Глава вторая ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЙСТВИЙ ЯПОНИИ В КРИЗИСНЫХ СИТУАЦИЯХ

В девятой статье конституции Японии, принятой в 1946 г. и введенной в действие в 1947 г., зафиксирован отказ «от войны как суверенного права нации, а также от угрозы применения вооруженной силы как средства разрешения международных споров». Более того, там же содержится обязательство никогда не создавать «сухопутные, морские и военно-воздушные силы, рав- но как и другие средства войны»[23].

Вместе с тем наряду с принятием по настоянию американской стороны так называемой «антивоенной» девятой статьи одновременно состоялось формирование японо-американского военно-политического союза, закрепленного первоначально двусто

ронним договором о «гарантии безопасности» (1951 г.), а затем ныне действующим Договором о взаимном сотрудничестве и безопасности (1960 г.). По этому договору Япония предоставляет США «право использования их «сухопутными, военно- воздушными и военно-морскими силами средств обслуживания и территорий в Японии» (ст. 6). Однако взаимные обязательства сторон поддерживать и развивать свои возможности «оказывать сопротивление вооруженному нападению» и «предпринимать действия для отражения общей опасности» должны осуществляться США и Японией «в соответствии со своими конституционными положениями» (ст. 3) или «в соответствии со своими конституционными положениями и процедурами» (ст. 5)[24].

В период конфронтации двух мировых общественных систем, особенно, когда соседние с Японией Корейский полуостров и Вьетнам стали полем ожесточенных сражений с участием вооруженных сил американского союзника, японский народ испытывал обоснованное чувство тревоги.

В условиях «холодной войны» девятая статья конституции не смогла удержать Японию и от обладания собственными вооруженными силами, которые были созданы в форме сил самообороны. Используя союзнические отношения с Японией, США фактически вопреки первоначальным намерениям поощрили формирование японских вооруженных сил, а также сделали эту страну своей крупнейшей военной базой в Азии, поставив ее безопасность в зависимость от собственной стратегии и практической деятельности в Азиатско-тихоокеанском регионе. Единственное, от чего пацифистские положения конституции уберегли Японию, так это от непосредственного участия в военных действиях США в Корее и во Вьетнаме. Конституция оставалась важным сдерживающим

фактором и п процессе разработки концепции использования и дальнейшего развития имеющихся сил самообороны.

Определенные политические силы в Японии изначально не скрывали своего недовольства тем, что в послевоенную конституцию была включена пацифистская девятая статья. Либерально-демократическая партия (ЛДП), которая в течение 38 лет единолично формировала японское правительство, с момента своего создания в 1955 г. объявила одной из своих главных программных установок пересмотр конституции и, прежде всего, изменение ее девятой статьи. Однако правящая ЛДП в спорах с социалистами, коммунистами и центристскими партиями по поводу отношения к девятой статье не могла не считаться с аргументами своих оппонентов по защите конституции, господствовавшими в то время в общественном мнении.

В период «холодной войны» дискуссии вокруг конституционного пацифизма были естественным проявлением идеологического противостояния, отражением конфронтации мировых держав. Вместе с тем устойчивость «пацифизма одной страны», как иногда называют укоренившиеся в Японии антивоенные настроения, и тогда в конечном счете определялась не коммунистической или социалистической пропагандой и не антиамериканским национализмом, а, скорее, национальным здравомыслием, которое присуще и политикам правящей партии.

Во время «холодной войны» среди японцев довольно широко распространилось опасение того, что союзнические отношения с США таят в себе угрозу втягивания Японии в военные действия

по защите чуждых им интересов. Но одновременно большие надежды возлагались и на американские гарантии обеспечения безопасности Японии от гипотетических внешних угроз. В особенности, этому способствовал миф об «угрозе с севера».

После окончания «холодной войны» в рамках национальной общественной дискуссии стали высказываться конкретные предложения о необходимости и возможности пересмотреть правительственную политику безопасности, ослабить военный аспект японо-американских отношений. Однако в правящих кругах по- прежнему господствующим оставалось представление о том, что «краеугольным камнем» дипломатии и политики безопасности является сохранение Японо-американского договора о сотрудничестве и обеспечении безопасности.

Начавшаяся в 90-х годах перегруппировка японских партийно-политических сил, привела к крупным переменам: произошло резкое ослабление левого крыла оппозиции, традиционно выступавшего противником пересмотра послевоенной конституции, считавшего «неконституционным» само существование сил самообороны, а также ставящего целью расторжение японоамериканского военного союза. Появившаяся на политической арене Демократическая партия, которая, впитав в себя немалую часть либеральных политиков, стала наиболее влиятельной силой оппозиции, в вопросе отношения к конституции и к союзническим отношениям с США во многом сблизилась с правящими партиями.

В апреле 1996 г. в Токио была подписана японо-американская совместная декларация по безопасности, определяющая общий характер союзных отношений двух стран на XXI век. Примечательно, что до этого времени в самой Японии официальные круги старались избегать употребления слов «союз», «союзные отношения» и др. В декларации подчеркивается не только сохраняющееся значение японо-американского договора безопасности в новой

международной обстановке после окончания «холодной войны», но и провозглашены взаимные обязательства расширить сотрудничество по договору безопасности, распространив его на весь Азиатско-тихоокеанский регион. Американская сторона не скрывала своего желания придать союзу «симметричный», т. е. подлинно двусторонний характер, при котором на Японию возлагаются все взаимные обязательства по обеспечению безопасности, в том числе в глобальном масштабе. В полной мере ей не удалось этого сделать. Вместе с тем, стороны согласились инициировать пересмотр Руководящих принципов японо-американского сотрудничества в области обороны 1978 г., признали необходимость развития двусторонней политической координации, включая принятие решений на основе двустороннего сотрудничества по ситуациям, «внезапно возникающим в районе, окружающем Японию».

В сентябре 1997 г. стороны согласовали новые Руководящие принципы японо-американского сотрудничества в области обороны, заложившие основу взаимодействия в более сложных, чем прежде, условиях: не только в обычной, мирной обстановке и при действиях по отражению вооруженного нападения на Японию, но также и в случаях, когда возникающая вокруг страны ситуация «оказывает серьезное влияние» на ее безопасность.

Новые Руководящие принципы определяют общие рамки и концепцию разделения ролей и задач двух стран в оборонном сотрудничестве, а также конкретные формы этого сотрудничества, координации, совместных действий во всех указанных выше ситуациях.

Вместе с тем в этом документе особо зафиксировано, что «Япония осуществляет все свои действия в пределах, ограниченных конституцией, и в соответствии с такими основными положениями, как проведение курса, исключительно ориентированного на оборону, и “три неядерных принципа”», а также, что «все меры, предпринимаемые Японией, будут соответствовать ее законам и действующим подзаконным актам»[25].

Очевидно, что углубление и расширение рамок военного сотрудничества с США при сохранении пацифистской девятой статьи конституции имеет вполне определенные пределы и требует от Японии, как минимум, создания правовых условий, открывающих возможность участия японских вооруженных сил за пределами собственной территории.

Еще одним важным фактором, побуждающим Японию принимать законодательные акты с целью преодоления декларированных конституцией ограничений, можно рассматривать желание демонстрировать свое присутствие за рубежом и намерение внести больший вклад в упрочение международной безопасности, соответствующий ее положению как одной из наиболее мощных стран мира. В правительственных кругах доминируют ссылки на угрозы для Японии, возникающие из-за нестабильности обстановки в ближайшем пространстве, особенно в отношениях между КНР и Тайванем, на Корейском полуострове, в том числе из-за планов КНДР обладать ракетно-ядерным оружием. На неофициальном, а в последнее время и на официальном уровне все чаще выражается беспокойство по поводу неуклонного роста экономической и военной мощи Китая. Помимо этого, японцы стали ощущать как близкую, затрагивающую их личные интересы опасность увеличивающихся масштабов терроризма (захват посольства Японии в Перу, случаи похищения японцев за рубежом).

Усиливающееся среди японцев стремление освободиться от «комплекса неполноценности побежденной страны» также приблизило начало формирования законодательной базы, которая должна дать Японии большую, чем прежде, свободу в выборе путей и способов обеспечения собственной безопасности и расширить ее участие в разрешении международных конфликтов.

