<<
>>

Особенности формирования парламентов в регионах Западной Сибири

На начальном этапе становления регионального парламентаризма формирование первых законодательных органов государственной власти в 154 регионах Западной Сибири, как и в целом по стране, проходило сложно, неоднозначно и с различной скоростью.
До 2000-х гг. на подавляющей части территорий России выборы депутатов проводились по мажоритарной избирательной системе в различных ее вариациях (относительного и абсолютного большинства, по одномандатным или многомандатным избирательным округам). Не стали исключением и Алтайский край, Кемеровская, Новосибирская, Томская области. Специфическим же в рамках каждого отдельно взятого региона являлось количество распределяемых мандатов и степень конкурентности на выборах. В Алтайском крае представительный орган государственной власти, сформированный в марте 1994 г., получил название краевое Законодательное Собрание. Выборы проходили по одномандатным округам на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Для их проведения, согласно количеству распределяемых мандатов, было организовано 50 одномандатных избирательных округов: по 22 городских и сельских, а также 6 смешанных . Следует отметить, что : «Правом выдвижения кандидатов наделялись группы избирателей (от 30 до 50 граждан) и избирательные объединения, к которым относились собрания избирателей по месту жительства, собрания членов трудовых коллективов предприятий, учреждений и организаций, учебных заведений или уполномоченные ими органы самоуправления коллективов. Выдвигать кандидатов в депутаты представительного (законодательного) органа государственной власти края могли политические партии, общественнополитические объединения (массовые движения) или их местные отделения, другие, зарегистрированные в крае в установленном законом порядке, общественно-массовые объединения, если участие в выборах предусмотрено в их уставах, а также блок указанных общественных объединений, 155 создаваемый на период проведения выборов»156.
По итогам голосования выборы были признаны состоявшимися только в 41 избирательном округе. При общекраевой явке в 38,2% в 5 избирательных округах в Барнауле, 3 - в Рубцовске и одном избирательном округе в Бийске явка не достигла 25%, вследствие чего выборы по этим 9 округам были признаны несостоявшимися157. Срок полномочий избранного органа государственной власти Алтайского края, согласно федеральному законодательству, был равен двум годам. Выборы депутатов следующего - второго - созыва, прошедшие в марте 1996 г., регулировались уже не только федеральными, но и региональными нормативными актами, в частности, принятыми в 1995 г. Уставом Алтайского края и Законом Алтайского края «О выборах депутатов Алтайского краевого Законодательного Собрания», закрепившими четырехлетний срок полномочий парламента. Голосование проводилось на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства, то есть избранным считался кандидат, получивший в ходе голосования наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в выборах, по отношению к другим кандидатам. При равном количестве полученных кандидатами голосов избранным считался кандидат, в поддержку которого при выдвижении собраны подписи большего числа избирателей. Для признания выборов состоявшимися требовалось участие в них не менее 25% избирателей, внесенных в списки избирателей, и чтобы число голосов, поданных против всех кандидатов, не превышало числа голосов, поданных за кандидата, получившего наибольший в сравнению с другими результат. При этом проведение повторного голосования законом не предусматривалось. Отличительной особенностью данных выборов стала возросшая в сравнении с 1994 г. активность населения: ни в одном округе явка не составила менее 28%, в результате чего выборы по всем 50 округам были признаны состоявшимися. Показатель среднего по краю числа участвовавших в выборах избирателей вырос на 11% и составил 49,2%158. Региональная нормативная база, определявшая основные условия формирования и функционирования алтайского парламента, вслед за федеральной, находилась в постоянной динамике.
Уже следующие выборы 2000 г. проходили в соответствии с новой редакцией Устава края и принятым Кодексом Алтайского края «О выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц». Конкуренция на выборах оставалась на прежнем уровне с незначительным увеличением числа внесенных в бюллетень кандидатов: из 231 претендента на депутатский мандат, предоставивших в соответствующие избирательные комиссии документы о выдвижении, в избирательный бюллетень было включено 211159. Вместе с тем, наблюдавшаяся на протяжении 1990-х гг. трансформация региональной нормативно-правовой базы не отразилась на численном составе краевого Совета. Количество распределяемых мандатов и избирательных округов имело стабильное значение - 50. Главной особенностью избирательной кампания 2000 г. стала значительно возросшая явка - с 49,2% в 1996 г. до 71,9%160. Однако представляется, столь массовый приход на избирательные участки связан в большей степени ни с выросшим интересом населения к формированию регионального парламента, а с совмещением выборов регионального и федерального уровней, в частности, Президента РФ и главы администрации края. Тенденция сохранения изначально выбранного числа депутатов регионального парламента наблюдалась вплоть до 2005 г. и в Новосибирской области. В марте 1994 г. прошли первые выборы в Новосибирский областной Совет депутатов, по результатам которых должны были получить мандаты 49 человек. Однако по итогам голосования кресла в легислатуре заняли только 34 депутата. В полном же составе новосибирская ассамблея начала работать только в 1996 г., после проведения в 1994 и 1996 гг. довыборов и повторных выборов по свободным округам. Явка на первых в новейшей истории новосибирского парламентаризма выборах стала самой низкой из всех рассматриваемых регионов и составила 33,6%. Вместе с тем, именно в этом субъекте наблюдалась наибольшая конкуренция в ходе предвыборной кампании. В выдвижении 202 зарегистрированных кандидатов в депутаты участвовали различные партии, общественно-политические движения, объединения и группы избирателей161.
