Система органов государственной власти в советский период. Советы

а затем Октябрьская (социалистическая) революции 1917 г. породили принципиально новую организацию государственной власти, в центре которой находились Советы.

Сами Советы не были изобретением большевиков. Они появились в ходе Первой русской революции 1905-1907 годов как органы руководства стачками, самоорганизации рабочих, других угнетенных слоев населения, недолго просуществовав в качестве формы публичной власти на отдельных территориях России. Пережив царские гонения, Советы восстановились, а с появлением в них большевиков, эсеров и других радикалов в 1917 г. сыграли огромную роль в победе Октябрьской революции и становлении социализма в нашей стране.

Характерные свойства (признаки) организации публичной власти в форме Советов были осмыслены В.И.Лениным и в дальнейшем лишь подтверждались в ходе строительства социализма в России вплоть до начала 1990-х годов.

Названия Советов изменялись: Советы рабочих, солдатских, крестьянских депутатов, Советы депутатов трудящихся, Советы народных депутатов. Изменялись их содержание, функции: в первые годы Советской власти они выступали органами диктатуры пролетариата, постепенно социальная база Советов расширялась, их статус органов государственной власти дополнился статусом органов народного, в том числе и местного самоуправления. Происходили изменения в системе Советов, порядке их формирования. До 1936 г. в систему Советов входили местные Советы (сельские и городские), а на более высоких уровнях создавались съезды Советов, которые образовывали президиумы, исполкомы и т.п. После 1936 г. законодательство и практика отказались от съездов Советов, но в конце 1980-х — начале 1990-х годов на уровне Союза ССР и РСФСР опять появились съезды в форме, соответственно, Съезда народных депутатов СССР и Съезда народных депутатов РСФСР. Значительные ограничения и лишение избирательных прав по классовому признаку в 1920-х — начале 1930-х гг.

Советская модель организации государственной власти длительное время строилась на отрицании принципа разделения властей. Сами Советы считались «работающими корпорациями», т.е. организациями, сочетающими принятие законов (решений) и их исполнение.

Высокий уровень представительности в Советах обеспечи

вался их значительной численностью и партийным руководством выборами.

Все другие государственные органы считались подконтрольными Советам, что проявлялось в порядке их формирования, компетенции, взаимоотношениях с Советами. Так, органы исполнительной власти избирались или назначались на сессиях Советов, они не имели по отношению к Советам собственной компетенции, Советы могли решать все вопросы, входившие в компетенцию образуемых ими и подотчетных им органов.

Партийное руководство Советами постепенно превращало Советы в организацию не решающую, а только оформляющую партийные установки как государственные решения. Наблюдалось тесное сближение должностей в партийном и советском аппаратах при приоритетном значении первых.

В истории развития отечественной государственной организации особо следует выделить период, который по времени незначителен (1990-1993 годы), но по значимости для судеб России сопоставим с революциями 1917 г. Общая характеристика современной системы органов государственной власти РФ. В период 1990-1993 гг. происходили серьезные изменения в организации системы органов государственной власти. Они выразились в следующем: Отказ от идеи полновластия и единовластия Советов и провозглашение разделения властей как фундаментального принципа организации государственной власти. В этих целях Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР (РФ) подверглись реформированию по пути превращения их в парламент — общенациональный представительный орган с четко выраженной ориентацией на законодательствование, выполнение других традиционных функций законодательной власти.

а)              Председатель Совета Министров и ключевые федеральные министры (иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел) должны были назначаться с согласия Верховного Совета РФ;

б)              Президент РФ вправе был принять отставку Правительства РФ только с согласия Верховного Совета РФ;

в)              была закреплена обязанность Президента представлять Съезду народных депутатов России не реже 1 раза в год доклады о выполнении принятых Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ социально-экономических и иных программ, о положении в стране, а также обязанность Президента представлять внеочередные доклады по требованию большинства депутатов;

г)              Съезд народных депутатов РФ имел право отрешать Президента от должности в случае нарушения им Конституции, законов России.

