1. Лицензия и договор как правовые инструменты регулирования природопользования и охраны окружающей среды

В формируемом экологическом праве России очевидна тенденция развития лицензионно-договорных основ регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Лицензия и договор в данной сфере приобретают большое юридическое значение.

Значение лицензирования и договорной практики определяется также другими их функциями в механизме регулирования природопользования и охраны окружающей среды. К таким функциям относятся:

а) информационная, в рамках которой собирается, накапливается и распространяется информация о масштабах, видах и пределах экологически значимой деятельности, о состоянии окружающей среды в месте осуществления деятельности, мерах по охране окружающей среды и рационального природопользования и др.;

б) превентивная. С учетом данных о масштабах и видах экологически значимой деятельности посредством установления в лицензии и договоре пределов использования природных ресурсов, химических, физических и биологических воздействий на природу, других экологически значимых условий осуществления такой деятельности достигается предупреждение экологического вреда;

1. Лицензия и договор как правовые инструменты регулирования 247

в) контрольная, которая проявляется в том, что, выдавая лицензию и заключая договор, уполномоченные государственные органы осуществляют превентивный контроль за соблюдением природопользователем-лицензиатом требований законодательства об окружающей среде;

г) гаранта реализации прав граждан и юридических лиц в области природопользования и охраны окружающей среды.

Хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием природных ресурсов и оказывающая или могущая оказывать вредное воздействие на состояние окружающей среды, допускается, как правило, на основании специальных лицензий.

В соответствии с экологическим законодательством используются различные формы документов, выполняющих функции лицензии. Наряду с собственно лицензиями (на право пользования недрами, комплексное природопользование, пользование лесным фондом и др.) применяются разрешения (на выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов), лесорубочный билет (ордер), лесной билет. Несмотря на многообразие форм документов, применяемых в данной сфере, все они в силу выполнения ими одинаковой функции охватываются понятием «лицензирование».

В отличие от лицензии договор как инструмент регулирования природопользования и охраны окружающей среды получает развитие в России лишь в условиях рынка. Особенностью этого договора является то, что он носит публично-правовой характер. Одной из его сторон является участник публично-правовых отношений, к примеру, уполномоченный государственный орган. Характерной чертой такого договора является и то, что взаимные права и обязанности определяются не произвольно по усмотрению сторон, а вытекают из положений законодательства об окружающей среде и строго в рамках компетенции уполномоченного органа публичной власти.

В соответствии с экологическим законодательством договор в сфере взаимодействия общества и природы является средством

248

XII. Лицензионно-договорные основы природопользования

правового регулирования отношений как наряду с лицензией, так и самостоятельно, устанавливая соответствующие права (на аренду земли, на пользование водными ресурсами и др.).

Регулируя одни и те же отношения по установлению права пользования природными ресурсами, лицензия и договор служат средствами выражения и защиты общественных и государственных, федеральных и региональных экологических интересов.

Выдача лицензии уполномоченным федеральным органом и заключение договора на природопользование с органом исполнительной власти субъекта РФ является реализацией положения Конституции РФ относительно того, что природопользование и охрана окружающей среды являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Так как природные ресурсы, предоставляемые в специальное природопользование на основе лицензий и договоров, находятся в государственной собственности, получается, что полномочия по распоряжению государственной собственностью реализуются одновременно двумя видами органов - - специальной и общей компетенции, представляющими национальные и региональные интересы. С учетом общественного интереса в обеспечении охраны окружающей среды при предоставлении природных ресурсов в пользование важно то, что в этой деятельности участвуют государственные природоохранные органы посредством проведения государственной экологической экспертизы материалов экологического обоснования лицензий на природопользование.

В России существует множество законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы о лицензировании в области охраны окружающей среды. Закон об охране окружающей среды содержит ст. 30, в которой сказано, что отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию. Их перечень устанавливается федеральными законами. Однако такое указание не имеет практического значения, поскольку в головном акте экологического законодательства такие виды деятельности конкретно не названы. Соответствующие нормы предусмотрены преимущественно в приро-

2. Лицензируемые виды экологически значимой деятельности 249

доресурсном законодательстве, а также в правительственных постановлениях, регулирующих лицензирование отдельных видов экологически значимой деятельности. Ряд таких постановлений Правительства РФ приведен в приложении к учебнику. Однако хотя действие Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ст. 1) не распространяется на деятельность по охране окружающей среды и связанную с использованием природных ресурсов, этот Закон определяет как лицензионные некоторые экологически значимые виды деятельности, поэтому он также относится к числу источников экологического права.

Совокупность норм, регулирующих лицензионные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования, может рассматриваться как активно развивающийся комплексный институт экологического права.