При обсуждении вопросов обеспечения безопасности повсеместным становится акцентирование общественного внимания на том, что у Японии в отличие от «обычных стран» отсутствуют многие атрибуты, необходимые для своевременного и надежного реагирования на современные международные угрозы. В первую

очередь указывается, что Япония еще не располагает законодательными актами, позволяющими действовать подобно другим странам, а именно: 1) направлять свои вооруженные контингенты для участия во всех, без исключения, видах миротворческой деятельности ООН; 2) оказывать своему союзнику США разностороннюю поддержку при ведении им боевых действий; 3) обеспечивать в собственной стране надлежащий «кризисный контроль», оперативно принимать решения в чрезвычайных ситуациях.

Практическая деятельность по обретению Японией такого рода законов имеет непосредственную связь с развитием международной обстановки и берет начало с конца XX в., но ее главный этап пришелся на 2001-2004 гг.

Закон о сотрудничестве с силами ООН по поддержанию мира

К окончательному признанию необходимости активизировать участие в разрешении международных конфликтов в Японии пришли на фоне событий 1990-1991 гг. в районе Персидского залива. К этому Японию побуждало в первую очередь желание не допустить ослабления союзнических отношений с США и утраты их доверия. Американская сторона продемонстрировала крайнее недовольство, когда Япония уклонилась от направления воинского контингента в зону конфликта, откупившись крупной финансовой помощью (около 13 млрд. долл.), оказанной многонациональным силам антииракской коалиции и странам Персидского залива, которые в этой войне понесли материальный ущерб.

Осенью 1990 г. правительство либерал-демократов, которое возглавлял Т. Кайфу, внесло в парламент проект закона, по которому Япония могла бы по просьбе ООН направлять японских военнослужащих за границу для участия в миротворческой деятельности. Однако надежды на принятие этого законопроекта не было, и правительство оказалось вынужденным его вскоре отозвать.

Как правительству, так и парламентариям приходилось считаться, с одной стороны, с аргументами о необходимости для Японии как одному из влиятельных государств увеличить меж

дународный вклад в установление мира в горячих точках земного шара, а с другой - с глубокими опасениями быть вовлеченными в непосредственные боевые действия, несовместимые с мирными положениями конституции.

В такой обстановке ЛДП, пойдя на компромисс, в 1991 г. договорилась с оппозиционной центристской партией Комэйто о поддержке нового законопроекта, из которого были исключены положения об участии Японии в основных видах деятельности миротворческого контингента ООН. Так, после длительного и трудного обсуждения в парламенте 15 июня 1992 г. был утвержден Закон о сотрудничестве с силами ООН по поддержанию мира. За него голосовали депутаты правящей ЛДП, Комэйто и Партии демократического социализма. Социалисты и коммунисты не поддержали законопроект.

Закон разрешает направление японских военнослужащих за рубеж в зоны конфликтов по просьбе ООН. Однако их участие в действиях вооруженных сил ООН по поддержанию мира обусловлено соблюдением следующих «пяти принципов»: достижение договоренности между конфликтующими сторонами о прекращении или приостановлении военных действий; согласие конфликтующих сторон, включая принимающее государство, на деятельность сил ООН и участие в ней Японии; соблюдение нейтралитета, не допускающего поддержки одной из конфликтующих сторон; сохранение за Японией права на самостоятельное решение

об              отзыве своего контингента, если какое-либо из названных условий полностью не выполняется; сведение к минимуму необходимости применения оружия.

Вместе с тем предполагалось участие японского контингента

лишь в тех видах миротворческой деятельности, которые, хотя и имеют большое значение, но не сопряжены с возможностью применения вооруженной силы или демонстрацией угрозы ее применения. Это - контроль выборов; помощь, руководство, инспектирование полицейской службы; помощь и руководство в административ-

нон службе; медицинские услуги, вакцинация; эвакуация пострадавших граждан и помощь в их возвращении; распределение продовольствия; устройство лагерей для беженцев; восстановление и оборудование пострадавших сооружений; помощь в охране природной среды; прочие работы по транспортировке, хранению материалов, связи, строительству, ремонту35.

Таким образом, на данном этапе создание юридической основы для направления вооруженных сил Японии за рубеж для участия в миротворческой деятельности ООН сопровождалось намерением по мере возможности следовать, если не букве, то духу конституции.

Правительство Японии активно использовало закон 1992 г. для участия японских военнослужащих в разрешенных им видах деятельности ООН. Оно направляло их в 1992-2001 гг. в Анголу, Камбоджу, Мозамбик, Сальвадор, Заир, Кению, Уганду, на Голанские высоты, в Боснию и Герцеговину, Восточный Тимор, Пакистан и Афганистан.

Однако со временем возросшее значение миротворческой роли ООН и актуальность борьбы против международного терроризма побудили Японию к пересмотру данного закона. Оперативно отреагировав на сентябрьский теракт в Нью-Йорке, японский парламент по инициативе правительства 7 декабря 2001 г. внес следующие изменения в Закон о сотрудничестве с силами ООН по поддержанию мира.

Во-первых, дополнительно к прежним формам сотрудничества разрешено участие Японии в основных видах деятельности миротворческого контингента ООН, которое до тех пор было заморожено ввиду их сопряженности с применением оружия. Теперь представители японских сил самообороны могут наравне с другими участниками миротворческих операций ООН принимать участие в такой деятельности, как контроль над перемирием, разоружением; размещение и патрулирование в буферной зоне; проверка ввоза - вывоза оружия; хранение и распоряжение

оружием; помощь в установлении линии перемирия; помощь в обмене военнопленными.

Во-вторых, несколько расширены нормы применения оружия, которые были ограничены только случаями защиты собственных японских военнослужащих. Теперь оружие могло быть использовано для защиты других сотрудников международных организаций.

И все же правительству пришлось отказаться от намерения пересмотреть «пять принципов» японского сотрудничества. В правящей коалиции это намерение не получило поддержки у Комэйто, которая тем самым подчеркивала лояльность в отношении действующей конституции. К осторожной позиции в данном вопросе склонялась и часть политиков среди либерал- демократов[26].

Законы, легализующие расширение сферы японо-американского оборонного сотрудничества

Подписание в 1996 г. Японо-американской совместной декларации по безопасности и пересмотр в 1997 г. Руководящих принципов японо-американского сотрудничества в области обороны потребовали от Японии дополнительных мер в законодательной сфере. Необходимо было принять специальный закон, определяющий рамки совместных с войсками США действий «вокруг Японии», внести поправки в Закон о силах самообороны, касающиеся использования военно-морских сил за пределами японских территориальных вод, изменить и дополнить ряд статей японо-американского административного соглашения, регулирующего взаимное предоставление материалов и услуг в оборонном сотрудничестве.

В апреле 1998 г., незадолго до своей отставки, кабинет Р. Хаси- мото внес в парламент соответствующие законопроекты. Новый кабинет во главе с К. Обути, столкнувшись с упорным сопротивлением оппозиции, пошел на некоторые уступки по содержанию законопроектов, чтобы склонить тем самым на свою сторону пар

тию Комэйто. В результате такого «маневра», 24 мая 1999 г. правительственные законопроекты, имеющие отношение к реализации новых положений Руководящих принципов, были приняты при поддержке депутатов ЛДП, Либеральной партии и Комэйто.

Центральным в данном блоке законодательных актов является Закон о действиях в кризисных ситуациях вокруг Японии (iсюхэн дзитайхо). Смысл закона - легализовать оборонное сотрудничество, как это предусмотрено Руководящими принципами, «в период возникновения в районе, окружающем Японию, ситуаций, которые могут оказать серьезное влияние на мир и безопасность Японии». Согласно закону определяемые им совместные действия с войсками США осуществляются в «обстановке, при сохранении которой возникает опасность непосредственного нападения на Японию и т.п.» (вместо предлагавшейся правительством более расплывчатой формулировки: «ситуации в окружающих страну районах, которые оказывают важное влияние на мир и безопасность в Японии»).

К конкретным видам сотрудничества японских сил самообороны с американскими войсками отнесены поддержка в тыловых районах путем предоставления необходимых материалов и услуг, а также поисково-спасательные работы в тыловом районе с целью оказания помощи и спасения американских военнослужащих. Действия японской стороны «не допускают применения военной силы или угрозы военной силой». Общее руководство и надзор за такими действиями, которые должны определяться принимаемым правительством Основным планом действий, возлагается на премьер-министра.

Премьер-министр до применения действий, разрешенных законом и конкретизированных в правительственном Основном плане, обязан получить одобрение парламентом. В неотложных случаях поддержку и поисково-спасательные работы в тыловых районах можно осуществлять без предварительного одобрения парламентом, однако такое одобрение должно быть получено в максимально короткие сроки после совершенных действий.

