Механизмы и факторы формирования законодательных собраний субъектов РФ
Комплексное исследование особенностей формирования и развития региональных парламентов как элемента государственного управления невозможно без осмысления трансформации российской политической системы в целом и существовавших в регионах политических режимов, представляющих собой «совокупности акторов политического процесса, институтов политической власти, ресурсов и стратегий борьбы за достижение и/или удержание власти» . Если рассматривать ассамблеи как открытые системы, то можно констатировать, что они испытывают влияние институциональной среды. Данное допущение, наряду с признанием в качестве основной представительной функции заксобраний, актуализирует применение системно-коммуникативного анализа, позволяющего исследовать обмен информационными сигналами между системой (то есть законодательным органом власти субъекта РФ) и окружающей ее средой, а также внутри 129 системы . Иными словами, анализ нормативно-правовых основ формирования и функционирования региональных ассамблей, их трансформации важен при определении представительного потенциала данных органов власти и неразрывно связан с характеристиками политической ситуации в стране, так как «используя властные полномочия, в том числе законы, правящий режим 125 126 способен подстроить под свои интересы избирательные и партийные механизмы, в существенной степени определяющие процесс формирования, а следовательно, качество и стиль работы законодательных органов 130 власти» . Первые выборы в региональные законодательные органы государственной власти проходили в условиях еще не вполне сформировавшейся на федеральном уровне законодательной базы и регулировались указами Президента РФ. В числе таковых следует выделить Указ №1617 от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», в котором содержались требования к органам законодательной власти всех территорий страны, за исключением республик в составе России. Так, в областях, краях, автономной области, автономных округах и городах федерального значения обозначенные учреждения избирались населением и должны были состоять из 15-50 депутатов, работающих на постоянной основе. Однако уже 22 октября этого же года появился Указ №1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», которым было утверждено «Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». Данный документ вносил определенные корректировки в уже существующие акты. В частности, уточнялось, что представительные органы избираются населением на основе всеобщего прямого равного избирательного права при тайном голосовании. Кроме того, закреплялся максимальный предел для численности депутатского корпуса - 50 депутатов, в то время как нижний порог, обозначенный в Указе №1617, не обозначался, конкретное число депутатов в регионе определялся самостоятельно. Срок полномочий данных органов власти ограничивался 127 двумя годами. Важным отличием Указа №1723 от Указа №1617, касающимся содержания статуса депутата, являлась возможность работы депутатов на не освобожденной основе. По мнению С.А. Авакьяна, «вывод о том, что не все депутаты будут переходить на работу в представительный орган с оставлением прежнего места работы», позволяют сделать добавленные в Указ от 22 октября слова - «включая работающих на штатной оплачиваемой основе» . Нормативную базу тех лет также составлял Указ Президента РФ №1756 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». Вместе с тем, в указах не содержалось подробных предписаний относительно порядка организации и проведения выборов, многие моменты процедурного характера были отданы на откуп регионам. Субъекты Федерации самостоятельно решали ряд вопросов, касавшихся структурного и институционального оформления ассамблей. В Положении об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации, утвержденном Указом Президента, говорилось, что определение наименования органа представительной власти, конкретное количество депутатов находится в их полном ведении. Не указывался и конкретный тип избирательной системы региона. Так, в пункте 2 статьи 3 Основных положений обозначено, что выборы в представительные органы власти осуществляются, как правило, на основе мажоритарной системы по одномандатным избирательным округам. Однако в следующем пункте этой же статьи краям, областям, автономным округам, автономным областям и городам федерального значения было предоставлено право по 128 согласованию с ЦИК принимать решение о проведении «в порядке эксперимента» выборов по смешанной системе . Правовед А.