4.2. Плата за негативное воздействие на окружающую среду

Некоторые общие требования относительно платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются в Законе об охране окружающей среды (ст. 16). К видам негативного воздействия на окружающую среду, за которые взимается плата, относятся:

• выбросы в атмосферный воздух загрязняющих и иных веществ;

• сбросы загрязняющих и иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;

4. Плата за природопользование

321

• загрязнение недр, почв;

• размещение отходов производства и потребления;

• загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

• иные виды негативного воздействия на окружающую среду. Закон не определил формы платы за негативное воздействие

на окружающую среду. В нем говорится о том, что такие формы определяются федеральными законами.

• выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов;

• выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения сверх установленных лимитов.

При этом под лимитами понимаются установленные предпри-ятиям-природопользователям на определенный срок объемы выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую среду и размещения отходов производства.

Определение размеров и взимание платы за загрязнение окружающей среды регламентировалось на федеральном уровне достаточно подробно документом, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г., который назывался Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия. В настоящее время оно действует в редакции постановления Правительства РФ от 14 июня 2001 г. № 463.

Исходными при определении платы за загрязнение являлись базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы.

Устанавливались два вида базовых нормативов платы:

• за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия в пределах допустимых нормативов;

• за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов). При этом ба-

322

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

зовые нормативы платы за загрязнение окружающей среды в пределах временно согласованных нормативов в пять раз превышали платежи за загрязнение окружающей среды в пределах допустимых нормативов.

Базовые нормативы были разработаны Минприроды РФ с привлечением Госкомсанэпиднадзора, других заинтересованных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ и по согласованию с Министерством экономики РФ и Министерством финансов РФ.

В соответствии с существовавшей концепцией платы за загрязнение базовые нормативы платы устанавливались по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени опасности их для окружающей природной среды и здоровья населения. Для отдельных регионов и бассейнов рек устанавливались коэффициенты к базовым нормативам платы, учитывающие экологические факторы — природно-климатические особенности территорий, значимость природных и социально-культурных объектов. К примеру, коэффициент экологической ситуации и экологической значимости атмосферного воздуха в северном экономическом районе РФ — 1,4, центральном — 1,9, уральском — 2, дальневосточном — 1. Коэффициенты экологической ситуации и экологической значимости атмосферного воздуха, водных объектов и почвы могли увеличиваться. Для природопользователей, расположенных в зонах экологического бедствия, районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, на территории национальных парков, особо охраняемых и заповедных территориях, эколого-курортных регионах, а также на территориях, включенных в международные конвенции, они могли быть увеличены до двух раз; для природопользователей, осуществляющих выбросы загрязняющих веществ в атмосферу городов и крупных промышленных центров, — на 20%.

При этом дифференцированные ставки платы определялись умножением базовых нормативов платы на коэффициенты, учитывающие экологические факторы.

Плата за загрязнение окружающей среды в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ,

4. Плата за природопользование

323

объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия, определялась путем умножения соответствующих ставок платы за величину указанных видов загрязнения и суммирования полученных произведений по видам загрязнения.

Плата за загрязнение окружающей среды в пределах установленных лимитов определялась путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения.

Плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определялась путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов, уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент.

В случае отсутствия у природопользователя надлежаще оформленного разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов вся масса загрязняющих веществ учитывалась как сверхлимитная.

Платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, уровни вредного воздействия осуществлялись за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а платежи за превышение их — за счет прибыли, остававшейся в распоряжении природопользователя.

Важным был вопрос о том, куда поступают платежи за загрязнение окружающей среды.

Позже согласно Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. «О федеральном бюджете на 2002 год» плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размеще-

324

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

ние отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую среду зачислялись в бюджеты субъектов РФ и бюджеты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) в 2002 г. в размере 81% доходов, а в доход федерального бюджета — в размере 19% .

Такая система платежей за загрязнение окружающей среды существовала до решения Верховного Суда РФ от 28 марта 2002 г. № ГКПЙ 2002-1781, признавшим постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (в редакции от 14 июня 2001 г. № 463) незаконным (недействительным). Решение было принято по иску ОАО «Кольская Горно-Металлургическая Компания». Истец обратился в Верховный Суд РФ с заявлением о признании незаконным указанного постановления Правительства РФ, ссылаясь на то, что оно не соответствует действующему законодательству, поскольку неправомерно устанавливает налоговый платеж.

Определением Верховного Суда РФ от 4 июня 2002 г. № КАС 02-232 указанное решение оставлено без изменения, а кассационная жалоба Правительства РФ — без удовлетворения.

Согласно ст. 57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.

В настоящее время система налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации установлены Налоговым кодексом РФ и сохраняющими юридическую силу положениями Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

В силу п. 5 ст. 3 НК РФ федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются данным Кодексом. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и. платежи, обладающие установленными НК РФ признаками налогов или сборов, не предусмотренные этим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено данным Кодексом.

Налоги и платежи. 2002. № 7.

