эффективно действовали в качестве составной части определенного корпоративного института, проявили тенденцию к превращению в местные исполнительные органы центральной власти. Нейтральные исполнительные комитеты республик также не имели достаточно власти, чтобы противостоять Совнаркому СССР. Согласно Конституции, они имели право обжаловать его декреты и постановления, обратившись во ВЦИК, но «не приостанавливая их исполнения».

Еще одно новшество по сравнению с Конституцией РСФСР 1918 г. было зафиксировано в главе, посвященной организации судопроизводства. В Конституции СССР 1924 г. предусматривалось учреждение Верховного суда, «при Центральном Исполнительном Комитете Союза Советских Социалистических Республик» в целях «утверждения революционной законности на территории Союза Советских Социалистических Республик». Судопроизводство приобретало таким образом определенную формальную независимость, однако его роль в качестве подчиненного органа по отношению к исполнительной власти обеспечивалась постановлением о том, что прокурор Верховного суда, назначаемый Президиумом ВЦИК, имел право опротестовать в Президиуме решения суда. Это полностью соответствовало марксистской теории, согласно которой закон есть орудие государственной власти. Именно в связи с этим в Конституции РСФСР 1918 г. не содержалось какого-либо юридического истолкования Конституции.

Согласно Конституции СССР 1924 г. Верховному суду разрешалась «дача заключений по требованию Центрального исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции». Однако не предлагалось никакого способа проверки законности постановлений общесоюзных органов, а отношения между общесоюзными и республиканскими органами определялись статьей, где говорилось, что «Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные права союзных республик». Высшими полномочиями был облечен Всесоюзный съезд Советов или ВЦИК. Все постановления этих органов, как и постановления британского парламента, должны неукоснительно выполняться.

Вследствие этих усовершенствований право вносить поправки в Конституцию было предоставлено не входящим в Союз CCP республикам, а исключительно центральной власти. Единственное специальное положение Конституции 1924 г., касающееся внесения в нее поправок, относилось к вопросу о распределении власти между Всесоюзным съездом Советов и ВЦИК. Согласно статье 2, Всесоюзный съезд Советов имел исключительное право на «утверждение и изменение основных начал» Конституции. Это неясное определение функции подразумевало признание права ВЦИК или его Президиума вносить в Конституцию изменения, которые не затрагивали «основных начал», и со временем это право стало свободно осуществляться. Например, декрет от 9 мая 1924 г., упразднивший «объединенные» комиссариаты внутренней торговли, был принят Президиумом ВЦИК; декрет от 18 ноября 1925 г. о слиянии комиссариатов внутренней и внешней торговли в единый комиссариат торговли, повлекший за собой ряд конституционных поправок, был принят совместно ВЦИК и Совнаркомом. С другой стороны, IV Всесоюзный съезд Советов внес поправку в статью 11 Конституции, установив, что заседания съезда проводятся не раз в год, а раз в два года.

Общий вывод таков, что процесс внесения в Конституцию поправок происходил под влиянием тех же соображений удобства и при той же неопределенности компетенции, как и обычный процесс выработки законодательства. С точки зрения конституционного

закона противоречие снималось благодаря тому, что ВЦИК был обязан представлять все декреты, и в том числе поправки к Конституции, на ратификацию очередному съезду Советов. Однако эта обязанность ВЦИК не задерживала вступление декретов в силу и на деле была лишь формальностью.

Суммировать изменения, которые произошли в советской системе в результате принятия Конституции 1924 г., — трудная задача. Изучая их, сталкиваешься с любопытным парадоксом. В названии РСФСР было слово «федеративная», и к этой республике всегда относилась как к федеративной. С точки зрения старых конституционных терминов она была унитарным государством, включавшим в себя ряд подчиненных единиц, отчасти и автономных. В Конституции СССР и в относящихся к ней официальных документах слов «федеративный» и «федерация» избегали. Тем не менее Советский Союз был по существу федерацией. Он был создан на основе соглашений между формально равноправными суверенными государствами, и Конституция официально признавала дальнейший суверенитет федеративных единиц, который был «ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции». Конституция предусматривала на строго федеративных принципах распределение полномочий между органами власти СССР и органами власти союзных республик, а в определенных случаях совместную юрисдикцию («объединенные комиссариаты»). В ней даже признавалось право на отделение, которое обычно не предоставляется членам федерации, и четко предусматривалось, что это право не может быть отменено без согласия всех республик. Двухпалатный законодательный орган был обычным средством обеспечения прав государств — членов федерации. Все это в большой мере отвечало требованиям Советских республик, которые составляли СССР.