Несмотря на то, что Федерацией был обозначен срок полномочий сформированных в начале 1990-х гг. региональных парламентов, в Новосибирской области, в отличие от Алтайского края, в 1996 г. выборы нового депутатского состава Совета не проводились. Это связано с инициированными Центром изменениями нормативно-правовой базы, регулирующей избирательную систему и механизмы функционирования государственных органов власти на региональном уровне. В 1995 г. Указом Президента №951 было рекомендовано «представительным (законодательным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации, ранее назначившим выборы в представительные (законодательным) органы государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации в 1995 г. или 1996 г. и в случае если ранее ими не был установлен срок полномочий соответствующего представительного (законодательного) органа государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, принять решение о переносе выборов на июнь 1997 года»162. А в 1996 г. Указ Президента №315 позволил перенести выборы с июня 1997 г. еще на более поздний срок: «Установить, что при переносе срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, срок полномочий которых в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» истекает в 1996 г., дата проведения выборов может определяться органами государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с установленным законодательством субъекта Российской Федерации порядком формирования и сроками полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до начала работы вновь избранных законодательных (представительных) органов государственной власти»163.
Предоставленным Федерацией правом продления своих полномочий и воспользовались депутаты Новосибирской области, в результате чего новый состав легислатуры был сформирован лишь в декабре 1997 г. Избирательная кампания в новосибирский парламент, название которого было закреплено в Уставе области от 1996 г., проводились на основе Закона «О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов». Общая численность ассамблеи, избираемой по мажоритарной избирательной системе относительного большинства на четырехлетний срок, составляла 49 депутатов. Выборы признавались состоявшимися, если в них приняло участие не менее 25% зарегистрированных избирателей. Избранным считался кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В случае получения равного числа голосов победителем признавался кандидат, зарегистрированный раньше. При этом отметим, что кандидат мог быть выдвинут как избирательными объединениями и блоками, так и избирателями, а также в качестве самовыдвижения. Результаты избирательной кампании 1997 г. позволяют судить об изменении отношения жителей области к процедуре избрания представителей законодательной ветви власти. Обеспечив явку в 44,2%, избиратели, как и в Алтайском крае, смогли сформировать Совет депутатов в 167 полном составе . Не произошло никаких изменений, связанных со сроком полномочий, численностью или названием регионального представительного органа власти Новосибирской области и в начале 2000-х гг. Однако выборы, прошедшие в декабре 2001 г., характеризовались некоторым снижением электоральной активности: явка избирателей распределилась в пределах от 27% до 46,3%. Число зарегистрированных кандидатов сократилось до 281, 168 незамещенным остался один депутатский мандат . В Кемеровской области для проведения выборов в Законодательное Собрание первого созыва, которое, как и краевое Законодательное Собрание в Алтайском крае, избиралось сроком на два года, было образовано 35 одномандатных избирательных округов.
По результатам голосования депутатский корпус был сформирован не в полном составе, причиной чему стала низкая явка избирателей - в среднем по области она составила 34,1%. В итоге из 35 депутатов избранными оказались только 30, еще 2 получили мандат в результате дополнительных выборов в 1995 г.164 165 166. Значительное сокращение общего числа народных представителей в составе ассамблеи Кузбасса - до 21 - произошло уже к следующим выборам, которые прошли в декабре 1996 г. Нормативно-правовая особенность их проведения заключалась в том, что в отличие от остальных субъектов Федерации, они регулировались не региональными правовыми нормативными актами о выборах в представительные органы государственной власти, а нормативными актами главы региона, в частности, Временным положением о выборах депутатов Законодательного Собрания Кемеровской области второго созыва. Согласно действующему на тот момент законодательству, региональный парламент Кузбасса избирался сроком на 2 года на основе мажоритарной избирательной системы. Избранным признавался кандидат, набравший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании по отношению к другим кандидатам; при равном числе полученных кандидатами голосов избранным считался тот, кто был раньше зарегистрирован. Даже во втором избирательном цикле в данном регионе не наблюдалось повышения электоральной активности населения, которое имела место быть в других территориях Западной Сибири: явка избирателей составила критические 28,5%, хотя и позволила признать выборы в целом легитимными (порог явки был превышен всего на 3,5% от необходимого). Данный показатель явки избирателей стал одним из самых низких (после Волгоградской области) по всей стране в электоральном цикле 19951997 гг. . Из-за неявки населения на участки не состоялись выборы по четырем избирательным округам в Киселевске, Новокузнецке и Прокопьевске . Увеличение числа пришедших на участки кемеровчан произошло лишь в апреле 1999 г.: тогда явка составила 44,6% и впервые выборы по всем округам были признаны состоявшимися. Нормативно-правовой базой выборов региональных законодателей этого периода наряду с соответствующим Федеральным законом стал принятый в 1997 г. Устав Кемеровской области, закрепивший новое название регионального парламента, численность в 35 человек и срок полномочий - 4 года, а также Закон Кемеровской области «О выборах депутатов Совета народных 167 168 депутатов Кемеровской области». Данная избирательная кампания имела несколько особенностей: во-первых, выборы в областной парламент в целях экономии бюджетных средств были совмещены с выборами в местные органы власти, что привело к корректировке сроков; во-вторых, проводились они теперь по мажоритарной системе абсолютного большинства . Самой малочисленной на момент формирования первых в новейшей истории РФ региональных