Е. Постников отмечает следующие особенности развития избирательного законодательства на начальном этапе, которые оказывали непосредственное влияние на функционирование региональных парламентов в качестве представительных органов власти. В предвыборный период (конец 1993 - начало 1994 гг.) в большинстве регионов (краях и областях) в связи с роспуском Советов Положения о выборах принимались главами администрации, в силу чего недостаточно учитывались позиции различных социальных групп и состояние общественного мнения в регионах. Параллельно с этим на федеральном уровне еще не сложился механизм защиты конституционного права граждан избирать и быть избранным. Сами выборы, инициированные федеральными властными структурами, и подготовка к ним проходили под сильным воздействием политического кризиса сентября-октября 1993 г., характеризовавшегося тенденцией к свертыванию представительной демократии и ограничению участия представительных органов в организации избирательного процесса . В целом, первая выборная кампания на региональном уровне выявила ряд отрицательных черт, связанных, прежде всего, с недостаточной гарантированностью избирательных прав граждан Российской Федерации. Подобные явления можно считать следствием слабой разработанности институциональной, законодательной базы как на федеральном, так и на региональном уровнях. В региональных Положениях о выборах некоторых территорий 1993-1994 гг. содержались нормы, нарушающие принципы равного избирательного права, вводились ограничения активного и пассивного права, гласности и открытости в деятельности избирательных 129 130 комиссий и т.д.131 Вместе с тем, проведение первых выборов в представительные органы власти субъектов РФ нельзя недооценивать с точки зрения легитимации власти на местах. Именно региональные парламенты являлись на тот момент единственными на уровне территорий страны органами власти, избранными всеобщим голосованием на основе принятой в 1993 г. Конституции РФ, в то время как главы администраций были назначены Президентом без учета мнения и интересов населения. С целью нивелирования негативных сторон избирательных кампаний 1993-1994 гг. на федеральном уровне в декабре 1994 г. был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Он являлся рамочным, им устанавливались в качестве обязательных принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Кроме того, регулируя гарантии избирательных прав граждан, закон конкретизировал и сами избирательные права; он создавал правовые рамки как для законодательных органов, формулировавших избирательные права граждан и определявших механизм их обеспечения, так и правоприменительных органов, которые приводили в действие указанный механизм. На его основе в 1995-1996 гг. принимались избирательные законы субъектов РФ. Регламентация выборов в соответствии с требованиями данного Федерального закона продолжалась до 30 сентября 1997 г., а после региональные избирательные кампании регулировались нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Следует отметить, что кроме рамочного закона в середине 1990-х гг. был принят ряд важнейших Указов уточняющего характера. В результате вступления в действие в 1995-1996 гг. Указов Президента РФ №951 «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления» и №315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации» в некоторых регионах изначально заданный двухлетний срок полномочий легислатур был продлен. Подобного рода «институциональный маневр» имеет большое значение для анализа особенностей развития регионального парламентаризма в России. Дело в том, что четко определенные и закрепленные в нормативноправовых актах сроки полномочий представительных органов власти, в том числе региональных ассамблей, предусматривают необходимость постоянного обновления их состава, что является важнейшей гарантией правомочия граждан на периодические выборы народных представителей. Обязательность проведения периодических избирательных кампаний в региональные законодательные собрания исходит из важнейшего признака, позволяющего относить их к числу представительных органов, - выборности. Именно периодические выборы позволяют по прошествии определенного промежутка времени «сверять часы» населению и власти, оценивать соответствие характеристик депутатского корпуса и его деятельности существующему политическому, социальному, экономическому положению дел в регионе. В соответствии с этим, нормы Указов Президента РФ №№ 951 и 315, предусматривающие изменение изначально заданных сроков полномочий действующих региональных парламентов, стали своего рода институциональными ловушками. Представляется, что их наличие в период становления регионального парламентаризма можно рассматривать в качестве одного из факторов актуализации вопроса легитимности законодательных собраний, а также их авторитета и силы принимаемых ими решений. При этом стоит отметить, что сама идея изменения сроков полномочий законодательных органов власти субъектов РФ несет в себе рациональное зерно. Очевидно, что срок работы депутатского корпуса конкретного созыва должен быть оптимальным, чтобы депутаты имели возможность на какое-то время отвлечься от необходимости ведения избирательной кампании, претворять в политические решения не только актуальные на данный момент интересы и ожидания населения, но и работать на долгосрочную перспективу, при этом не абстрагируясь от предпочтительной для избирателей «повестки дня». Думается, что предусмотренный Указом Президента РФ №1723 двухлетний срок не позволял оптимально реализовать вышеперечисленные требования. Однако перенесение выборов новых депутатских корпусов и существенное увеличение времени работы действовавших на тот момент легислатур вылилось в ущемление прав населения региона избирать и быть избранными. Негативное отношение к процедуре переноса выборов прослеживается и в оценках судей Конституционного суда РФ: «Продление полномочий представительных органов власти «в силу лишь принятого ими закона, без соответствующего мандата избирателей» является «нарушением гарантий реализации народовластия», «покушением на институт народного представительства, ...