Премьер-министр обязан незамедлительно докладывать парламенту об изменениях в Основном плане, а также о результатах осуществления этого плана.

Силам самообороны при оказании тыловой поддержки американским войскам и при поисково-спасательных работах в тыловых районах разрешено применение оружия для защиты своего личного состава. Закон также требует от органов местного самоуправления необходимого сотрудничества в выполнении намеченных Основным планом действий[27].

В Закон о силах самообороны добавлены положения, касающиеся эвакуации японских граждан, находящихся за рубежом, самолетами и кораблями сил самообороны ж.

Большие возражения вызвали правительственные предложения, касающиеся досмотра иностранных судов кораблями японских военно-морских сил. Закон, предоставляющий право на такой досмотр любых судов в территориальных водах или поблизости от них в чрезвычайной обстановке и в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН, либо с разрешения стран, где суда зарегистрированы, был принят парламентом гораздо позже, в ноябре 2000 г.[28]

В Законе о действиях в кризисных ситуациях вокруг Японии нет географического определения «окружающих Японию» районов. Однако суть этого определения была вполне прозрачной. Как признавалось в редакционных комментариях японской прессы, принятие законодательных актов, направленных на реализацию Руководящих принципов японо-американского сотрудничества в области обороны, вызвано беспокойством по поводу кризисной обстановки на Корейском полуострове, и их принятие «в некоторой степени послужит сдерживанию произвольных действий Северной Кореи».[29]

Упомянутые выше законы, появившиеся в преддверии XXI в., во многом послужили моделью для новых законов, принятых в 2001-2004 гг. с целью обеспечения военного сотрудничества японских сил самообороны с американскими войсками, но теперь уже не в Азиатско-тихоокеанском районе, а в других частях мира, где на практике развернулись боевые действия.

Беспрецедентная по своим масштабам террористическая акция в сентябре 2001 г. в Нью-Йорке побудила правительство Японии признать, что борьба с терроризмом - это решение проблемы обеспечения безопасности собственной страны, и оказать поддержку США как союзному государству, а также добиваться сплочения с другими странами мира в борьбе с терроризмом.

5 октября 2001 г. кабинет Д. Коидзуми внес в парламент проект Закона об особых мерах против террора и поправки к двум имеющимся законам, которые должны были создать правовую основу для практической деятельности Японии в борьбе с международным терроризмом. При этом имелась в виду, прежде всего, помощь американским войскам в военных операциях в Афганистане.

На принятие Закона об особых мерах против террора, а также поправок к Закону о силах самообороны и к Закону об учреждении управления морской охраны и безопасности потребовалось менее одного месяца. Они были приняты парламентом 29 октября 2001 г. Беспрецедентно быстрое прохождение правительственных законопроектов через парламент объясняется в первую очередь осознанием жизненной важности самой угрозы международного терроризма и желанием внести свой вклад в борьбу с ним. Однако в данном случае речь шла не о простом выражении солидарности с США, пострадавшим от террора, а о выборе формы поддержки ответных действий своего союзника, ведущего вооруженные действия на территории иностранного государства. Таким образом, перед японскими политическими партиями и их парламентариями встала задача высказать и свое отношение к конституции собственной страны, недвусмысленно не допускающей совместное участие в боевых операциях, тем более за пределами Японии.

Правительство с самого начала было озабочено поиском такой формы поддержки США в антитеррористических операциях, которая бы не возлагала на Японию чрезмерных обязательств и не выглядела полным игнорированием девятой статьи конституции. В процессе согласования законопроектов с правящими партиями (ЛДП, Комэйто, Консервативная партия) было решено ограничить обязательства поддержки антитеррористических операций такими видами деятельности японских сил самообороны, которые исключают прямое их участие в военных действиях. Кроме того, было принято решение ввести временные рамки для действия Закона об особых мерах против террора. Возможные возражения оппозиционных партий предполагалось парировать указанием на то, что закон принимается в ответ на просьбу ООН.

Полное неприятие правительственный проект Закона об особых мерах против террора встретил только со стороны левого крыла оппозиции. КПЯ считала, что любая, в том числе и тыловая, поддержка боевых операций американских войск в Афганистане должна рассматриваться как часть противоречащих конституции вооруженных действий. Кроме того, по мнению этой партии, участие в «войне возмездия» не может быть оправдано и международными законами. СДП видела в законе, направленном на японскую поддержку действий в США, в первую очередь, способ легализации направления сил самообороны за рубеж, применения на практике не признаваемого конституцией права Японии на коллективную оборону. С этим законом не была согласна и еще одна оппозиционная партия - Либеральная, но с иных позиций. Так, она считала, что для направления сил самообороны необходимо лишь изменение правительственного толкования конституции, а для охраны американских объектов на японской территории достаточно и нынешних законов.

Самая влиятельная сила оппозиции, Демократическая партия, допускала поддержку правительственного законопроекта на определенных условиях: отказ от транспортировки оружия и боеприпасов японскими средствами, неприменение оружия при спа

сении пострадавших, предварительное согласие парламента на отправку сил самообороны за рубеж, ограничение действия закона одним годом, а также включение собственных атомных объектов в число подлежащих особой охране[30]. Демократическая партия предлагала внести эти поправки в правительственный законопроект, но они были отвергнуты. В конечном счете, Закон об особых мерах против террора был принят депутатами только правящих партий. За поправки к Закону о силах самообороны голосовали также и депутаты Демократической партии. Против поправки к Закону об учреждении управления морской охраны и безопасности возражала одна СДП.

В Законе об особых мерах против террора[31] отмечается, что предпосылкой его принятия является признание Советом Безопасности ООН террористических атак в Нью-Йорке «угрозой международному миру и безопасности»; осуждение действий международного терроризма и просьба ко всем членам ООН «принять надлежащие меры» для предупреждения такого рода действий. Здесь же указывается, что закон определяет положения, необходимые для принятия Японией мер, имеющих отношение к деятельности войск США и других иностранных государств и организаций, с целью устранения угрозы террористического нападения, а также мер гуманитарного характера, осуществляемых по просьбе ООН и ее органов.

Во второй статье закона первым из основных принципов участия Японии в аптитеррористичсской деятельности провозглашен «активный и самостоятельный вклад в мировые действия по предупреждению международного терроризма».

Другие основные принципы: недопущение угрозы применения вооруженной силы при осуществлении названных выше действий; применение предусмотренных законом действий в открытом морс и на территории иностранного государства (только в

случае, когда оно дает согласие) при признании того, что эти действия не распространяются на территорию Японии и не предполагают участия в боевых действиях; руководство и контроль премьер-министром действий административных органов по осуществлению намеченных законом мер в соответствии с правительственным Основным планом; взаимное сотрудничество руководителей всех соответствующих административных органов в осуществлении намеченных мер.

Виды антитеррористических действий Японии конкретизируются в третьей статье закона: «сотрудничество и поддержка» предполагают предоставление войскам иностранных государств необходимых материалов и трудовых услуг, создание для них благоприятных условий; «поисковые и спасательные работы»: поиск и спасение терпящих бедствие в результате боевых действий иностранных войск; «помощь пострадавшим гражданам»: действия по транспортировке пострадавших, продовольствия, одежды, медицинских и других жизненно необходимых материалов, лечение и другая гуманитарная деятельность по спасению пострадавших и других лиц, основанная на резолюциях Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности и Социально-экономического совета ООН в связи с террористическим нападением.

В ряде других статей прописана процедура осуществления силами самообороны всех видов действий, отнесенных законом к «антитеррористическим». Премьер-министр вносит на утверждение кабинета министров принципиальный план антитеррористических мер. Не позднее, чем через 20 дней с начала действий сил самообороны по принципиальному плану премьер-министр должен представить осуществляемые меры на одобрение парламента. Помимо того, он обязан незамедлительно докладывать парламенту о принятии и изменении принципиального плана, а также о результатах осуществления намеченных им действий.

В закон включена специальная статья, ограничивающая применение оружия. Его применение допускается только при наличии «основательных причин» для того, чтобы защитить жизнь служащих сил самообороны и лиц, находящихся под их контролем и выполняющих служебные обязанности. Срок действия закона - два года со дня его принятия.