представительных органов государственной власти являлась томская ассамблея, выборы в которую в 1994 г. регулировались постановлением главы администрации об утверждении «Положения об областной Думе (представительном органе государственной власти Томской области)» и «Положения о выборах депутатов областной Думы». Согласно данной нормативно-правовой базе, областная Дума формировалась сроком на 2 года с применением мажоритарной системы по одномандатным избирательным округам с единой нормой представительства. На 21 депутатское место претендовало 77 зарегистрированных кандидатов. Однако даже столь малочисленный состав ассамблеи не был укомплектован полностью - по итогам выборов было зарегистрировано только 19 депутатов, несостоявшимися были признаны выборы в округах городов Северск и Стрежевой. В полном составе областная Дума начала функционировать лишь к концу 1994 г. после проведения повторных выборов . Явка на основных выборах в регионе была невысокой - 33,8% - и лишь на десятые доли процента превысила новосибирские показатели 1994 г. . Следует отметить, что столь немногочисленный депутатский корпус, как и в Новосибирской области, проработал более положенного двухлетнего срока: следующие выборы в представительный орган здесь были проведены лишь в декабре 1997 г. Избирательная кампания в законодательный орган власти Томской области 1997 г. представляет особый интерес. Специфика ее заключалась в 169 170 171 том, что впервые региональный парламент формировался с использованием не одномандатной мажоритарной системы, а мажоритарной системы по двухмандатным округам (один округ - два депутата) и единой норме представительства. Для проведения выборов в соответствии с Законом «О выборах депутатов Государственной Думы Томской области», был определен 21 избирательный округ. Выборы признавались состоявшимися при условии, что в них приняло участие не менее 25% от числа зарегистрированных в целом по округу избирателей. При этом число голосов, поданных против всех кандидатов, не должно было превышать число голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов. В результате представительный орган области увеличился численно в два раза в сравнении с предыдущим созывом. Кроме того, в соответствии с принятым Уставом Томской области, был установлен срок его полномочий, равный 4 годам. Показательно, но именно на этих выборах при средней явке в 41,6% впервые представительный орган Томской области был сформирован в полном составе, на основных выборах были замещены все депутатские мандаты, на которые изначально претендовало 228 кандидатов (реальное участие в выборах приняло лишь 173 человека) . Приблизительно такая же активность избирателей (около 43%) наблюдалась и при формировании Облдумы в 2001 г., срок полномочий которой увеличился до 5 лет. Тогда полный состав депутатов был определен одним днем голосования. Однако следует заметить, что в декабре 2001 г. на то же количество депутатских мандатов претендовало меньше кандидатов, нежели в предыдущую кампанию: в избирательный бюллетень было внесено 132 зарегистрированных кандидата из 148 выдвинувшихся172 173. В целом, слабость парламентов в качестве новых политических институтов, неопределенность институциональной среды в 1990-е гг., а также отсутствие уверенности жителей регионов в способности ассамблей оперативно реагировать на потребности различных групп населения, не могли не отразиться на электоральном поведении. Характерной для четырех субъектов чертой стало проявление апатии в городах, являющихся в большинстве своем индустриальными центрами. Именно на городские округа пришлись все несостоявшиеся выборы депутатов. Отчасти это можно объяснить спецификой городского электората, который является менее послушным и управляемым в отличие от «более консервативного и управляемого» села. На выборах региональных депутатов Алтайского края, Новосибирской и Томской областей первых созывов наблюдалась достаточно невысокая явка, вследствие чего законодательные собрания не были сформированы полностью. Однако уже ко второму электоральному циклу произошло ее увеличение на 7-11% в зависимости от территории. Обратную тенденцию демонстрировала Кемеровская область, где и без того невысокая активность избирателей на первых в истории современного регионального парламентаризма выборах снизилась при формировании депутатского корпуса второго созыва. В более стабильной институциональной среде проходили выборы третьего цикла - 1999-2001 гг. Это связано с тем, что в регионах сложилось структурированное законодательство о выборах в органы государственной власти, которое представляло собой совокупность региональных нормативно-правовых актов законодательного и подзаконного характера. Среди них можно выделить принятые Уставы края и областей, которые содержали разделы, посвященные избирательной системе, а также законы субъектов Федерации, регулирующие проведение выборов. Вместе с тем, избирательное право в России и по-прежнему оставалось несовершенным, что также отразилось на развитии регионального парламентаризма. Среди такого рода системных и отраслевых негативных 174 175 черт, в частности, Г.Д. Садовникова отмечает нестабильность, выразившуюся в том, что к каждому циклу выборов принимались новые Федеральные законы; несистематизированность, проявившуюся в отсутствии федерального, а в большинстве субъектов и региональных избирательных кодексов; громоздкость - Федеральные законы о выборах содержали большой объем норм, значительная часть которых повторялась в региональном законодательстве; соединение в одном законе норм избирательного и референдумного права, что дополнительно перегружало и так очень объемный рамочный закон; соответствие норм российского избирательного права букве, но не духу международных избирательных стандартов, что нашло выражение в его излишней формализованности, возможности снять с регистрации кандидата по несущественным формальным основаниям; отсутствие четкого разграничения предметов 179 ведения федерального, регионального и местного уровня в сфере выборов . Результатом подобных недостатков и противоречий стало появление своего рода институциональных ловушек, сводившихся к усилению полномочий Федерации по установлению принципов и условий формирования региональных легислатур. Четвертые по счету выборы в Кемеровской, Томской, Новосибирской областях и Алтайском крае проходили уже в период кардинальных реформ политической и избирательной системы на уровне Федерации, что, естественно, значительно изменило механизм и процедуру формирования легислатур. Перед законодателями субъектов в 2000-е гг. вставала продиктованная сверху необходимость корректировки региональных нормативных актов, приведения их в соответствие с федеральными. Во вновь принятых законах и подзаконных актах территорий страны закреплялись новые, изменившиеся принципы формирования региональных парламентов. 