на народный суверенитет, полноту власти народа и его верховенство и должно квалифицироваться как присвоение власти» помимо воли избирателей»132. Подобная правовая нестабильность стала результатом отсутствия в законодательстве на федеральном уровне гарантий, утверждающих и закрепляющих необходимость своевременного назначения и обязательного проведения в конкретно установленные сроки выборов депутатского корпуса региональных парламентов. К тому же, именно вопрос переноса сроков выборов стал показательным примером, характеризующим степень и глубину противостояния исполнительной и законодательной властей на всех уровнях - и федеральном, и региональном. Так, с одной стороны, налицо было стремление президента и его администрации к усилению собственных позиций, в частности, посредством прямого вмешательства в функционирование региональных органов государственной власти. С другой - активное противостояние законодательных (представительных) органов некоторых регионов подобного рода «диктату» исполнительной власти, стремление к повышению своего политического и общественного статуса, расширению сфер влияния. Доказательством подобного рода политического конфликта могут служить региональные нормативные акты середины 1990-х гг., ставшие реакцией на многочисленные Указы Президента, вносившие «коррективы» в существующее законодательство. Так, в своем Постановлении, ставшем реакцией на корректировавший сроки избрания ассамблей Указ Президента РФ №951, алтайские депутаты пишут: «... Мы, депутаты краевого законодательного Собрания, считаем данный указ нарушающим конституционные права края самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в крае, попыткой в очередной раз лишить народ права на самоуправление. Указ фактически ставит представительную власть в регионах России вне закона, разжигает огонь недоверия избирателей к депутатам. На наш взгляд, целью данного указа является обеспечение предстоящих выборов Президента Российской Федерации под давлением исполнительной власти через назначенных глав администраций, попытка сформировать новый состав Совета Федерации из лиц, назначенных Президентом. ...»133. Следует отметить, что реформирование избирательного законодательства на федеральном уровне продолжилось и в дальнейшем. Значительная часть нормативной базы, касающейся выборов, была обновлена в 1997-2000-е гг., в результате чего очередной электоральный цикл на региональном уровне проходил в условиях изменяющейся институциональной среды. Особое значение для развития представительства интересов в региональных парламентах имело принятие в 1997 г. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме». Именно в нем посредством закрепления понятия «политическое общественное объединение» впервые были заложены ограничения возможности непосредственного электорального участия общественных организаций, которые активно использовали это право в начале 1990-х гг. Введение этого понятия в сферу электорального правового регулирования обязывало политических акторов пройти перерегистрацию в новом качестве, главным условием которой являлось принятие нового устава с прямым указанием в нем политических целей и участия в выборах как средства их достижения. Представляется, что такое требование законодателя отчасти стало причиной снижения электоральной активности ранее с относительным успехом участвовавших в избирательных кампаниях отраслевых профсоюзов, женских и молодежных организаций, организаций ветеранов и инвалидов. О подобного рода влиянии изменившегося законодательства на структуру политических акторов говорят результаты исследования Г.В. Голосова: если в период 1993-1995 гг. ветеранские организации участвовали более чем в трети выборов, а профсоюзы - более чем в четверти, то в течение электорального цикла 1995-1999 гг. профсоюзы участвовали чуть более чем в 20% выборов региональных законодательных собраний, а организации инвалидов и ветеранов - в 11,4% . Таким образом, в обоих случаях имело место заметное снижение электоральной активности, что не могло не сказаться на представительском потенциале региональных парламентов. Весной 1999 г. в новой редакции был принят рамочный Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а в октябре 1999 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации 134 законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которым устанавливались нормы, касающиеся принципов деятельности, общих положений о системе, порядке формирования, основах статуса, полномочиях, ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, их взаимоотношениях между собой, экономической основы деятельности. По мнению Р.