Среди поправок к Закону о силах самообороны главной является поправка, которая дополняет виды деятельности сил самообороны. Это - конвоирование и охрана, если есть опасность проведения антитеррористических актов. Внесение в закон такой поправки делает возможным организацию силами самообороны охраны американских войск и их объектов, размещенных в Японии. В Закон об учреждении управления морской охраны и безопасности внесена поправка, впервые допускающая обстрел подозрительного судна. Эта поправка впервые была использована при потоплении северокорейского судна, нарушившего в 2003 г. территориальные воды Японии.

Появление законов, впервые признающих возможность взаимодействия сил самообороны с американскими войсками, ведущими боевые действия на иностранной территории, в японском обществе вызвало заметную озабоченность. «Получив эти законы, отмечалось по итогам голосования в японской прессе, - правительство открыло путь к направлению сил самообороны за рубеж в “военное время”. Тем самым совершен поворот в японской политике обеспечения безопасности»43.

С такой оценкой нельзя не согласиться. В то же время было бы несправедливо не замечать того, что Закон об особых мерах против террора содержит много положений, направленных на предотвращение именно непосредственного участия в боевых действиях на чужой территории, и предполагает только тыловую поддержку.

По мнению политолога Дзиро Ямагути, премьер-министр Дз. Коидзуми, «похоронил руководящий принцип консервато

ров, действовавший со времен послевоенных премьер-министров С. Ёсида и X. Икэда, - сосуществование японо-американской безопасности с японской конституцией. В период холодной войны в пространные рамки обеспечения безопасности Японии была включена девятая статья конституции. Обладая умеренными силами самообороны, Япония имела дополнительную систему безопасности. С окончанием холодной войны США стали единственной супердержавой. В интересах собственных государственных целей они оказывали и продолжают оказывать давление на Японию, чтобы она играла активную роль в поддержке этих интересов. Со времени войны в Персидском заливе такое давление оказывалось периодически. На этот раз на фоне шока от террористических актов роль девятой статьи в системе обеспечения безопасности устранена полностью. Думаю, что Япония шагнула в сторону практического применения права на коллективную оборону»[32].

Полемизируя с Д. Ямагути, депутат парламента от ЛДП С. Танака признал, что какой-то ограниченный сдвиг произошел, но в целом правительство Дз. Коидзуми от поворота в основах внешней политики и безопасности скорее удержалось, хотя и с большим трудом. Тем не менее, по мнению С. Танака, с принятием антитеррористического закона Япония стала участником американской мировой политики, с чем он не может согласиться. «В практических действиях не следует идентифицировать себя с США. Это послужило бы на пользу и международному обществу и США. Страна, оказывающая поддержку американским войскам, подвергается большей опасности, чем в том случае, когда она действует в частях безопасности ООН... Япония - уникальная страна, не имеющая отношения к конфликту трех великих религий. Жаль, что мы на этот раз разрушили это качество нашей страны»4.

Близкие к мнению С. Танака взгляды имеются и среди других политиков японских правящих партий. Однако общие настроения в стране в первое время после террористических актов в Нью-Йорке определялись не сомнениями или призывами к осторожности в определении курса внешней политики и обеспечения безопасности. Господствующими были тиражируемые значительной частью средств массовой информации позитивные оценки решения об участии Японии в тыловой поддержке антитеррористических операций американских войск на территории Афганистана.

Было бы ошибочным оценивать подключение Японии к борьбе с мировым терроризмом только как проявление солидарности с американскими действиями в этой сфере. Разумеется, правительство Японии понимало, что следует заботиться о защите от терроризма собственной страны и ее интересов за рубежом. Об этом со всей очевидностью свидетельствуют как факт присоединения Японии к международным договорам, касающимся предупреждения террора, так и ее активная внутренняя законотворческая деятельность.

Большое внимание было уделено усилению контроля над движением денежных средств, чтобы предупредить их попадание в руки террористов. В течение 2002 г. с этой целью принято несколько законодательных актов.

Закон об удостоверении финансовыми учреждениями личности клиентов обязывает банки и другие учреждения при приеме сбережений и крупных сделках, связанных с наличными деньгами, тщательно проверять личность клиентов, регистрировать удостоверения личности и хранить эти сведения в течение семи лет. Совершение сделки при сокрытии клиента подлежит наказанию.

В Закон об обмене валюты внесены положения, повышающие требования к удостоверению личности клиентов, особенно не имеющих права на постоянное проживание в стране, а также обязывающие регистрировать сделки и хранить сведения о них. По-

мимо того, внесены положения о сотрудничестве с заинтересованными органами в борьбе с терроризмом путем предоставления им информации и т.п.[33]

Закон о наказании за действия по предоставлению и сбору денежных средств на террористические цели устанавливает жесткие наказания (до 10 лет тюремного заключения, штраф - 10 млн. иен) независимо от того, использованы ли эти деньги непосредственно на совершение террористических действий, а также предусматривает конфискацию предоставленных денег[34].

В 2004 г. были приняты поправки к Закону о полиции, расширяющие права Главного полицейского управления в расследовании террористических действий. По Закону о контроле въезда в страну и беженцах штраф за нелегальное пребывание в Японии увеличен в 10 раз - до 3 млн. иен., а для нарушителей запрет на въезд продлен с пяти до десяти лет[35]. Напомнив о крупномасштабных акциях террора в Нью-Йорке и в Индонезии, на о-ве Бали, премьер-министр Дз. Коидзуми, обращаясь к парламенту, предупреждал: «Необходимо быть готовым к тому, что борьба с терроризмом будет долгой и жестокой»[36].

Правительство Японии, всерьез относясь к расползанию терроризма по всему миру, изучало возможность разработки всеобъемлющего закона по всему комплексу действий против террора[37].

Второй раз к принятию временного закона об особых мерах по направлению за рубеж сил самообороны Япония прибегла вскоре после того, как президент США Дж. Буш 19 марта 2003 г. принял решение начать военную акцию против Ирака. Проведя срочные консультации с руководством правящих партий (ЛДП, Комэйто и Консервативная партия), премьер-министр Дз. Коидзуми оправдал этот шаг как вынужденный и выразил поддержку вооруженным действиям США. Подчеркнув «крайнюю важность япо-

но-амориканского союза», глава правительства заявил, что «нарушит ь теперь доверие в японо-американских отношениях противоречило бы государственным интересам»[38].

В дальнейшем, несмотря па то, что японская общественность не одобрила военные действия США в Ираке, правительство, чтобы не вызвать недовольство американского союзника, решило не ограничиваться только его моральной поддержкой. Началось изучение возможности более осязаемой поддержки США. Для итого предполагалось направить в Ирак ограниченный контингент сил самообороны главным образом для ликвидации последствий поенного вторжения, для содействия восстановлению нормальной обстановки в Ираке.

13 июня 2003 г. правительство утвердило соответствующий законопроект и направило его в парламент, а правящие партии провели консультации с оппозиционной Демократической партией. Од- иако /III но согласилась с рядом положений правительственного законопроекта. Она признавала необходимость японской гуманитарной помощи Ираку, по указывала, что война в Ираке противоречит Уставу OOI I. Н создавшейся нестабильной обстановке в Ираке реально трудно определит!» для работы сил самообороны зоны, где отсутствуют боевые действия. Демократы настаивали также па том, чтобы принципиальный план особых мер в Ираке правительство ныпосило на одобрение парламента предварительно, до начала их осуществления, а не после введения их в действие, как это предлагаюсь законопроектом. 11акопец, демократы считали неоправданно долгим четырехлетий срок действии принимаемого закона.

Невзирая на возражения Д11 и других оппозиционных партий, правящие партии, добившись продления парламентской сессии, голосами своих депутатов 2в июля 2003 г. приняли Закон об особых мерях, направленных на гуманитарную п восстановительную помощь п поддержку безопасности в Ираке (кратко Закон об особых мерах в Ираке)*.

По сути дела, Закон об особых мерах в Ираке был призван заложить юридическую основу для направления туда японских сил самообороны. Это само по себе демонстрировало бы солидарность со своим союзником. Однако в самом тексте закона делается особый акцент на то, что его принятие - реакция Японии на резолюцию Совета Безопасности ООН № 1483, призывающую к сотрудничеству в восстановлении Ирака.