176 Однако стоит отметить, что изменения региональной нормативноправовой базы в 2000-е гг. происходили неравномерно, зачастую их интенсивность напрямую зависела от избирательного цикла в отдельно взятом регионе. Не спешили корректировать свое избирательное законодательство те субъекты, где вопрос выборов в региональные парламенты на ближайшие год-два не был актуален. Правом отсрочки введения обязательного избрания по партийным спискам не менее 50% депутатов законодательного органа власти, оговоренном в переходных положениях Федерального закона №67, воспользовались на Кузбассе. Депутатский корпус кемеровского Совета, выборы в который прошли весной 2003 г., был сформирован по старой системе и состоял полностью из депутатов-одномандатников. В результате, по выражению депутата В.А. Мирошника, успели буквально «в последний вагон уходящего 180 поезда» . Тем не менее, принимая новые региональные законы, которые должны были быть приведены в соответствие с федеральными, депутаты всех субъектов Российской Федерации с неизбежностью решали ряд серьезных политических вопросов, в которых они имели относительную свободу. Среди них: выбор и нормативное закрепление типа избирательной системы - полностью пропорциональная или смешанная; заградительный барьер; тип партийного списка, определение численности ассамблеи. Следует отметить, что необходимость использования пропорциональной избирательной системы на региональных выборах в субъектах, где она никогда ранее не применялась, вызывала множество проблем не только процедурного, но и политического характера, затрагивающих интересы представителей как законодательной, так и исполнительной власти. Введение смешанной избирательной системы при формировании ассамблей, которую выбрали во всех четырех рассматриваемых регионах 177 Западной Сибири, с неизбежностью ставило дилемму: либо изменить нарезку избирательных округов, либо увеличить в два раза численность Заксобрания, чтобы сохранить прежнее количество округов. Варианты потенциально возможного исхода с точки зрения неоинституциональной концепции рационального выбора глубоко проработаны пермским исследователем П.В. Пановым , в работах А.В. Иванченко, А.В. Кынева и А.Е Любарева на основе обширной эмпирической базы также представлен анализ стратегий поведения различных политических акторов в условиях трансформирующейся 182 нормативно-правовой базы . В целом, можно выделить три группы акторов, руководствующихся рациональными соображениями и имеющих свою систему предпочтений. Первая группа - «непартийные депутаты», избранные по одномандатным округам. Они не заинтересованы в уменьшении числа избирательных округов, так как это сократило бы их шансы на переизбрание. Параллельно с этим для данной группы депутатов политически невыгодно было увеличение и усиление партийного представительства, так как это могло привести к снижению политического веса отдельного одномандатника. Таким образом, увеличение численности легислатуры в два раза при условии, что половина депутатов избирается по партийным спискам, вторая половина - по плюральной системе - это самый приемлемый вариант для первой группы. Вторая группа - «партийные депутаты» - имеет заинтересованность в увеличении числа мест, разыгрываемых по партийным спискам, поэтому рассмотренный выше вариант с увеличением численности парламента им также выгоден. 178 179 Третья группа интересов - региональная исполнительная власть. Именно эта группа не являлась заинтересованной в том варианте, который удовлетворял первые две группы, так как способность губернатора контролировать ассамблею обратно пропорциональна ее численности. Представляется, что результат поиска альтернативы, равновесия между тремя группами при принятии решения в каждом регионе был специфическим, так как зависел от расстановки сил в региональной элите и от институциональной среды (тех институтов, которые регламентируют взаимодействие между акторами в процессе принятия решения). Следует отметить, что влияние первого фактора имело доминирующее значение, и даже при примерно равных институциональных условиях решение вопроса сбалансированности сил политических акторов напрямую зависит от его региональных характеристик. Не случайно А.В. Иванченко, А.В. Кынев и А.Е. Любарев рассматривают принятие решения об увеличении числа депутатов в представительном органе госвласти каждого региона в качестве показателя степени конфликтности между законодательной и -183 исполнительной властью, а также авторитарности и силы последней . Однако не стоит сводить к минимуму влияние институционального фактора: позиция губернатора и его интерес важны постольку, поскольку для удовлетворения интересов депутатов, пытавшихся сохранить места в легислатуре, требовалось внести поправки в Уставы субъектов Российской Федерации, а на это требовалось согласие главы региона. Численность регионального законодательного собрания некоторыми исследователями рассматривается как косвенный показатель его слабости/авторитетности. Так, Г.В. Голосов считает более приемлемым вариант, когда число депутатов соответствует уровню, предполагаемому так называемым законом кубического корня, согласно которому численность парламента оптимальная, когда она примерно соответствует кубическому 180 корню от общего численности населения региона . Применение данного подхода позволяет определить, что для Алтайского края, Новосибирской, Кемеровской и Томской областей на момент применения смешанной избирательной системы наиболее оптимальной являлись ассамблеи численностью 137, 139, 140 и 100 законодателей соответственно. Особое значение численность легислатур имеет при выстраивании взаимоотношений между ветвями власти. При небольшой численности легислатуры, особенно, если она сформирована путем применения избирательной системы, основанной на принципе большинства, главе исполнительной власти проще договориться с формально независимыми депутатами в неформальном порядке, чем идти на политические уступки с оппозицией. Вариант двукратного увеличения количества депутатов представительного органа власти был реализован в Новосибирской области. Депкорпус Облсовета после первых выборов с применением пропорциональной системы в 2005 г. вырос с 49 до 98. Данные изменения нашли свое отражение в новой редакции Устава Новосибирской области. Принимая новую редакцию Устава области, спикер В.