Ф. Туровского, «этот закон определил общие параметры региональных властных структур и «амплитуду» межрегиональных различий, а также заложил основы для 138 разделения властей в регионах» . Вместе с тем, несмотря на всю важность данного нормативноправового акта, его влияние на институциональное оформление законодательной власти в субъектах РФ видится несколько противоречивым. Так, М.М. Курманов, критикуя данный закон, отмечает, что в его содержании имели место спорные положения, был упущен ряд моментов, которые должны были найти в нем обязательное отражение. Одна из главных претензий к Федеральному закону - отсутствие в нем конкретных требований к правомочности заседаний законодательного органа, процедуре принятия решений. Это, по мнению М.М. Курманова, «позволяет высказать сомнение в законности некоторых решений законодательных органов субъектов РФ» . Так, в Федеральном законе было закреплено, что законодательный орган субъекта РФ является правомочным (то есть может приступать к осуществлению своих полномочий), если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Вместе с тем, в законе не содержалось каких-либо требований относительно количества депутатов, необходимых для проведения заседаний, таким образом, понятие «правомочность заседания законодательного органа субъекта РФ» не имела конкретного правового наполнения. Федеральный 135 136 законодатель лишь оговаривал, что закон субъекта Федерации принимается законодательным органом субъекта РФ большинством от установленного числа, причем понятие «большинство» не конкретизировалось. В результате в каждом субъекте правомочность заседания определялась самостоятельно и разнилась в зависимости от желания местных депутатов. Ссылаясь на постановление Конституционного Суда, М.М. Курманов актуализировал проблему представительского потенциала ассамблей, полномочия которых могли осуществляться при отсутствии части депутатов, ведь результат их деятельности, выражающийся в том числе в принятии нормативных актов, должен воплощать интересы большинства населения территории. По мнению исследователя, правомочность заседания законодательного органа субъекта РФ и правомочность законодательного органа РФ в части количества необходимых для этого депутатов должны быть равнозначными: не менее 140 двух третей установленного числа депутатов . В целом, избирательное законодательство середины 1990-х гг. носило фрагментированный характер и определяло лишь общие положения формирования и функционирования региональных парламентов. Это, в частности, выражалось в применении субъектами Федерации различных избирательных систем при формировании ассамблей, структура которых тоже различалась (на территории Российской Федерации формировались как однопалатные, так и двухпалатные региональные парламенты), выборочном использовании ротационных механизмов, механизмов обеспечения квотного представительства территориальных (муниципальных) единиц, национальных меньшинств и т.д. Не случайно в качестве одной из особенностей развития правовой базы выборов в эти годы ЦИК признавал «интенсивное участие судебных органов в разрешении избирательных споров, связанных с определением соответствия правовой базы федеральному избирательному законодательству, сроков назначения и 137 проведения выборов, статуса избирателей, порядка выдвижения 141 кандидатов...» . Такая ситуация объясняется переходным периодом 1990-х гг., в ходе которого приобретало правовое и политическое оформление новое государство - Российская Федерация. Следствием разнонаправленных отношений центра с различными регионами (прежде всего республиками и остальными регионами), динамики институциональной среды, непрерывных корректировок нормативно-правовой базы формирования и функционирования органов власти различных уровней стало появление нескольких центров влияния и власти, иерархия властных отношений отличалась многомерностью. Новой точкой отсчета в процессе трансформации избирательного законодательства, результатом которого стали значительные изменения принципов формирования государственных органов законодательной власти в субъектах Федерации, можно считать 2000-е гг. Представляется, что начавшиеся изменения в политической сфере данного периода имели комплексный характер и были связаны с ориентацией федеральных властей на нивелирование конфликтного характера взаимоотношений между Кремлем и регионами, в первую очередь - с их главами в лице президентов и губернаторов. Реализация реформ середины 2000-х гг. связывается Н.Ю. Лапиной и А.