Полномочия Президента РФ

Во-первых, особое значение имеют полномочия Президента РФ, связанные с его участием в формировании федеральных органов государственной власти, посредством деятельности которых реализуются функции Российского государства. Значительный объем такого рода полномочий Президента РФ обусловлен следующими причинами: поскольку путем всенародных выборов программа лица, ставшего Президентом РФ, легитимизирована большинством избирателей, постольку он должен обладать определенным влиянием на формирование федеральных органов государственной власти; составляющий одну из основ конституционного строя РФ принцип разделения властей не конкретизирует, какой именно орган государственной власти должен быть жестко «привязан» только к одной «ветви» власти. Имевший место в недавней истории России печальный опыт в данной сфере, приведший, в частности, к трагическим событиям октября 1993 г., себя не оправдал; согласно ст.80 Конституции РФ на Президента РФ как гаранта Конституции России, прав и свобод человека и гражданина возложено обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Поэтому в формировании федеральных органов государственной власти действуют и Президент, и

Федеральное Собрание — парламент РФ.

В формировании органов исполнительной власти полномочия Президента РФ наиболее обширны, поскольку эти органы дефакто реализуют его программу. Так, Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ (с согласия Государственной Думы Федерального Собрания РФ), его заместителей и федеральных министров (по предложению Председателя Правительства РФ), своими указами устанавливает структуру федеральных органов исполнительной власти. Он представляет Совету Федерации Федерального Собрания РФ кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ (при том, что непосредственно назначает на указанные должности Совет Федерации Федерального Собрания РФ /ч.1 ст.128 Конституции РФ/). В порядке, установленном федеральным законом, Президент РФ назначает судей других федеральных судов. Де-юре закреплено участие Президента РФ в формировании некоторых иных федеральных органов. В частности, глава нашего государства представляет Государственной Думе Федерального Собрания РФ кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России, ставит перед Думой вопрос об освобождении его от должности (п. «г» ст.83 Конституции РФ). Президент РФ назначает 5 членов (1/3 часть) Центральной избирательной комиссии РФ, может представлять кандидатуру для назначения Уполномоченного по правам человека РФ и пр.

Во-вторых, на Президента РФ возложен ряд конституционных полномочий, связанных с деятельностью парламента России (ст.84 Конституции РФ). Он назначает выборы нижней его палаты — Государственной Думы Федерального Собрания РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом; распускает Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ. Глава государства подписывает и обнародует федеральные законы, обладает правом отлагательного вето (ст.107 Конституции РФ).

ний статьи 107 Конституции Российской Федерации» Президент России как гарант Конституции РФ вправе вернуть федеральный закон в случае нарушения установленного порядка его принятия, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания РФ и само принятие закона. В таком случае федеральный закон не может считаться принятым, а его возвращение в палаты Федерального Собрания РФ — отклонением по смыслу ч.3 ст.107 Конституции РФ.

Президент РФ: 1) обладает правом законодательной инициативы; 2) наделен полномочиями обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции РФ предусмотренных ее ст.125 нормативных правовых актов, о толковании Конституции РФ; 3) имеет право, наряду с другими субъектами, указанными в ст.134 Конституции РФ, вносить предложения о поправках и пересмотре положений Российской Конституции. Для определения порядка реализации права законодательной инициативы главы государства и его участия в законотворческом процессе при принятии федеральных законов Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе (действует с последующими изменениями и дополнениями). В названном акте определены задачи Администрации Президента РФ, ее структурных подразделений, полномочных представителей Президента РФ в палатах Федерального Собрания РФ по: а) разработке проектов законов, предполагаемых главой государства ко внесению в Государственную Думу Федерального собрания РФ, б) представлению законопроектов на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, в) обоснованию позиции Президента РФ при отклонении им федеральных законов, г) обоснованию кандидатур, вносимых Президентом РФ на предусмотренные Конституцией РФ должности и т.п.

В-третьих, наибольший объем полномочий закреплен за Президентом РФ в сфере, связанной не только с формированием, но и с функционированием исполнительной власти. Как неоднократно отмечалось выше, Президент РФ де-юре (по Конституции РФ) не является главой исполнительной власти. Поэтому действовавшая ранее конституционная норма о том, что он «руководит деятельностью Совета Министров», не воспринята в Конституции 1993 г. Однако специфика, связь и соотношение этих полномочий

таковы, что делают объективно неизбежным прямое и косвенное влияние Президента РФ на деятельность Российского Правительства. Кроме решения вопросов о его составе Президент РФ имеет право председательствовать на его заседаниях, принимает решения об отставке Правительства РФ. Постановления и распоряжения последнего в предусмотренных Конституцией РФ случаях могут быть отменены Президентом РФ. Перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ слагает свои полномочия.