В. Леонов, заметил, что депутаты долго ломали голову над этой цифрой и все-таки остановились на 98, чтобы сохранить территориальный принцип формирования областного Совета: 49 депутатов-одномандатников в округах с прежними границами и 49 депутатов по партийным спискам . Вместе с тем, представляется, что на принятие именно такого решения повлияла политическая ситуация в регионе, которая сложилась на момент начала активной стадии избирательной кампании. Именно в тот период влияние губернатора на региональное отделение «Единой России» не являлось определяющим, и В.А. Толоконский был заинтересован в формировании лояльного депутатского корпуса при сохранении значительной доли одномандатников. Закономерно, что после 181 182 того, как в 2006 г. политическая ситуация в регионе стала складываться в пользу главы, который смог пролоббировать на пост руководителя партийной организации своего бывшего соратника, спикера Совета депутатов А.А. Беспаликова, в политических кругах все чаще по инициативе губернатора стали актуализироваться вопросы пересмотра численности облсовета и перехода на полностью пропорциональную систему выборов183 184 185. Увеличение депутатов, однако, не столь значительное, произошло и в Алтайском крае. Решение данного вопроса вызвало определенные споры в депутатском корпусе. По сути, были сформулированы две точки зрения, каждую из которых отставали представители двух действующих в крайсовете фракций. Так, С.В. Землюков, поддерживаемый фракцией «промышленников», обосновывал целесообразность закрепления 35 округов и, соответственно, увеличения общего числа депутатов до 70. В качестве преимуществ такого решения председатель комитета по правовой политике и местному самоуправлению назвал равномерность распределения избирателей между округами, оптимальную нагрузку на депутата числа избирателей (порядка 55 тыс. человек), соблюдение соотношений между городскими и сельскими округами и т.д. Иную точку зрения сформулировало «левое» крыло краевого Совета, считавшее оптимальным 32 округа. Нежелание значительно увеличивать число депутатов аргументировалось, в частности, недостаточным финансированием содержания аппарата . В результате, численность депутатского корпуса увеличилась с 50 до 68 депутатов, и формирование новой краевой ассамблеи в 2004 г. прошло по новой квоте. Вместе с тем, не во всех рассматриваемых регионах так активно шло лоббирование депутатами своих интересов по увеличению численности регионального парламента. В Кемеровской области после перехода на смешанную избирательную систему общее число депутатского корпуса увеличилось лишь на одного человека - с 35 до 36. Не произошло количественных изменений и в областном парламенте Томской области, где в 2007 г. уже по новым электоральным правилам выбирали прежнее число депутатов - 42. Однако даже после принятия решения о численном составе депутатского корпуса в момент перехода на смешанную избирательную систему, точка в данном вопросе окончательно не была поставлена. Изменения количества региональных парламентариев имело место и в последующие годы, что зависело от трансформаций федерального законодательства и особенностей протекания регионального политического процесса. Так, депутаты Новосибирской области проработали в количестве 98 лишь один созыв. Уже на выборах 2010 г. кандидаты могли претендовать лишь на 76 мандатов (соответствующие поправки в Устав области были внесены в 2009 г.). Интересен тот факт, что еще в 2004 г. подобный вариант численности мест в облсовете был отвергнут, несмотря на то, что соответствующая поправка в Устав области уже была принята в первом чтении186. Скорректировали численность ассамблеи и в Кемеровской области, однако, в отличие от новосибирских коллег, в сторону увеличения. Кузбасскими депутатами были внесены изменения в Устав, согласно которым количество народных избранников созыва 2013 г. возросло с 36 до 46 (23 депутата избираются по единому избирательному округу (по спискам), и 23 - по одномандатным округам)187. Необходимость подобных изменений объясняется требованием федерального законодательства, согласно которому в регионах, где проживает более 2 миллионов избирателей, число депутатов должно составлять от 45 до 110 человек. В рамках обозначенных выше «групп интересов» можно анализировать и вопрос закрепления электорального «порога» или «заградительного барьера» в конкретно взятом регионе, под которым понимается минимальный процент голосов от общего числа проголосовавших избирателей, который должен набрать список кандидатов для того, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов188 189 190. Позиция «партийных депутатов» в этом вопросе напрямую зависит от их принадлежности к конкретной партии. Представители партий с большим политическим весом были заинтересованы в высоком пороге, так как он позволял в дальнейшем минимизировать конкуренцию в составе легислатуры. Для слабых партий такой вариант был невыгоден. Альтернативной моделью поведения для них могло стать выступление в союзе с «независимыми» за минимальное пороговое значение. Не так однозначна позиция третьей стороны - исполнительной власти, так как она в каждом конкретном случае определялась принадлежностью губернатора к конкретной партии и авторитетом в ней на уровне регионального отделения, а также качеством отношений по линии губернатор - Федеральный центр. В начале 2000-х гг. во многих субъектах Федерации был закреплен порог в 5%. Отчасти это можно объяснить распространенностью применения на федеральном уровне такого процента голосов, допускающего избирательные объединения к распределению мандатов в Государственной Думе. Также стоит отметить влияние методических рекомендаций ЦИК от 25 декабря 2002 г., в которых активно пропагандировалось 5%-ое значение . Указанный процентный показатель расценивался как наиболее приемлемый, так как применение слишком высокого заградительного барьера, по предположению Центризбиркома, «снижает эффективность самой пропорциональной системы, представительность избираемого органа власти» . Однако впоследствии, по мере приближения выборов в отдельных субъектах РФ, депутаты «подкорректировали» региональное законодательство, завысив рекомендованный порог. В частности, в Томской области в преддверии формирования нового депутатского корпуса 2007 г. заградительный барьер был установлен на уровне 7%. С данным значением согласились представители «Единой России» и КПРФ, обосновавшие необходимость участия в законодательном процессе «крупных и действительно влиятельных партий»191. Накануне выборов - в июле 2005 г. единороссы и коммунисты выступили инициаторами повышения проходного барьера с 5% до 7% и в Новосибирской области. Такой же процентный порог в соответствии с региональным законодательством предстояло преодолеть и партиям, выдвинувшим своих кандидатов в депутаты Совета Кемеровской области в 2008 г.192 В Алтайском крае процесс поиска оптимального значения заградительного барьера для партий на выборах в региональный парламент сопровождался противостоянием различных политических сил. Изначально депутаты крайсовета при активном лоббировании спикера А.