д)              Съезд народных депутатов РФ имел также право отменять все указы и распоряжения Президента РФ, как по мотивам их незаконности, так и нецелесообразности (ст.104 ч.3 п.14 Конституции РСФСР 1978 г.), в отличие от Верховного Совета РФ, который обладал лишь правом отмены указов и распоряжений Президента РФ на основе заключений Конституционного Суда РФ, т.е. только по мотивам их незаконности. Введение института конституционного контроля и учреждение Конституционного Суда РФ, наделенного широкими полномочиями по проверке конституционности не только законов, но и любых актов Президента РФ, Правительства РФ, правоприменительной практики и пр.

Наряду с этими формальными изменениями в рассматриваемый период шел процесс фактического усиления власти Президента РФ путем ее выхода за очерченные действующим законодательством пределы. В ряде случаев Парламент принимал специальные решения, делегируя Президенту дополнительные, не предусмотренные Конституцией РФ полномочия. С другой стороны, Съезд народных депутатов РФ продолжал быть де-юре высшим органом государственной власти в стране. Оставалась в силе ст.104 Конституции РФ, согласно которой Съезд народных депутатов РФ «правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации». Иными словами, Съезд народных депутатов РФ и Верховный Совет РФ во взаимо

отношениях с Президентом и Правительством РФ обладали более сильными конституционно закрепленными позициями: они могли отменить акты Президента, отрешить его от должности; последнему запрещалось использовать свои полномочия для роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти (ст.121-6 Конституции РФ).

Однако мирное для многих современных государств соперничество президента и парламента в нашей стране оказалось отнюдь не мирным. 21 сентября 1993 г. Президент РФ издал Указ №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», прекращавший осуществление полномочий Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ. Это вызвало бурную реакцию парламентариев, отрешение ими Б.Н.Ельцина от должности Президента РФ, раскол в обществе и насильственный разгон Парламента (3-4 октября 1993 г.). Именно Президент РФ, не обладая на то достаточными конституционными полномочиями, назначил на 11-12 декабря 1993 г. выборы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ — нижнюю палату нового российского парламента. Указ Президента РФ №1400 — акт, несомненно, противоречащий действовавшей в то время Конституции РФ.

Конституция РФ 1993 г. во многом схожа с утвержденным Указом Президента РФ №1400 Положением о федеральных органах государственной власти на переходный период, прежде всего, в части закрепления организации и функций Федерального Собрания и Правительства РФ.

Публичная власть в РФ осуществляется ныне на двух уровнях: федеральном и региональном. На федеральном уровне государственную власть реализуют Президент РФ, двухпалатное Федеральное Собрание — парламент России (законодательная власть), Правительство РФ (исполнительная власть) и федеральные суды (судебная власть). На региональном уровне государственную власть отправляют образуемые каждым из 89 субъектов РФ их органы государственной власти.

Осуществление публичной власти в городах, сельских поселениях и пр., по общему правилу, не предусматривается в связи с квалификацией ее как власти не государственной, а как местное самоуправление. Допускается делегирование местному самоуправлению государственно-властных полномочий.

Конституция РФ декларирует самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Предусматривается согласованное их функционирование и взаимодействие, что достигается во многом реализацией полномочий Президента РФ (ч.2 ст.80 Конституции РФ), который де-юре выведен из системы разделения властей. Таким образом, президентская власть выступает основой государственной власти, что в известном смысле противоречит классическому принципу разделения властей и позволяет ее характеризовать как «реликт монархической власти» (Ю.А.Дмитриев).

Ч.2 ст.77 Конституции РФ предусматривает единую систему исполнительной власти в РФ, ч.3 ст.118 — закрепляет принцип единства судебной системы РФ, который конкретизирован Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации». Речь идет о единстве в организации и отправлении правосудия.

Тем не менее едва ли корректно делать вывод о завершении процесса формирования в современной России целостной и сбалансированной системы органов («ветвей») публичной власти. Реальное их соотношение постоянно меняется, что препятствует стабильному и эффективному управлению страной. Откровенно слабый парламент время от времени (обычно накануне выборов в его нижнюю палату) борется за расширение своих конституционных прав и прерогатив. Широта и полнота исполнительной власти Правительства РФ в значительной мере зависят от позиции Президента РФ. С конца 1998 г. происходило некоторое ослабление власти Президента РФ. Но с января 2001 г. по настоящее время наблюдается процесс постепенной мобилизации и модернизации института президентской власти. О произошедших здесь новациях речь пойдет ниже.