4. Плата за природопользование

325

Из содержания ст. 17 НК РФ следует, что налог, взимаемый в федеральный бюджет, может считаться законно установленным лишь в том случае, когда непосредственно в самом федеральном законе определены его плательщики и элементы налогообложения, к которым относятся: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога.

При рассмотрении дела судом установлено, что плата за загрязнение окружающей природной среды по своей правовой природе обладает всеми признаками налога, перечисленными в ст. 8 НК РФ (обязательна, индивидуально безвозмездна, представляет собой отчуждение денежных средств плательщика для финансирования государства).

То обстоятельство, что плата за загрязнение окружающей природной среды относится к федеральным налогам, представители Правительства РФ признали в письменном отзыве на иск (заявление). Ниже будет дана научная аргументация несовпадения платежей и налогов как правовых категорий.

Кроме того, это подтверждается приложением 2 к Федеральному закону от 15 августа 1996 г.

Между тем, констатировалось в решении Верховного Суда РФ, в нарушение ст. 17 НК РФ все существенные элементы указанного налогового платежа установлены не федеральным законом, а постановлением Правительства РФ и нормативными актами федеральных органов исполнительной власти.

Так, п. 1 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного оспариваемым постановлением, установлены плательщики налога -предприятия, учреждения, организации, иностранные юридичес-

1 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030; 2002. № 19. Ст. 1796; 2003. № 19. Ст. 1751.

326

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

кие и физические лица, осуществляющие любые виды деятельности на территории России, связанные с природопользованием.

Таким образом, на сегодняшний день платежи за негативные воздействия на окружающую среду воспринимаются в государстве как инструмент налогового законодательства. Такой подход существенно снижает его потенциал в достижении целей охраны окружающей среды. В науке, не только эколого-правовой, но и экономической, достаточно обосновано различие между налогами и платежами. «Хотя внешне по воздействию на предприятие налоги и платежи эквивалентны, необходимо все же провести грань между этими инструментами. Когда мы произносим слово «налог», то подразумеваем, что, во-первых, он направляется в бюджет, а, во-вторых, нет никаких особых причин, кроме пополнения казны, чтобы его вводить. Когда говорится о платеже, то сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за загрязнение — это плата за право пользования ассимиляционным потенциалом окружающей природной среды, пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию и т.д.»1.

Т.В. Петрова приводит убедительную теоретическую аргументацию в пользу неналогового характера платы за загрязнение окружающей среды. Эта аргументация базируется на следующих положениях:

• компенсационном характере платы за загрязнение окружающей среды, ее соотнесении (хотя и неполном) с размерами вреда, причиняемого окружающей среде выбросами, сбросами загрязняющих веществ, размещением отходов, иными видами вредного воздействия. Данная функция платы обеспечивается путем установления целевого характера ее использования на осуществление мероприятий природоохранного характера;

• возмездном характере отношений, связанных со взиманием данной платы, что отличает ее от налоговых, индивидуально безвозмездных отношений. Субъект платит за природопользование, выражающееся в предоставлении возможности привнесения в окружающую среду (размещение в ней) определенного количества вредных веществ. Плату за нормативное загрязнение поэтому относят на себестоимость, как один из видов производственных издержек (как относят на себестоимость плату за землю, за водопользование и пр.). Данному пониманию платы соответствует

Голуб АЛ.., Струкова Е.Б. Экономика природопользования. М., 1995. С. 103—104.

4. Плата за природопользование

327

экономический подход к ее содержанию как форме компенсации вреда, возникающего в результате природопользования;

• понимании платы за загрязнение как элемента экологических, а не налоговых отношений. На наш взгляд, она представляет собой оригинальную правовую форму, сложившуюся (хотя и не окончательно) в рамках экологического законодательства, аналогов которой нет ни в налоговом, ни в гражданском, ни в ином законодательстве. Представляется, что ее дальнейшее развитие должно происходить также в общем контексте развития экологического, а не налогового законодательства, цели которого в этом смысле могут быть принципиально иными1.

Правительство РФ, используя конституционное полномочие, предоставленное ему ст. 125 Конституции РФ и конкретизированное Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 3, 36, 84, 85), направило в Конституционный Суд РФ запрос о проверке конституционности постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». Как утверждается в запросе, платежи за загрязнение окружающей среды не являются налоговыми платежами, не обладают необходимыми признаками налоговых обязательств в их конституционно-правовом смысле и, следовательно, не включаются в систему платежей, которые согласно ст. 57 и 75 (ч. 3) Конституции РФ должны устанавливаться законом. По мнению заявителя, названное постановление принято в соответствии с конституционными полномочиями Правительства РФ и не нарушает предписаний федеральных законов, а потому — вопреки решению Верховного Суда РФ — подлежит действию.

Определением от 10 декабря 2002 г. № 284 Конституционный Суд РФ2 постановил следующее. Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (в ред. постановления Правительства РФ от 14 июня 2001 г. № 463) — поскольку оно принято Правительством РФ во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей ненало-

См.: Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М., 2000. С. 115. Российская газета. 2002. 25 дек.

328

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

гового характера — сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции РФ с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ.

t