Г. Назарчука, являвшегося, по сути, лидером «левых» в крае, одобрили «электоральный порог» на уровне 10%. Думается, что данное решение с определенной долей вероятности могло обеспечить в дальнейшем максимальное присутствие представляемых им политических сил в депутатском корпусе и его переизбрание в качестве председателя ассамблеи следующего созыва. В результате имевшая большинство фракция «За народовластие», костяк которой составляли коммунисты и аграрии, обеспечила принятие данного решения. При первом голосовании выступавшим за более приемлемый вариант 5-7-процентного порога законодателям из группы «промышленников-единороссов» не хватило двух голосов. Столь высокое ограничение вызвало критику как со стороны политических акторов в регионе, так и со стороны федерального центра. Например, региональные отделения СПС и «Яблоко» при поддержке ряда общественников инициировали проведение в крае референдума по вопросу о снижении барьера. Однако точку в споре поставил губернатор А.А. Суриков, который, воспользовавшись своим правом законодательной инициативы, вынес на очередную сессию регионального парламента вопрос о снижении барьера. «Считаю приемлемым вариантом 7%, это позволит реализовать принцип пропорционального представительства партий в крайсовете», - мотивировал он свое решение193 194. Окончательное законодательное закрепление такого «электорального порога» позволяет сделать вывод о значительном влиянии губернатора в тот период на принятие решений в рамках законодательного органа власти. Этим, в частности, можно объяснить столь значительную разницу в результатах голосования депутатского корпуса по одному и тому же вопросу: если в июне «против» максимального барьера проголосовало только 19 депутатов, то в ноябре за снижение барьера проголосовали практически единогласно - 40 человек, 1 «против», 2 воздержались . В качестве же причин «отклонения» поведения в данном вопросе представителей фракции «партии власти» от ранее описанной теоретически предпочтительной стратегии, как представляется, следует рассматривать заинтересованность «Единой России» в ослаблении позиций аграриев и коммунистов в составе депутатского корпуса. Это вполне вписывается в логику методологии неоинституциональной концепции рационального выбора, согласно которой акторы, взаимодействующие в определенных институциональных условиях, корректируют свои стратегий с учетом возможных действий других акторов. Вместе с тем, особое влияние на механизм представительства различных интересов на региональном уровне оказывало даже не конкретно взятое нововведение, а реформы 2000-х гг. в комплексе. Например, обосновывая применение заградительного барьера в 7% на выборах в АКСНД в 2004 г., вице-спикер алтайского парламента С.В. Землюков акцентировал внимание на следующем положительном моменте: «установление 7%-го барьера заставило некоторые партии блокироваться» . К их числу относились «коммунисты, аграрии и НПСР, «Яблоко» и СПС»195 196. Принимая во внимание, что уже в 2005 г. избирательные блоки попали под запрет, можно сделать вывод, что обозначенные еще в 2004 г. «положительные тенденции» были в значительной степени нивелированы. Возвращаясь к вопросу соотношения интересов обозначенных ранее групп, влияющих на принятие того или иного решения относительно закрепления принципов формирования региональной ассамблеи, ориентация на установление максимально допустимого заградительного барьера является свидетельством усиления влияния заинтересованных в таком решении представителей крупных парламентских партий, в частности, «Единой России», КПРФ и ЛДПР. Однако, если для «единороссов» это в большей степени было продиктовано желанием свести к минимуму внутрипарламентскую конкуренцию при условии проведения в ассамблею максимального количества своих представителей как по округам, так и по спискам, то для коммунистов и «жириновцев» - стремлением повысить представительство своих партийцев, не так активно и эффективно работающих на округах. Следует отметить, что многие эксперты критикуют практику установления высоких барьеров для партий на региональных выборах, видя в этом угрозу партийной системе, принципу представительства и демократии в целом197. В частности, М.В. Глигич-Золотарева и К.С. Кирюхин считают, что никаких оснований для установления на региональных выборах заградительного барьера свыше 3% не существует198. Соглашаясь с данным мнением, можно утверждать, что принятый во всех рассматриваемых субъектах Федерации «электоральный порог» для политических партий, участвующих в выборах местных депутатов, не способствует эффективной реализации на уровне региона представительства политических сил в легислатурах, оставляя за рамками ППР часть акторов, пользующихся пусть не высокой, но все же электоральной поддержкой населения. Помимо решения вопроса о численном составе ассамблеи и определении заградительного барьера, региональным законодателями необходимо было определиться с выбором открытого или закрытого списка, а также с возможностью разделения или неразделения последнего на субрегиональные группы. Для системы открытых списков характерно большее влияние электората на прохождение того или иного кандидата в парламент, корректируя его положение в составе партийного списка. Избиратель имеет возможность не только голосовать за определенный список кандидатов, выдвинутый и сформированный в определенной очередности избирательным объединением, но и выражать предпочтение в отношении одного либо нескольких кандидатов из списка. В четырех рассматриваемых регионах