Согласно ч.1 ст.112 Конституции РФ Председатель Правительства РФ после своего назначения представляет главе государства предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Длительное время в советской России перечень министерств и государственных комитетов закреплялся непосредственно в Конституции РСФСР. Затем он был из Конституции устранен и закреплялся в Законе РСФСР «О Совете Министров РСФСР». В настоящее время законодательно перечень федеральных органов исполнительной власти не устанавливается. Это отнесено к полномочиям Президента РФ. Под системой понимается определение видов этих органов. Так, Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» (с последующими изменениями и дополнениями) установлено, что в эту систему входят министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, а также Управление делами Президента РФ.

Президент РФ определяет не только систему, но и структуру системы федеральных органов исполнительной власти. Она утверждается актами каждого нового Президента России при решении вопроса о формировании или переформировании Правительства РФ. Указы Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти устанавливают, в частности, какие органы упраздняются, кому передаются их полномочия, какое наименование обретают вновь образованные органы, какова численность Правительства РФ. Этими же актами фиксируется конкретный перечень действующих министерств, государственных комитетов, федеральных комиссий, федеральных служб и пр. Один из таких актов был обнародован нынешним Президентом РФ В.В.Путиным еще 1 декабря 2000 г. С того времени состоялось принятие еще нескольких аналогичных актов.

В соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами Президент России непосредственно руководит деятельностью целого ряда федеральных органов исполнительной власти, которые принято называть «силовыми». Среди них: а) МВД России, МЧС России, МИД РФ, Министерство обороны РФ, Минюст России; б) федеральные службы: фельдъегерская, внешней разведки, по финансовому мониторингу и контролю, железнодорожных войск, безопасности, налоговой полиции, охраны, пограничная, специального строительства; в) некоторые иные органы (Управление делами Президента РФ, Комитет по военнотехническому сотрудничеству с иностранными государствами, Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ и т.п.). Глава нашего государства утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Правительство РФ только координирует деятельность перечисленных государственных органов.

В-четвертых, Президент РФ как глава государства совместно с Правительством РФ обеспечивает в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч.4 ст.78 Конституции РФ). В реализации данной функции Президента РФ особую роль играют такой сравнительно недавно сформированный орган, как Государственный Совет Российской Федерации, а также институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Так, Госсовет России был образован в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ с тем, чтобы гарантировать непосредственное участие глав исполнительной власти, высших должностных лиц субъектов РФ, переставших быть членами Совета Федерации, в решении важнейших вопросов общественной и государственной жизни, обеспечивая при этом наиболее эффективный учет интересов и потребностей субъектов Федерации.

Указом Президента от 1 сентября 2000 г. было утверждено Положение о Государственном Совете Российской Федерации. По своему статусу Государственный Совет РФ является совещательным органом, содействующим реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функцио

нирования и взаимодействия органов государственной власти. На его заседаниях обычно обсуждаются проблемы, касающиеся взаимоотношений РФ и ее субъектов, важнейших аспектов государственного строительства, укрепления основ федерализма и т.п. По результатам обсуждения вносятся предложения Президенту РФ. По предложению главы нашего государства Госсовет России рассматривает проекты указов Президента РФ, имеющих общегосударственное значение, вопросы исполнения Конституции РФ, федеральных законов и пр. Госсовет России оказывает содействие Президенту РФ в использовании согласительных процедур, рассматривает проект федерального бюджета.

В состав Государственного Совета входят Председатель и члены — на общественных началах. Председателем Совета является Президент РФ, членами — по должностям высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации.

Для решения оперативных вопросов формируется Президиум Государственного Совета РФ из 7 его членов. Его состав определяется Президентом РФ, причем ротация состава осуществляется 1 раз в полгода. Учреждена и должность Секретаря Государственного Совета РФ. На общественных началах им является один из заместителей Главы Администрации Президента РФ, который де-юре не входит в состав Госсовета России. Решения Государственного Совета РФ вырабатываются путем достижения консенсуса по обсуждаемым вопросам повестки дня. По предложению его Председателя может проводиться поименное голосование.