Е. Чириковой с проявлением феномена «нисходящей слепоты»: «Фактически он (Кремль - прим. АД.) отказывается от учета многообразия политических региональных систем, стремясь продвинуть свой политический проект во что бы то ни стало. Не желая замечать регионального разнообразия, федеральный Центр идет по пути унификации даже при явном несоответствии предпринимаемых шагов внутрирегиональной ситуация, согласия или несогласия региональных элит подчиняться навязываемому «сверху» и несогласованному с ними 138 проекту» . «Усмирению» региональных элит, имевших на протяжении постсоветского периода значительные возможности для создания фактически автономных местных режимов с эффективной системой управления результатами голосования, способствовало формирование общенациональной партийной системы, предполагающей наличие сильных общероссийских партий, институциональный запрет на участие в выборах региональных избирательных объединений и параллельное повышение входных барьеров для новых участников предвыборной борьбы, а следовательно и ППР. Главными мерами в русле обозначенных преобразований стало принятие в июле 2001 г. Федерального закона «О политических партиях» и новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в июне 2002 г. с внесенными позже в них изменениями. Вступление в силу Федерального закона «О политических партиях», ориентированного на формирование в России национальных партий массового типа, с достаточно жесткой организованной и централизованной структурой, в немалой степени способствовало закреплению тенденции доминирования партийного руководства над депутатами и их объединениями139 140. Таким образом, характерная для 1990-х гг. «амплитуда» межрегиональных отличий стала постепенно уменьшаться. Большинство нововведений в области гарантийного федерального избирательного законодательства касалось именно электорального статуса политических партий. Согласно новой нормативной базе, с июля 2003 г. общероссийские партии становились единственным видом избирательного объединения на федеральных и региональных выборах, региональные партии попадали под запрет. До 1 января 2004 г. в рамках избирательных блоков помимо политических партий и их региональных отделений в формировании региональных парламентов могли участвовать общероссийские общественные объединения, созданные в форме общественных организаций или общественных движений, однако после указанного срока их право входить в состав избирательных блоков было отменено141, а с 2005 г. создание избирательных блоков на выборах всех уровней и вовсе было запрещено. Кроме того, Федеральный закон вводил в систему избирательного права новые институт и категорию - электоральные преференции для парламентских политических партий, которые заключались в том, что без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога регистрировались кандидаты, списки кандидатов, выдвинутые теми политическими партиями, федеральные списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов по результатам выборов депутатов Г осударственной Думы текущего созыва. Согласно измененному в 2002 г. Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в качестве обязательного компонента региональной избирательной системы предусматривалась пропорциональная часть распределения депутатских мандатов, то есть вводилось требование об избрании не менее 50% депутатов представительных органов власти субъектов Федерации по пропорциональной системе. Однако переход к смешанному (или полностью пропорциональному) принципу формирования парламентов субъектов Федерации должен был произойти не сразу. С момента принятия закона до 14 июля 2003 г. был установлен переходный период, который давал законодателям на местах время для приведения регионального законодательства в соответствие с новыми положениями Федерального закона142. Применительно к регионам страны в целом, пропорциональную избирательную систему можно считать новой, так как на протяжении 1990-х- 2000-х гг. наиболее широкое распространение на выборах депутатов в субъектах РФ получила мажоритарная система, и лишь в нескольких регионах выборы в законодательные органы проводились на основании иных избирательных систем и принципов формирования избирательных округов. В частности, начиная с 1993 г. смешанная, мажоритарно-пропорциональная система применялась для выборов депутатского корпуса в девяти субъектах РФ - Красноярском крае, Свердловской, Калининградской, Саратовской и Псковской областях, в республиках Марий Эл и Тыва, Корякском и Усть- Ордынском Бурятском автономных округах. Однако лишь в Красноярском крае, Калининградской и Свердловской областях эта система применялась больше одного раза. В Псковской области первые выборы по смешанной системе прошли незадолго до ее законодательного закрепления в качестве обязательной на федеральном уровне - в 2002 г. В остальных пяти территориях от применения мажоритарно-пропорциональной системы отказались после первого ее применения143. При этом возможность самостоятельного выбора региональными законодателями той или иной системы в большинстве случаев представлялась оправданной и объяснялась «их стремлением учесть региональные особенности, в том числе многообразие политических, социально-экономических и демографических условий проведения выборов в каждом из субъектов Российской Федерации, местные традиции электорального поведения избирателей»144. Следует отметить, что не все исследователи считают введение обязательного требования по применению пропорциональной избирательной системы на региональных выборах юридически и политически обоснованным. Так, Г.