Западной Сибири выборы в законодательные органы государственной власти проводятся с применением пропорциональной избирательной системы закрытых списков, а это означает, что избиратели голосуют за партийные списки в целом и не могут выражать кому-либо из кандидатов-списочников предпочтения, то есть влиять на очередность распределения депутатских мандатов между кандидатами. Кроме того, вплоть до середины 2000-х гг. применялись закрытые списки без разделения их на территориальные группы и с внесением в избирательный бюллетень данных только о первых трех кандидатах. Появление групп в партсписках получило свое распространение лишь после инициативы из Москвы. Так, в Новосибирской области на выборах 2010 г. политические партии выдвигали главную тройку и 38 «маленьких» списков. Однако еще при проведении первых выборов по смешанной системе именно этот регион применил практику разделения списков, но только лишь на 4 региональные группы. Впервые система «горизонтальных» партийных списков была применена на выборах депутатов в Алтайском крае и Томской области в 2011 г. При такой системе избиратель голосует за список в целом, но распределение мандатов между кандидатами в региональных частях внутри списка ставится в зависимость от процента голосов, поданных за список на соответствующей территории. Применение избирательной системы закрытых списков с разделением на региональные части имеет явное преимущество перед неразделенными списками: если последние максимально исключают избирателя из процедуры распределения мандатов среди претендентов, отдавая это право на откуп партии, то первые мотивируют кандидатов на усиление связей с конкретными округами, их населением. Однако даже такая в большей степени ориентированная на открытость политических сил система имеет потенциал для манипулирования, например, в случае массового отказа от мандатов заявленных в списках «паровозов», что стало характерным явлением для электоральных процессов фактически во всех включенных в анализ регионах. В научной литературе можно встретить ряд предложений, касающихся возможных корректировок в рамках заданной институциональной среды, способных повысить эффективность региональных парламентов в качестве представительных органов власти. Одно из них - распространение практики использования на выборах в законодательные собрания системы открытых списков. В числе ее преимуществ называются открытость и прозрачность списков, повышение заинтересованности кандидатов в работе с электоратом, возможность избирателей влиять на распределение мандатов в рамках представленного списка. С теоретической точки зрения данный тезис весьма привлекателен, однако анализ политических практик позволяет высказать несколько сомнений на этот счет. Во-первых, данная система дает результат в условиях высокой активности избирателей, что для региональных выборов до сих пор остается проблемой. Во-вторых, процедурная сложность голосования может стать причиной ошибок и даже снизить активность населения. В-третьих, сложность подсчета голосов ориентирует на проведение выборов отдельно от остальных, однако это представляется не всегда возможным в условиях установленных законодательством единых дней голосования и стремления (отчасти оправданного) организаторов выборов совместить несколько кампаний, в том числе с целью экономии бюджетных средств. Наряду с изменением электоральных формул, непосредственно связанных с формированием региональных легислатур, в 2000-е гг. некоторые законодатели принимают решения по изменению собственных сроков полномочий. К концу 2000-х гг. общероссийской тенденцией является установление пятилетнего срока полномочий депутатского корпуса. Так, в Алтайском крае, ассамблея которого на протяжении всего новейшего периода регионального парламентаризма (до 2011 г.) избиралась на 4 года, депутаты приняли решение не отставать от принятого тренда. Продление на год действия мандата народных избранников объяснялось необходимостью повышения контроля за исполнением бюджета, который теперь планировался на 3 года, эффективности законодателя, поскольку поначалу его приходится обучать199. В Новосибирской области депутаты изменили срок своих полномочий в 2005 г. «Все проходило спокойно, ведь депутатам и от КПРФ, и от «Справедливой России», и от «Единой России», и от ЛДПР приятно продлить «сроки своей жизни» и получить какие-то преференции»200. На увеличение изначально 4-летнего срока полномочий депутатов пошли и кемеровские законодатели: избранные в 2008 г. депутаты получили мандаты на 5 лет. Стоит отметить, что соответствующие корректировки Уставов даже в соседних регионах проходили по-разному. Так, в Алтайском крае с резкой критикой в сторону дополнительного года для депутатов выступили коммунисты, а в Кемеровской области вопрос не вызвал особых разногласий. Подобного рода споры депутат Кемеровского областного Совета депутатов В.А. Волчек объяснил особенностями регионального политического процесса: «... политическая ситуация в крае гораздо сложнее, чем у нас, в Кузбассе»201. Таким образом, законодательство в области принципов формирования региональных парламентов трансформировалось не только под воздействием объективной необходимости приведения региональных норм в соответствие с изменяющимся федеральным законодательством, но и вследствие влияния политических факторов, в частности, расстановки сил внутри региональной элиты и непосредственно в легислатурах субъектов РФ, и это касается не только корректировки сроков полномочий. В качестве яркого примера, подтверждающего данную тенденцию, следует рассматривать факты изменения названий региональных парламентов (в некоторых случаях неоднократные). Не последнюю роль в данном вопросе в большинстве случаев играла политическая ориентация депутатского корпуса в тот или иной период, расстановка сил внутри него, а также характер взаимоотношений по линии центр - регион. Наиболее яркое проявление смены демократических ориентаций региональных властей на прокоммунистические и обратно наблюдалось в Алтайском крае и Кемеровской области. Так, депутаты ассамблеи Кузбасса, с 1994 г. именовавшейся как Законодательное Собрание Кемеровской области, принимая в 1997 г. Устав, решили закрепить другое название - Совет народных депутатов Кемеровской области. Тем самым депутатами подчеркивалась определенная приверженность прежним, советским органам представительной власти, ориентированность на программу и риторику политических сил левого толка, а также дистанцированность и противопоставление демократическому курсу, олицетворением которого являлся глава администрации М.