В законе сформулированы следующие принципы японской деятельности в Ираке: самостоятельный, активный вклад Японии путем надлежащих, оперативных мер правительства по оказанию гуманитарной, восстановительной помощи и поддержке в обеспечении безопасности в Ираке; не допускается применение или угроза применения военной силы; предусмотренные законом меры исключают боевые действия и осуществляются на территориях, где в период применения этих мер они не ведутся; руководство и надзор за органами, исполняющими установленные законом меры, осуществляет премьер-министр в соответствии с Основным планом; начальники соответствующих исполнительных органов сотрудничают с премьер-министром и начальником управления национальной обороны.

Очерчен конкретный круг деятельности в Ираке. К сфере гуманитарной и восстановительной помощи отнесены: медицинская помощь, помощь в возвращении беженцев, распределение продовольствия, одежды, медикаментов и других жизненно необходимых материалов для пострадавших, сооружение лагерей для пострадавших; восстановление построек и оборудования с целью поддержания жизни пострадавших и возрождения Ирака, восстановительные работы, связанные с загрязнением и другими нарушениями естественной среды, советы и руководство в административной работе.

Японская часть работы по обеспечению безопасности в Ираке силами «международной коалиции» ограничена медицинской сферой, транспортировкой, хранением материалов (включая их запасы), связью, строительством, ремонтом и оборудованием, снабжением, санитарией.

Законом установлено, что предусмотренные им особые меры принимаются в случае признания их необходимости премьер- министром и решением кабинета министров с приложением проекта Основного плана действий. В нем должны быть указаны принципиальные положения, касающиеся применения особых мер: виды и содержание этих мер, сферы и границы территориальных зон их применения, а в случае осуществления особых мер силами самообороны - численность, состав, оснащение и сроки командирования японского контингента. Премьер-министр обязан незамедлительно докладывать парламенту о содержании Основного плана, а также о его последующих изменениях, а по окончании выполнения намеченных планом особых мер - об их результатах. Премьер-министр обязан также не позже, чем через 20 дней после начала применения силами самообороны действий, определенных Основным планом, представить их на обсуждение парламента и получить его одобрение.

Закон, состоящий из 21-й статьи и приложения к нему, тщательно регламентирует действия всех причастных к его исполнению участников, особенно сил самообороны. В частности, статья 17 ограничивает применение оружия японскими военнослужащими только случаями, когда возникает необходимость защитить их собственную жизнь, а также жизнь служащих сил самообороны и находящихся под их контролем лиц, оказывающих помощь в восстановлении Ирака. При этом выдвигается требование применять оружие при достаточных на это основаниях, путем «рационального суждения». Срок действия закона - четыре года.

Продолжалось развитие законодательной базы для того, чтобы обосновать отправку японских сил самообороны за рубеж. В начале 2005 г. стало известно, что японским правительством раз

работаны рамочные контуры нового, универсального закона на все случаи деятельности за рубежом. Суть готовящегося законопроекта, который правительство было намерено, но не смогло представить в парламент в 2005 г., состояла в том, чтобы иметь правовую возможность посылать японский воинский контингент для тыловой поддержки многонациональных войск без резолюции Организации Объединенных Наций. В данном случае было необходимо отказаться от одного из «пяти условий» участия в миротворческой деятельности ООН, требующего «достижения договоренности между конфликтующими сторонами о прекращении или приостановлении военных действий», а также несколько расширить допускаемые виды деятельности и смягчить ограничение на применение оружия. Вместе с тем, предполагалось по-прежнему ограничить рамки деятельности сил самообороны зонами, в которых боевые действия не ведутся, а также сделать обязательным получение парламентского одобрения на командирование сил самообороны в случаях, когда их деятельность сопряжена с высокой опасностью[39].

Законы, регламентирующие действия в обстановке

отражения агрессии и других видах чрезвычайной ситуации

Как ни парадоксально, законодательные акты, ставшие юридической основой международной деятельности Японии с привлечением военнослужащих, появились до того, как в стране были созданы законы, которые в достаточной мере регламентируют деятельность государства в обстановке вооруженного нападения и в других чрезвычайных обстоятельствах. Принятию такого рода законов, помимо Закона о силах самообороны 1954 г., препятствовало активное сопротивление оппозиционных партий, опиравшихся на девятую статью конституции, и поддерживаемое массовыми организациями и движениями.

Первые попытки продвинуться в направлении «оснащения» Японии законами, касающимися действий в чрезвычайной об

становке, были сделаны более четверти века тому назад. В 1977 г. Управление национальной обороны с согласия премьер- министра Фукуда Такэо приступило к исследованиям этого вопроса. На следующий год председатель Объединенного комитета начальников штабов генерал X. Курису публично заявил, что если Япония подвергнется внезапному нападению, то войска, не дожидаясь решения правительства, могут действовать по приказу командования первой линии. Курису тогда был отстранен от должности, но премьер-министр дал указание разработать проект соответствующего закона.

В парламенте развернулась острая дискуссия. Противники чрезвычайного законодательства (КПЯ и СПЯ), считавшие, что его принятие противоречит конституции, организовали при поддержке профсоюзов массовые демонстрации протеста.

Позже, в 1981 и 1984 гг. результаты правительственного изучения данного вопроса докладывались парламенту, но поскольку идея принятия законов о действиях в чрезвычайной обстановке в общественном мнении не была поддержана, то конкретные законопроекты в парламент не вносились.

В начале 90-х годов к проблеме «чрезвычайного законодательства» и «кризисного контроля» попытался вновь привлечь внимание бывший генеральный секретарь ЛДП И. Одзава. «В эпоху интернационализации и децентрализации, - подчеркивал этот влиятельный политик, - наиболее важной функцией государства становится контроль над кризисными ситуациями». Необходимость развертывания в Японии системы кризисного контроля он объяснял целым рядом факторов: ограниченностью нефтяных и продовольственных ресурсов; отсутствием не только установленного порядка мобилизации транспортных средств, продуманного комплекса мероприятий по ликвидации стихийных бедствий и отлаженной связи главы правительства при его перемещениях, но и денежных резервов государства на случай банкротства кредитно-финансовых учреждений и т.д. Неотложной задачей была названа разработка порядка действий исполнитель

ной власти в чрезвычайной обстановке. «Предполагается, - отмечал Одзава, - что в таком случае возможно нарушение прав человека. Однако без “чрезвычайных законов” обойтись нельзя» 5\

В течение 90-х годов проблема «чрезвычайного законодательства» обсуждалась многократно, к чему подталкивали такие события, как крупное землетрясение в Кобэ и его окрестностях, захват террористами посольства Японии в Перу, крушение танкера и разлив нефти в Японском море и т.п.

В эти годы практические действия ограничились формированием внутри правительства механизма «кризисного контроля». В 1996 г. был создан Центр сбора информации для правительства в резиденции премьер-министра. В 1998 г. была учреждена должность ответственного за кризисный контроль в ранге заместителя генерального секретаря кабинета, под руководством которого стал работать офис безопасности и кризисного контроля. Этот механизм подвергся реорганизации в 2000 г., при реализации реформы правительственной структуры. Высокий статус ответственного за кризисный контроль в секретариате кабинета был сохранен. В новой структуре был создан офис анализа правительственной информации.

В марте 2000 г. партии правящей коалиции (ЛДП, Комэйто, Либеральная партия) предложили правительству, которое возглавлял К. Обути, приступить к изучению вопроса о принятии законов на случай чрезвычайной обстановки. После кончины К. Обути новый глава правительства Ё. Мори в январе 2001 г. обещал парламенту начать изучение проблемы, заявив, что такого рода законы при соблюдении гражданского контроля над силами самообороны необходимы для обеспечения безопасности народа и государства. С требованием их учреждения выступил комитет ЛДП по обороне, отмечая, в частности, необходимость определения мер «противодействия неопознанным судам и вооруженным диверсантам», появляющимся у берегов Японии.

^ Одзава Итиро. Нихон кайдзо кайкаку (Программа перестройки Япо- иии). Токио, 1993, с. 91-93.

Другая правящая партия, Комэйто к этому времени тоже, в принципе, пришла к выводу о необходимости иметь закон об оборонительных действиях, который бы определял реакцию на чрезвычайную обстановку, которая предполагает оборонительные действия исключительно в рамках конституционных принципов. Оппозиционная Демократическая партия положительно относилась к принятию законов о чрезвычайной обстановке, но только при условии гражданского контроля за деятельностью сил самообороны и недопущения ограничения народных прав сверх необходимых пределов. Либеральная партия, незадолго до того перешедшая в оппозицию, настаивала на необходимости таких законов, чтобы не допустить своевольных действий сил самообороны в чрезвычайной обстановке.