Д. Садовникова, ссылаясь на Конституцию РФ, в частности, пункт «г» ст. 71, который относит к ведению Российской Федерации «установление федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти», и ст. 77, в которой говориться, что «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом», ставит вопрос о соответствии данной нормы принципам федерализма. По ее мнению, «Конституция ограничивает федерального законодателя определенными рамками - возможностью установления только общих принципов, а не конкретных норм о порядке формирования органов. Думается, федеральный законодатель вышел за пределы этих рамок, установив столь категоричную форму. Целесообразным представляется закрепить применение пропорциональной избирательной системы как один из вариантов формирования законодательного (представительного) органа (палаты органа) государственной власти субъекта РФ, но не устанавливать его обязательность»145. Кроме того, исследователем ставится под сомнение необходимость искусственного форсирования создания новых партий: «Порядок формирования законодательного органа субъекта РФ в демократическом федеративном правовом государстве должен обеспечивать идею народного представительства, как и порядок формирования всех представительных учреждений в стране. Если же в субъекте РФ отсутствует развитая партийная система, то депутаты, пришедшие в законодательный орган субъекта РФ по списку искусственно созданного регионального отделения партии, будут не представителями народа субъекта РФ, а 149 ставленниками партийной верхушки» . Среди исследователей есть мнение, что целесообразнее «законодательно закрепить возможность самостоятельного выбора избирательной системы субъектами РФ, имеющими однопалатный парламент, а субъектам, имеющим двухпалатный парламент, сохранить требование Федерального закона относительно формирования не менее половины одной палаты парламента по пропорциональной системе, предоставив право формирования одной из палат парламента полностью по пропорциональной системе»146 147. Критическому анализу в научном сообществе подвергся и упомянутый ранее Закон «О политических партиях»: «Органы народного представительства создаются в России не только на общефедеральном, но и на региональном и местном уровнях. А это означает, что в них должны быть представлены группы населения, объединенные целями и интересами, обусловленными спецификой данного субъекта Федерации или муниципального образования. Запрет на создание региональных, межрегиональных и местных партий ограничивает право народа на политическую самоорганизацию для более адекватного политического представительства и выражения интересов в органах государственной власти и местного самоуправления»148. Стоит отметить, что институциональное закрепление федеральных партий в качестве основных акторов формирования представительных органов власти субъектов РФ происходило, с одной стороны, в условиях слабой укорененности партий в российской политической системе и политической культуре населения, а с другой - на фоне примера многих западных стран, где отмечается снижение партийной идентификации. Помимо изменения непосредственно механизмов формирования региональных представительных органов и определения круга участвующих в этих процессах акторов, федеральный законодатель продолжал все в большей степени регулировать сферы, относящиеся к области функционирования региональных парламентов в качестве органов власти. В 2010 г. был принят ФЗ №42, предполагавший внесение очередных изменений в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», касавшихся численности региональных легислатур. Согласно нему, число депутатов ставится в зависимость от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ. Так, при численности избирателей менее 500 тыс. количество законотворцев в заксобрании должно быть не менее 15 и не более 50; от 500 до 1 миллиона - 25-70 депутатов; в регионах с численностью от 1 до 2 миллионов - не менее 35 и не более 90; и при наличии свыше 2 миллионов избирателей - от 45 до 110149. Результатом постоянных корректировок избирательного законодательства, сопровождавших буквально каждую выборную кампанию в субъектах РФ, стало то, что первоначально наблюдавшееся стремление к достижению консенсуса между различными участниками ППР на федеральном уровне сменилось принятием решений ограниченным кругом лиц. Анализируя динамику реформирования нормативно-правовой базы, регулирующей выборный процесс, А.