Б. Кислюк. Практически в такой же временной промежуток происходило переименование алтайского регионального парламента. В октябре 1993 г. Малый Совет Алтайского краевого Совета народных депутатов совместно с администрацией края приняли решение определить название краевого представительного (законодательного) органа государственной власти как краевое Законодательное Собрание. Однако менее чем через 6 лет - в августе 1999 г. - прежнее, существовавшее в советский период название было возвращено, краевая ассамблея вновь стала называться Алтайским краевым Советом народных депутатов. Представляется, что такое решение тесным образом связано с тенденцией закрепления за Алтайским краем статуса региона «красного пояса». Однако трансформации российской политии 2000х гг., ставшие причиной изменений стратегий региональной элиты в целом, расстановки сил внутри ЦПР, нашли свое отражение в новом наименовании алтайской легислатуры, в ноябре 2007 г. нормативно закрепленном как Алтайское краевое Законодательное Собрание202. Депутаты Новосибирского областного Совета депутатов четвертого созыва в июле 2010 г. приняли поправки к Уставу области, согласно которым законодательный (представительный) орган государственной власти получил новое название - Законодательное собрание Новосибирской области203. О политическом характере смены названий законодательных органов власти свидетельствует поведение различных сил в ходе данного процесса. Так, инициаторами переименования новосибирского парламента стали депутаты-единороссы, при этом коммунисты выступили против, проведя перед началом сессии, на которой принималось решение по вопросу переименования, пикет. Однако их голосов оказалось недостаточно, чтобы заблокировать или хотя бы отсрочить данное решение - соответствующие поправки в Устав были приняты сразу в двух чтениях, для чего даже пришлось вносить изменения в регламент204. Сопротивление алтайским единороссам, выступившим за переименование, оказывал придерживающийся «левых» взглядов спикер А.Г. Назарчук, в результате соответствующие поправки были приняты только со второй попытки . Вместе с тем, есть примеры переименования региональных легислатур под воздействием «внешних факторов». Так, после одобрения в декабре 2010 г. Советом Федерации закона, запрещающего использовать в наименованиях законодательных органов власти субъектов РФ названия федеральных органов, томские депутаты были вынуждены внести изменения в Устав области. В результате именовавшаяся с 1995 г. «государственной» Дума Томской области стала «законодательной». В целом можно констатировать, что на протяжении всего современного периода развития регионального парламентаризма формирование законодательных органов власти происходило в нестабильной институциональной среде, что не могло не повлиять на характер их деятельности, в том числе на реализацию представительной функции. Практически каждая кампания по избранию регионального депутатского корпуса сопровождалась корректировкой нормативно-правовой базы. Уже на начальном этапе закрепилась тенденция превалирования исполнительной власти федерального и регионального уровня в определении содержания и направленности процессов трансформации условий формирования и функционирования законодательных органов власти. Степень этого влияния президента и глав регионов завесила от особенностей отношений по линии центр - регион, а также характеристик регионального режима в каждом субъекте РФ. Предоставленные в начале 1990-х гг. главам региональных администраций значительные политические ресурсы позволили им контролировать процесс принятия управленческих решений в своем субъекте и акторов, претендующих на участие в нем, а также реализовывать различные политические стратегии (от тотального контроля за избирательным и законотворческим процессом в Кемеровской области до применения практики договорных отношений, не исключающих 205 политического плюрализма, в Новосибирской области). В 2000-е гг., вследствие изменения модели взаимоотношений федерального центра с субъектами РФ, ориентации на унификацию политических процессов в стране и выстраивание властной вертикали, самостоятельность и степень влияния региональной элиты на ППР снизилась. Институциональным условием для этого стало изменение статуса общероссийских политических партий как инструмента контроля за политическим процессом на всех уровнях и его участниками. Введение пропорциональной части в региональные избирательные системы сделало возможным укрепление позиций в региональных ассамблеях депутатов-списочников, имевших непосредственную связь и ответственность перед выдвинувшими их партийными организациями, что нашло свое отражение в характеристиках организации законотворческого процесса и его направленности. Представляется, что ориентация на нивелирование вариативности региональных политико-управленческих процессов стала причиной детализации принципов формирования и функционирования региональных органов государственной власти на уровне федеральных нормативных правовых актов в 2000-е гг. (нормативное ужесточение требований к названию заксобраний, их численности, набору акторов, участвующих в законотворческом процессе, ограничение в выборе типа избирательной системы и т.д.). Вместе с тем, влияние региональных особенностей политического и экономического развития территорий, пусть в меньшей степени, чем в 1990-е гг., но все же сохранилось.
<< | >>
Источник: Девятиярова Анастасия Игоревна. РЕАЛИЗАЦИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ПАРЛАМЕНТАМИ РФ ФУНКЦИИ СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА (НА ПРИМЕРЕ РЕГИОНОВ ЗАПАДНОЙ СИБИРИ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук.. 2014

Еще по теме Особенности формирования парламентов в регионах Западной Сибири:

  1. Глава восьмая. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
  2. 1.3. «Новая» политическая география: истоки, проблематика, теория
  3. ГЕНЕЗИС ПОЛИТИЧЕСКОГО ТЕРРОРА В РОССИИ
  4. КОММЕНТАРИИ
  5. РОССИЯ И ЕЕ ДРУЗЬЯ
  6. Национальный вопрос в России.
  7. ЗАКОНОДАТЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА
  8. Глава 4. НЕКОТОРЫЕ ПОДХОДЫ К РЕФОРМИРОВАНИЮ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
  9. § 2. Российские модусы исторических типов социальной справедливости
  10. Бесхребетная Россия
  11. 8.6. Федеральная региональная политика