Против «чрезвычайных законов» выступила КПЯ, видя в них опасную тенденцию «общей мобилизации народа». Она вообще возражала против принятия новых законов, способствующих военному усилению. Социал-демократы заявили, что у Японии нет причин спешить с разработкой таких законов, отмечая, в частности, фиксируемый ими тогда «поворот к улучшению положения на Корейском полуострове».

Считалось, что в палате представителей парламента более 80% депутатов являются сторонниками чрезвычайного законодательства. Вместе с тем, как отмечал исследователь данной проблемы Т. Кано, соотношение партийных сил в парламенте еще не свидетельствовало о «благоприятной обстановке для принятия законов». Во-первых, в японском обществе еще не было достаточного понимания их необходимости, сохранялось подозрение в том, что принятие законов о чрезвычайной обстановке может привести не просто к отдельным ограничениям прав человека, а к существенным нарушениям декларируемых конституцией прав и свобод. Во-вторых, политические партии, признающие необходимость чрезвычайного законодательства, возлагали на него разные надежды и вкладывали в него неодинаковое содержание[40].

Существовало еще одно обстоятельство, мешавшее скорому принятию законов о чрезвычайной обстановке. Необходимыми в чрезвычайных обстоятельствах в Японии признаются три вида законов: регулирующие действия сил самообороны; 2) имеющие отношение к действиям американских войск (их собственным действиям, а также сотрудничеству с ними японских сил самообороны, органов местного самоуправления и частного сектора); 3) не относящиеся непосредственно к действиям сил самообороны и американских войск, но необходимые для защиты жизни и имущества народа (гражданская оборона). Если исследования, касающиеся первого вида законов, велись еще с 1977 г. и часть их была опубликована, то по двум другим видам предстояло проделать еще немалую работу56.

В 2001 г., когда правительство Японии возглавил Дз. Коидзуми, прежние осторожность и медлительность в вопросах законодательства, касающегося обеспечения безопасности, были отброшены. К тому же, успешное принятие Закона об особых мерах против террора в небывало короткий срок свидетельствовало о благоприятной атмосфере, которая могла способствовать проведению через парламент законов о чрезвычайной обстановке. Поставив задачу подготовить проекты новых законов, премьер- министр требовал от их разработчиков «всеобъемлющего, комплексного подхода», чтобы в этих законах регламентировались действия на случай чрезвычайного положения в самом широком смысле - не только вооруженного нападения на Японию, но также террористических актов, заходов неопознанных судов в территориальные воды, стихийных бедствий и т.д.57

В апреле 2002 г. правительство утвердило и внесло в парламент три законопроекта: проект закона об обстановке вооруженного нападения; о поправках к Закону о силах самообороны; о поправках к Закону об учреждении Совета национальной безопасности.

Требование премьер-министра включить в правительственные законопроекты положения, касающиеся действий в различных вариантах чрезвычайной обстановки, фактически осталось без последствий, о чем говорит название первого из них.

Правительственные законопроекты, прежде всего, проект Закона об обстановке вооруженного нападения, вызвали споры в парламенте и дискуссию в обществе. В течение 2002 г., несмотря на значительное продление регулярной парламентской сессии, они не были приняты. Главные причины затяжек с продвижением правительственных законопроектов состояли, во-первых, в размытости, нечеткости многих их положений, и, во-вторых, в отрицательном отношении к поспешности правительства, его стремлению добиваться принятия еще сырых, недоработанных предложений, невзирая на отсутствие реальной внешней угрозы для Японии. Когда впервые начиналось изучение проблемы чрезвычайного законодательства, отмечает Т. Кано, говорили о возможности нападения Советского Союза на Хоккайдо, но «у нынешней России нет ни намерений, ни возможности напасть на Японию. То же можно сказать о КНДР и Китае. В условиях отсутствия потенциального противника правительство не смогло дать достаточного ответа, для чего нужны законы о чрезвычайной обстановке»[41].

Спорными моментами законопроектов были многие положения, начиная с определения «обстановки вооруженного нападения», позволяющего трактовать ее чрезвычайно широко, особенно, когда даются такие формулировки, как «опасность совершения вооруженного нападения», «напряженная обстановка», «предполагаемое вооруженное нападение». Конкретизация данных положений устными разъяснениями правительства депутатов не удовлетворяла. Настороженность вызывала неконкрет- ность положений, касающихся применения премьер-министром «необходимых мер» к местным властям, энергетическим, желез-

нодорожным предприятиям, радио и телевидению в случае их неповиновения приказам.

В то же время депутаты выражали недовольство тем, что решение вопросов защиты жизни и имущества в чрезвычайной обстановке откладывалось на последующие годы. Обещания правительства в течение двух лет подготовить законы, касающихся данных вопросов, а также порядка предоставления материалов и услуг американским войскам, воспринимались как недостаточные.

Нельзя не отметить, что критика и сомнения по поводу правительственных законопроектов исходили не только со стороны оппозиции, мнение которой ввиду ее слабости и отсутствия согласованных действий правительство могло бы игнорировать. Более важным фактором было наличие сомнений или пассивного отношения, наблюдавшихся в правящих партиях - ЛДП и j              Комэйто. В частности, довольно заметно выявились различия в

позициях между молодыми депутатами от ЛДП и ветеранами этой партии. Если первые требовали ускоренного принятия законов о чрезвычайной обстановке, то вторые (бывший генеральный секретарь ЛДП X. Нонака и некоторые другие политики) не были склонны спешить и придерживались осторожной позиции.

В начале 2003 г. премьер-министр Коидзуми заявил о намере- j              нии добиться принятия правительственных законопроектов на

j              очередной парламентской сессии и выразил готовность провести

j              консультации по этому вопросу с оппозиционной Демократиче-

|              ской партией.

Важным стимулом, ускорившим принятие правительственных законопроектов, стали амбиции руководства КНДР. Возможность появления ракетно-ядерного оружия у КНДР, с которой до сих пор не нормализованы отношения, серьезно озадачила японцев. Аргументы сторонников усиления Японией мер по обеспечению собственной безопасности приобретали все большую убедительность.

В мае 2003 г. правящие ЛДП, Комэйто и Консервативная новая партия на переговорах с оппозиционной Демократической

партией согласовали свои позиции по спорным моментам законов о чрезвычайной обстановке. Была достигнута договоренность по следующим пунктам. В чрезвычайной обстановке ограничение свобод и прав народа должно быть минимально необходимым, а уважение, соблюдение конституционных прав - максимальным (имелось в виду отразить это в положениях Закона об обстановке вооруженного нападения). Отложить исполнение ряда положений Закона об обстановке вооруженного нападения, касающихся прав премьер- министра давать указания органам местного самоуправления, до вступления в действие Закона о защите народа, разработка и принятие которого предполагались позже. В дальнейшем изучить форму специальной организации, которая должна быть создана с целью реагирования на все виды чрезвычайной обстановки (концепция «учреждения управления кризисного контроля»). Указать в законе, что меры, принимаемые для отражения вооруженного нападения, подлежат одобрению парламентом. В парламентской резолюции, являющейся приложением к Закону об обстановке вооруженного нападения, поручить правительству в течение одного года подготовить закон о защите народа. В меморандуме правящих партий и Демократической партии зафиксировать обязательство: «настойчиво изучать возможность утверждения Основного закона о действиях в чрезвычайной обстановке и быстро принять необходимые меры» (имелась в виду разработка базового закона на все виды чрезвычайной обстановки).

Премьер-министр Коидзуми назвал достижение согласия между правящими партиями и первой партией оппозиции по проблеме, вокруг которой споры длились десятилетиями, «эпохальным событием в истории японской политики»5Э.

Сделанные на основе этой договоренности некоторые коррективы проекта Закона об обстановке вооруженного нападения и

парламентская резолюция открыли путь к тому, что 6 июня 2003 г. три правительственных законопроекта были приняты депутатами правящих партий, а также оппозиционных Демократической и Либеральной партий.

Закон об обстановке вооруженного нападения устанавливает, что в случае реального вооруженного нападения на Японию, включая опасность такого нападения, или в случае напряженной обстановки и предполагаемого вооруженного нападения, кабинет министров, получив заключение Совета национальной безопасности по этому вопросу, определяет основной курс действий. Кабинет министров должен немедленно потребовать одобрения «основного курса» парламентом. Если парламент одобрения не даст, принятые правительством меры должны быть приостановлены.

Для осуществления намеченных мероприятий в кабинете министров учреждается штаб во главе с премьер-министром. Административные органы местного самоуправления осуществляют указания штаба.