В обеспечении реализации Президентом РФ его полномочий на всей территории РФ, воссоздании и укреплении так называемой «вертикали власти» ответственную роль играют его полномочные представители в федеральных округах. Институт полномочных представителей Президента РФ за все время своего непродолжительного существования неоднократно претерпевал изменения. Первоначально была учреждена должность полномочного представителя Президента РФ в субъекте РФ; затем она была преобразована в полномочного представителя Президента РФ в регионе (охватывающем несколько субъектов РФ). Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. было произведено очередное изменение в этой сфере и учрежден нынешний институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе. Этим же актом было утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе. Необходимость

последнего преобразования была обусловлена потребностью в современных формах обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышении эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и контроля над исполнением их решений.

Были образованы следующие федеральные округа: 1) Центральный, 2) Северо-западной, 3) Южный, 4) Приволжский, 5) Уральский, 6) Сибирский и 7) Дальневосточный.

Полномочный представитель Президента РФ по одному из указанных семи федеральных округов назначается на эту должность (и освобождается) Президентом РФ и ему непосредственно подчинен. По своему статусу он является должностным лицом, представляющим Президента России в федеральном округе и обеспечивающим в нем его полномочия. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе и его заместители (федеральные инспекторы) — государственные служащие, они входят в состав Администрации Президента РФ. Федеральные инспекторы назначаются на должности (и освобождаются) Главой Администрации Президента РФ.

В задачи полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе входят: организация в федеральном округе работы по реализации органами государственной власти контроля над исполнением решений федеральных органов; представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе координирует деятельность федеральных органов в округе; организует их взаимодействие с органами власти субъектов Федерации; анализирует эффективность работы правоохранительных органов; осуществляет контроль над исполнением федеральных законов; согласовывает назначение кандидатов на должности, входящие в компетенцию Президента РФ.

Административно-распорядительными полномочиями представитель Президента РФ в федеральном округе не наделен. Однако он имеет право запрашивать и получать необходимые ему документы, организовывать проверки исполнения указов и распоряжений Президента РФ, ход реализации федеральных программ; имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, расположенные на территории федерального округа.

Организационное обеспечение деятельности полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе осуществ

ляется Администрацией Президента РФ, Глава которой осуществляет оперативное руководство данным институтом.

Анализируя далее полномочия Президента РФ по отношению к органам исполнительной власти субъектов Федерации, важно также отметить, что он: вправе приостанавливать действие нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, в случае их противоречия Конституции, законам, международным договорам РФ или в случае нарушения ими прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом; может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ст.85 Конституций РФ); в случаях, предусмотренных федеральным законом, управомочен своим указом выносить предупреждение законодательному органу субъекта Федерации об устранении установленных решением суда нарушений. Если в течение месяцев решение суда не исполняется, он вносит в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа субъекта РФ; вправе в предусмотренных федеральным законом случаях отрешать от должности высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, что влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Отрешению предшествуют предупреждение на основе решения суда о незаконности изданного данным лицом нормативного правового акта, неисполнение решения суда в течение 2 месяцев. В необходимых случаях Президент РФ может назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации на период до вступления в должность вновь избранного.

В соответствующих случаях, когда органы государственной

власти субъекта Федерации не принимают установленных федеральным законом мер в отношении нарушившего своим актом Конституцию или закон РФ представительного органа муниципального образования или главы последнего, Президент РФ вправе внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления, а также отрешить главу муниципального образования от должности.

Обеспечение единства правового пространства РФ является важной функцией Президента РФ как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Одним из последних актов Президента России, регулирующих отношения в данной сфере, является его Указ от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации». Необходимой предпосылкой реализации этой задачи является, в частности, создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ (федеральный регистр), ведение которого возложено на Минюст России.

Высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ должны обеспечивать направление в Минюст России копий принимаемых ими нормативных правовых актов в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются эти акты, для включения последних в федеральный регистр и проведения их юридической экспертизы.

В-пятых, как глава государства, Президент РФ обладает широкими полномочиями во внешнеполитической и военной сферах. Он осуществляет руководство внешней политикой; определяет основные ее направления; ведет переговоры и заключает международные договоры РФ; подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккреди- туемых при нем дипломатических представителей; назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных межправительственных организациях после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания РФ.