Е. Любарев отмечает, что многие изменения, вносимые в 2000-е гг., практически никак не обсуждались 153 общественностью и экспертным сообществом . Несомненно, что многие подходы к вопросу закрепления тех или иных принципов формирования и функционирования региональных органов государственной власти, в том числе законодательных, опосредовались общеполитической ситуацией в стране в тот или иной период. По мнению Д.Б. Орешкина, в России после распада Советского Союза решение вопроса относительно взаимоотношений центр - регионы имело две альтернативы: «или федеральный центр пытается сломать сопротивление региональных элит, жестко внедряя демократический стандарт избирательных процедур и рискуя спровоцировать откол целого ряда суверенных территорий, ... или он предоставит таким элитам право менять и деформировать избирательную систему (и демократию вообще) на своих территориях в обмен на политическую лояльность»150 151. Анализ реформ избирательной системы позволяет согласиться с выводами исследователя о том, что в ельциновский период Кремлем была выбрана вторая альтернатива в силу ряда причин. Главная среди них - необходимость сохранения территориального единства страны. В 2000-е гг. в связи с изменением руководства страны, отчасти управленческой команды, а также в силу объективных проблем, связанных с обострением конфликтов по линии центр - регионы, в качестве стратегических были выбраны новые цели: усиление власти Президента путем выстраивания вертикали власти и, как следствие, установления контроля за всеми группами интересов, и прежде всего - региональными элитами. Не случайно основные реформаторские шаги последнего десятилетия - отмену выборности глав субъектов федерации, введение смешанной избирательной системы на региональных выборах и пропорциональной на федеральном уровне - А.Ф. Иванов и С.В. Устименко связывают с необходимостью исполнительной власти «закрытия элиты» или стабилизации политического класса путем создания «надежной пропускной системы»152. Эти меры позволяют монополизировать электоральное пространство, сделав результаты выборов максимально предсказуемыми, а «непредсказуемость» поведения политических акторов свести к минимуму. Вместе с тем, в научных кругах есть противоположное мнение, которое также требует рассмотрения и осмысления. Согласной этой точки зрения, инициированные в 2000-е гг. реформы, связанные с введением смешанной избирательной системы на выборах региональных законодательных органов, отказом от прямых выборов глав регионов, унификацией регионального законодательства, способствовали укреплению и развитию законодательных органов власти на всех уровнях: «... «укрепление вертикали» исполнительной власти стимулировало власть законодательную как федерального, так и регионального уровней к активной законотворческой и правотворческой деятельности, поиску точек «взаимодействия» и «взаимопроникновения», укреплению своих позиций через создание более эффективных систем взаимодействия с населением, являющегося «основным источником власти» в Российской Федерации»153. Многие доводы в пользу данного тезиса вполне логичны и оправданы. Это касается, в частности, положения о том, что внесенные в 2000-е гг. изменения и дополнения в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» позволили нивелировать ту асимметрию между регионами, которая наблюдалась на политическом ландшафте страны и была связана, в первую очередь, с особым статусом республик в составе Федерации. Однако спорным представляется заключение о том, что реформы 2000-х гг. стимулировали эффективность работы законодательных собраний с федеральным центром, основным показателем чего стало увеличение количества обращений региональных законодателей в адрес федеральных структур. Столь же противоречивым видится и утверждение о том, что переход на смешанную избирательную систему будет способствовать развитию конкурентной политической среды в регионах и большей независимости региональных парламентов от губернаторов. Представленная характеристика институциональной среды, определившей вектор развития регионального парламентаризма, свидетельствует о постепенном устранении возможности существования непредсказуемых для государства субъектов ППР, и как следствие - участников публичной политики (общественных движений, блоков, разнообразных политических партий). Перечисленные субъекты перестали быть акторами либо в силу отсутствия необходимых ресурсов и/или стратегий, либо под воздействием все тех же институциональных правил игры, превратившись в инструмент в борьбе элитных группировок. Сужение каналов участия в ППР на уровне региональных легислатур и числа акторов связано с желанием свести к минимуму не только формальные, но и неформальные механизмы их влияния. Налицо реализация со стороны государства «возможности регулирования политической активности, в том числе с помощью институциональных преобразований» . Это позволяет сделать вывод о том, что в заданных институциональных рамках реальными акторами, составляющими такой коллегиальный ЦПР, как региональный парламент, оказываются лишь субъекты, которые сформированы теми или иными элитами (политической или экономической). 2.2.