В число возможных мер включены: развертывание частей сил самообороны и их боевые действия, а также предоставление материалов, сооружений и людских услуг американским войскам для совместных действий с силами самообороны в соответствии с Японо-американским договором безопасности. Органы местного самоуправления, сотрудничая с административными органами государства, обязаны в подобных обстоятельствах принимать необходимые меры. Премьер-министру в соответствии с положениями, которые должны определяться отдельным законом, предоставляется право взять на себя непосредственное управление, если глава местной администрации не подчиняется его указаниям. На население возложена обязанность сотрудничать с государством и органами местного самоуправления.

Важным принципом действий в чрезвычайной обстановке определено уважение гарантированных конституцией прав и свобод. Их ограничения «должны быть минимально необходимыми и 0сУЩествляться справедливо, при надлежащих процедурах».

Наконец, в законе зафиксирована цель в течение двух лет подготовить законопроекты, направленные на защиту жизни и имущества (объявление опасного положения, инструкции на случай бедствий, помощь пострадавшим, меры по ликвидации ущерба, отношение к военнопленным и т.д.). В общей форме предписано «принимать необходимые меры» в отношении террора, появления неопознанных судов.

Большая часть поправок к Закону о силах самообороны касается регламентации материального обеспечения сил самообороны в обстановке вооруженного нападения. В частности, предусмотрены исключения из существующих правил 20 законов, регулирующих порядок эксплуатации дорог, определяющих строительные стандарты и т.п. Определены меры по строительству оборонных сооружений (боевых позиций сил самообороны на частной земле и т.д.) в «обстановке предполагаемого вступления в оборонные действия». В аналогичной обстановке допускается ограниченное применение оружия военнослужащими при признании его «рациональным и необходимым». В отношении предпринимателей, которые не подчиняются некоторым приказам, предусмотрена возможность уголовных наказаний и штрафов.

Поправки к Закону об учреждении Совета национальной безопасности дополняют функции этого органа. По просьбе премьер-министра совет будет заниматься разработкой рекомендаций, касающихся основного курса действий в обстановке вооруженного нападения. Определен круг постоянных членов совета: помимо премьер-министра, в него входят еще восемь членов, включая министров общих дел, иностранных дел, финансов, экономики и промышленности, государственной территории и транспорта, генерального секретаря кабинета, председателя государственного комитета общественной безопасности, начальника Управления национальной обороны. При необходимости сосредоточиться на анализе и оценке обстановки состав совета ограничивается премьер-министром и пятью другими членами (без министров общих дел, финансов, экономики и промышленности). В каче

стве нижестоящего органа, осуществляющего исследования и анализ, предложено учредить «специальный комитет по изучению обстановки» под руководством генерального секретаря кабинета. В состав комитета должны войти руководящие работники управления национальной обороны, главного полицейского управления, министерства иностранных дел и других органов60.

После принятия Закона об обстановке вооруженного нападения и поправок к двум другим законам правительство немедленно взяло курс на разработку проектов второго пакета законодательных актов на разные случаи чрезвычайной обстановки. Предполагалось подготовить их до конца 2003 г., а в 2004 г. внести на рассмотрение регулярной сессии парламента. Надежды на скорое прохождение этих законопроектов связывались с достигнутой ранее договоренностью о сотрудничестве правящих партий с Демократической партией. Этому благоприятствовали и распространявшиеся среди японцев опасения, вызываемые сообщениями о «северокорейской угрозе»61.

В феврале 2004 г. правительство одобрило содержание семи законопроектов: о защите народа (практически о гражданской обороне); о согласованности с действиями американских войск; поправки к Закону о силах самообороны; о регулировании морских перевозок иностранных материалов военного назначения; об использовании общественных сооружений; об обращении с военнопленными;

~ о наказании за тяжкие нарушения международных законов 0гуманном обращении.

Показательно, что правительство, учтя трудности в проведении через парламент предыдущего пакета законопроектов, постаралось вынести свои предложения на предварительное общественное обсуждение. Так, наметки законопроекта о защите народа,

как отмечал министр но особым поручениям К. Ииоуэ, публиковались триады: в ноябре 2002 г., апреле и ноябре 2003 г. Работа над законопроектом сопровождалась обменом мнениями с губернаторами префектур, слушанием представителей первичных органов местного самоуправления и других гражданских органов[42] Тем не менее, и после внесения в апреле 2004 г. правительственных законопроектов главный из них, о защите народа, при его согласовании с Демократической партией подвергся заметной корректировке. Поправки затронули определение «чрезвычайной обстановки». Они коснулись взаимоотношений премьер- министра и парламента, порядка действий местной власти в чрезвычайной обстановке и компенсации расходов на учения по гражданской обороне. Все семь правительственных законопроектов парламент принял 14 июня 2004 г.

Закон о защите народа[43] регламентирует действия государства, органов местного самоуправления, общественных предприятий и учреждений в целях защиты жизни и имущества населения в обстановке вооруженного нападения на страну и крупномасштабного террора. К этим действиям отнесены меры, касающиеся: а) эвакуации населения, б) предоставления помещений, медицинской помощи и другой поддержки пострадавшим гражданам, в) противопожарных действий; г) ликвидации других последствий вооруженного нападения, а также стабилизации материальных условий жизни.

Закон регламентирует распределение обязанностей на разных уровнях, от государства до городов, поселков и деревень, указывает формы организации и порядок реализации принимаемых в чрезвычайной обстановке мер. В целях защиты жизни и имущества населения государство должно разрабатывать «принципиальный курс», органы местного самоуправления (префектуры, города, поселки и деревни) - конкретные планы действий на своей территории, а ус*

таНОвленные законом общественные предприятия и учреждения, занимающиеся электроснабжением, дорогами и т.д., - планы собственной работы в чрезвычайных обстоятельствах.

От населения закон требует добровольного сотрудничества в эвакуации населения, помощи пострадавшим и в других подобных работах. Допускается определенное ограничение личных прав граждан в случаях возникновения необходимости использования частной земли, помещений и имущества. Закон состоит из И глав и 195 статей64.

Целью Закона о согласованности с действиями американских войск названо «обеспечение мира и независимости, безопасности государства и народа» путем установления мер для бесконфликтного и результативного осуществления действий американских войск, направленных в соответствии с Японоамериканским договором безопасности на отражение внешнего вооруженного нападения на Японию.

В обстановке вооруженного нападения на Японию, когда американские войска будут в соответствии с договором безопасности вести боевые действия, закон разрешает предоставлять им материалы, которыми располагают силы самообороны (кроме оружия), оказывать медицинскую помощь, а также услуги по транспортировке, ремонту и оборудованию, связи, использованию воздушных и морских портов, военных баз.

В случаях, когда в такой обстановке американским войскам срочно потребуются земельные участки и жилые помещения, закон допускает по решению премьер-министра их принудительное использование. Предусматривается наказание в форме денежного штрафа лицам, препятствующим этому, установлена г°сударственная компенсация ущерба владельцам отчуждаемой земли и недвижимости65.

Поправки к Закону о силах самообороны включают новые положения, открывающие для них возможность предоставлять ма-

тсриалм и услуги американским войскам, участвующим в экс* тройных гуманитарных мерах, связанных с транспортировкой японских граждан из-за рубежа и т.п. Установлены также правила командирования сил самообороны «на защиту народа» (в соответствии с Законом о защите народа).

Закон о регулировании морских перевозок иностранных материалов военного назначения принят с целью предотвратить транспортировку оружия, боеприпасов и других материалов для стран противника. Установлено, что начальник Управления национальной обороны, получив разрешение премьер-министра, может в случае необходимости отдавать приказ частям морских сил самообороны по задержанию, проверке и конвоированию иностранных судов в территориальных водах и открытом море вокруг Японии. Допускается обстрел судна, если оно не выполняет приказ об остановке для проверки. Закон определяет также порядок принятия решений относительно обнаруженных грузов военного назначения, в том числе о ликвидации оружия массового уничтожения[44].

Закон об использовании установленных общественных сооружений в обстановке вооруженного нападения принят с целью предупредить споры и конфликты вокруг использования силами самообороны, американскими войсками, а также эвакуированным населением разнообразных общественных объектов. Закон определяет круг обязанностей соответствующих должностных лиц, принятие специальных инструкций, касающихся портовых, аэродромных сооружений, использования дорог, морского пространства, воздушного пространства, а также радиоволн. Устанавливает приоритеты в использовании общественных сооруженийг’7.