Президент РФ утверждает Военную доктрину Российской Федерации; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации; назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ; присваивает высшие воинские звания; формирует и возглавляет Совет

Безопасности Российской Федерации, статус должен быть определен федеральным законом.

Совет Безопасности РФ является органом, прямо предусмотренным Конституцией РФ, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности РФ. Аппарат Совета Безопасности РФ является самостоятельным структурным подразделением Администрации Президента РФ и имеет статус главного управления Президента России.

В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы таковой Президенту РФ Конституцией РФ (ч.2 ст.87), Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. «О военном положении» предоставлено право вводить на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ. С соблюдением последнего условия Президент РФ уполномочен также объявлять о введении на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения (ст.88 Конституции РФ, ФКЗ от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»). В случае введения чрезвычайного положения об этом уведомляются Организация Объединенных Наций, Совет Европы, сопредельные государства. Указы Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения подлежат утверждению верхней палатой российского парламента.

В-шестых, Президент России обладает и иными полномочиями, прямо и косвенно следующими из его статуса как главы государства. К таковым относятся решение вопросов гражданства РФ, предоставления политического убежища РФ, награждение государственными наградами РФ, присвоение почетных званий РФ и высших специальных званий, осуществление помилования.

В частности, Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. утверждено Положение о государственных наградах Российской Федерации, быть удостоенными которых могут граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства. Государственными наградами РФ ныне являются: звание Героя РФ, ордена, медали, знаки отличия РФ; почетные звания РФ. Президент России издает указы об учреждении государственных наград и награждении ими, вручает их, формирует Службу государственных наград и Комиссию по государственным наградам при Президен

те РФ. К настоящему времени учреждены следующие государственные награды РФ: звание Героя Российской Федерации; ордена: «За заслуги перед Отечеством», Жукова, Мужества, «За военные заслуги», Почета, Дружбы; медали: «За заслуги перед Отечеством», «За отвагу», «Защитнику свободной России», «За спасение погибавших», Суворова, Ушакова, Нестерова, «За отличие в охране государственной границы», «За отличие в охране общественного порядка», Жукова, «За безупречную службу» и пр.

В систему государственных наград РФ соответствующими указами Президента России включены воссозданные военный орден Святого Георгия и знак отличия — Георгиевский Крест, военные ордена Суворова, Ушакова, Кутузова, Александра Невского, Нахимова, награждение которыми производится за подвиги и отличия в боях по защите Отечества при нападении на РФ внешнего противника. Указом Президента РФ от 30 декабря 1995 г. установлены почетные звания РФ и утверждены Положения о почетных званиях РФ. Распоряжением Президента России от 3 апреля 1997 г. утверждена Инструкция о порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям РФ.

П. «в» ст.84 Конституции РФ к полномочиям Президента отнесено право назначения референдума РФ (для сравнения: по Конституции 1978 г. указанное полномочие было закреплено за высшими законодательными органами Российского государства). Президент России назначает референдум в соответствии с ФКЗ от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации», предусматривающим, в частности, круг субъектов, по инициативе которых Президент РФ может назначить Всероссийский референдум, и порядок его проведения. При этом сам глава нашего государства не отнесен к числу субъектов такого рода инициатив.

Для выполнения своих полномочий Президент России формирует Администрацию Президента РФ, о чем прямо сказано в п. «и» ст.83 Конституции РФ. Статус, структура, задачи, функции и организация деятельности данного государственного органа урегулированы Положением об Администрации Президента РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 2 октября 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями.

Для обеспечения деятельности Президента РФ его Администрация создает все необходимые организационные, информационные, консультативно-правовые, материально-технические и дру

гие условия, без которых невозможны осуществление полномочий главы государства, постоянная связь Президента РФ с другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Структура Администрации Президента РФ в настоящее время — весьма сложна и обнаруживает явно выраженную тенденцию к бюрократизации: Руководитель (Глава) Администрации Президента России (он непосредственно имеет 10 заместителей, в том числе двух — первых), иные должностные лица, а также самостоятельные подразделения, в числе которых — главных управления, аппарат Совета Безопасности РФ, Секретариат Главы Администрации Президента РФ, 13 управлений, Канцелярия Президента РФ, референтура Президента РФ (на правах управления), аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В состав Администрации Президента РФ входят также полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ, пресс-секретарь Президента РФ, руководитель протокола Президента РФ, заведующий Канцелярией Президента РФ, помощники Президента РФ, его советники, старший референт и пр.