Закон об обращении с военнопленными устанавливает правила содержания военнопленных и интернированных, а также их репатриации в соответствии с международными законами о гуманном обращении.

Закон о наказании за тяжкие нарушения международных законов о гуманном обращении устанавливает виды преступлений, не предусмотренных ранее национальными законами, и определяет меры наказания за них, в том числе за разрушение важных культурных ценностей, задержку репатриации военнопленных, помехи выезду из страны гражданских лиц

Параллельно с работой над проектами второй серии законов о чрезвычайной обстановке в Либерально-демократической партии продвигалась идея подготовки Основного закона о чрезвычайной обстановке, т. е. универсального базового законодательного акта ЛДП достигла принципиальной договоренности по этому вопросу не только с Комэйто, но и Демократической партией.69 20 мая 2004 г. генеральные секретари трех партий официально согласовали и зафиксировали в меморандуме мнение по главным моментам содержания этого закона, чтобы вынести его проект на рассмотрение регулярной парламентской сессии в 2005 г. Объектом Основного закона предлагалось сделать действия в обстановке вооруженного нападения на Японию, крупномасштабного террора, крупномасштабных стихийных бедствий. Стороны признали, что необходимо при составлении закона руководствоваться следующими положениями. В              условиях чрезвычайной обстановки проявлять максимальную заботу о соблюдении основных прав человека. Государство должно принимать все необходимые меры для защиты жизни и имущества граждан, а органы местного самоуправления - сотрудничать с государством, принимая меры в соответствии с обстановкой. Необходимо также четко определить роль граждан. Гарантировать «надлежащее участие» парламента в начале чрезвычайной обстановки и по окончании принятых мер по ее разрешению. Изучить порядок взаимодействия премьер-министра с кабинетом министров, имея в виду «быстрейшие и надлежащие волевые решения» премьер-министра.

Указать организационную структуру, предназначенную оказывать помощь премьер-министру в надлежащем и мобильном принятии решений, а также отвечающую за результативную реализацию принимаемых мер предупреждения и противодействия.

В комментариях японской прессы отмечалось, что замысел принятия Основного закона о чрезвычайной обстановке состоял в первую очередь в том, чтобы усилить полномочия премьер- министра в разных вариантах обстановки, в том числе предоставить ему возможность командовать без обращения к кабинету министров [45]. Однако реализация этого замысла ни в 2005 г., ни в 2006 г. не была осуществлена.

Итоги и перспективы

После закрытия 155-й, внеочередной сессии парламента в 2001 г., ознаменовавшейся необычно быстрым принятием Закона об особых мерах против террора и пересмотром Закона о сотрудничестве с силами ООН по поддержанию мира, в японской прессе появились призывы не останавливаться и продолжать законотворчество в сфере обеспечения безопасности. Как отмечала газета «Иомиури», при сохранении прежнего взгляда на использование вооруженных сил Япония не выполнит международные обязанности. Прежнее толкование конституции, которое во время «холодной войны» проистекало из «пацифизма одной страны», необходимо пересмотреть коренным образом. Опираясь на успех парламентской сессии, следует идти к обретению статуса «обычной страны».[46]

Очевидным фактом стало то, что наблюдавшееся в последнее десятилетие прошлого века и бурно проявившееся в начале XXI в. законотворчество в сфере обеспечения безопасности Японии отвечало растущему желанию японцев видеть свою страну обычным «нормальным» государством, которое обладает правом самостоятельно определять порядок организации собственной за

щиты от внешних угроз, а также вносить полноценный вклад в создание мирной обстановки на международной арене.

Формирование рассмотренных нами законов происходило на фоне крупных перемен как в международной обстановке, так и в расстановке политических сил и в общественном сознании внутри Японии. По существу, содержание этих законодательных актов есть плод компромисса, достигнутого в жестком столкновении, противостоянии двух разнонаправленных тенденций.

Одна из них состоит в основанном на позитивном послевоенном опыте мирного и демократического развития Японии стремлении максимально сохранить, если не букву, то, по меньшей мере, пацифистский дух и права человека, декларированные в конституции 1947 г. Отражение этой тенденции четко просматривается в том, что новые японские законы включают различные ограничения сферы применения сил самообороны. Допускается их участие не более чем в тыловой поддержке иностранных войск, притом, только на территории, где не ведутся непосредственно боевые действия, устанавливаются жесткие правила применения оружия. Многие положения законов направлены на сохранение демократического характера государственного управления и недопущение своеволия военных. Так, указаны нормы взаимоотношений между главой правительства и парламентом при принятии принципиальных решений в критической обстановке, прописан порядок отношений должностных лиц с органами местного самоуправления, фиксируется требование максимально соблюдать конституционные права человека, оговорены конкретные случаи ограничения этих прав и т.д.

Другая тенденция состоит в преодолении реально существующих конституционных запретов и обосновании вывода деятельности японских сил самообороны за пределы собственной страны, расширении возможностей их взаимодействия с союзными американскими войсками, в том числе оказании поддержки их боевых действий на иностранной территории, подготовке законченной системы законов, определяющих действия государ

ства и общества во всех видах чрезвычайной обстановки, угрожающей безопасности Японии. Указанная тенденция проявилась в создании юридической основы вывода оборонного сотрудничества Японии за прежние рамки японо-американского взаимодействия, которое ограничивалось японской территорией. Она отразилась и в принятии ряда законов, шаг за шагом расширяющих сферу зарубежной деятельности сил самообороны от первоначального участия в ограниченном круге функций ООН по разрешению международных конфликтов (РКО) до тыловой поддержки американских войск и многонациональных сил в их боевых действиях на иностранной территории (Афганистан, Ирак).

Однако сегодня нет оснований считать, что появление множества новых законодательных актов означает завершение работы по формированию правовой основы практической деятельности Японии в сфере обеспечения безопасности. Выше вкратце были обозначены обсуждающиеся в правящих кругах новые проекты: универсальный закон на все возможные случаи направления японских воинских контингентов за рубеж, базовый закон, который должен определить принципиальные моменты действий Японии в разных вариантах чрезвычайной обстановки и др. Обсуждаются вопросы преобразования управления национальной обороны в министерство обороны, совершенствования организации кризисного контроля и т.д.

Все эти замыслы и планы правительства в ближайшие годы будут реализовываться в процессе острой политической борьбы, и, видимо, как и прежде, путем достижения определенного компромисса. По крайней мере, такое развитие событий в сфере правового обоснования практических действий Японии по обеспечению безопасности можно ожидать до того не слишком отдаленного момента, когда будут осуществлены настойчиво продвигающиеся ныне планы пересмотра конституции, включая ее девятую статью.

Дальнейшая же ориентация японской политики обеспечения безопасности и правовое обоснование действий в кризисиых ситуациях будут во многом определяться тем, насколько при пере

смотре конституции сохранится «принцип пацифизма» - один из краеугольных камней в фундаменте успешного развития Японии во второй половине прошлого столетия.

Что же касается воздействия внешнего фактора, в первую очередь союзнических отношений с США, на японскую политику и законодательство в сфере обеспечения безопасности, то оно зависит от реального выполнения правительственного курса на среднесрочную перспективу, определенного в конце 2004 г. В документе «Основные направления национальной обороны» указывается, что Япония «будет поддерживать деятельность международной коалиции по сохранению международного мира и безопасности, предпринимать активные дипломатические усилия для установления отношений доброго согласия с иностранными государствами. Вместе с тем, Япония будет еще более совершенствовать отношения тесного сотрудничества с США, в основе которых лежит японо-американская система обеспечения безопасности, стремиться к упрочению фундамента обеспечения безопасности за счет внутриполитической стабильности, строить эффективные оборонительные силы». «В рамках действия конституции Японии» правительство обещает «проводить принцип ориентации исключительно на оборону, следовать основному положению о том, что наша страна не станет военной державой, способной представлять угрозу для других государств, утверждать гражданский контроль, и впредь придерживаться курса на соблюдение трех неядерных принципов и самостоятельное формирование умеренных оборонительных сил» 72.

В пространных формулировках данного документа явно просматривается озабоченность Японии сложной международной обстановкой, особенно той, которая складывается в окружающем ее пространстве, стремление подтвердить приверженность союзническим отношениям с США, но одновременно повысить самостоятельность и расширить выбор средств и методов обеспечения собственной безопасности и защиты национальных интересов.