Концепция «Гуманитарной интервенции» НАТО и ее влияние на взаимоотношения с Россией

Качественно новый период взаимоотношений между Россией и ТТАТО начался в середине 90-х гг. XX в.

Официальная российская позиция нового периода основывалась на том, что по всем спорным вопросам взаимодействия РФ и ТТАТО необходимо находить консенсус и вести диалог162.

27 мая 1997 г. в Парттже был подписан "Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Организацией Североатлантического Договора и Российской Федерацией".

Необходимость для России получить твердые гарантии своей безопасности в новых геополитических условиях, налаживание равноправных отношений с западными партнерами, планы расширения ТТАТО и другие важные вопросы заняли приоритетное место в работе над указанным документом.

В Послании Президента России Федеральному Собранию в марте 1997 г. важнейшей проблемой на европейском направлении было названо "предполагаемое расширение ТТАТО на Восток" и четко обозначены российские приоритеты в ходе начавшегося диалога с ТТАТО: твердые гарантии взаимной безопасности, в том числе в ядерной сфере;

создание надежного механизма консультаций и принятия решении; правовая форма будущих договоренностей; адаптация Договора об обычных вооруженных силах в Европе к новым политическим реальностям.

В заявлении ГД "В связи с переговорами между Российской Федерацией тт ТТАТО" от 12 марта 1997 г. указывалось, что Дума "поддерживает позицию Президента Российской Федерации тт Правительства Российской Федерации в том, что любое соглашение между Российской Федерацией и ТТАТО должно иметь обязывающий характер, содержать действенные гарантии безопасности Российской Федерации и обеспечивать полноправное участие Росстпт в прттняттти решений по прттнци- пттальным вопросам сохранения стабильности в Европе".

Основополагающий акт (ОА) был неоднозначно оценен в российском обществе.

Что касается правовой природы и юридической силы принятого Акта, то хотя он и не имеет обязывающего характера, его не следует оценивать как простую декларацию. Это следует уже из цели ОА, 'закрепленной в преамбуле, и состоящей в том, чтобы совместными усилиями строить длительный и всеобщий мир в евроатлантическом регионе на основе приверженности семи прітнципам, указанным в документе тт основанным на прнзнантпт общих ценностей, обязательств и норм поведения. Особо важным является закрепленное в Акте положение о том, что Россия и ТТАТО более не рассматривают друг друга как противников; они полны решимости всемерно содействовать созданию единой и свободной, стабильной, мирной тт неразделенной Европы165.

Однако оценивая Основополагающий акт с позиция общеобязательной силы, присущей нормативно-правовым актам, следует указать на то, что он не является международным договором и поэтому, определяя главные направления взаимоотношении между Россией и ТТАТО, не возлагает на его участников каких-либо взаимных обязательств, обеспеченных соответствующими правовыми механизмами.

В этой часто применительно к уровню юридической сипы ОА можно поставить на одном уровне с Хельсинским Заключительным Актом 1975 г., зафиксировавшим политическую волю сторон выполнять содержащиеся в документе обязательства.

Существенное место в Основополагающем акте -занимает проблема гарантий безопасности России.

Что касается неразмешения обычных вооружений и вооруженных сил ТТАТО на территории новых членов, то этот вопрос должен был рассматриваться в процессе адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) в рамках ОБСЕ. При этом в ОА зафиксированы некоторые принципы совместной работы ТТАТО и РФ по этому вопросу. Важно подчеркнуть, что ТТАТО и РФ зафиксировали согласованную исходную посылку о том, что «адаптация Договора об ОВСЕ должна содействовать обеспечению равной безопасности всех государств-участников вне зависимости от их членства в каком-либо военно-политическом союзе, сохранять и укреплять стабильность, а также продолжать предотвращать какие-либо дестабилизирующие наращивания сил в различных регионах Европы и в Европе в целом»167.

В ОА закреплено важное условие сотрудничества: оно будет осуществляться исходя из принципа неделимости безопасности всех государств евроатлантического сообщества, включая укрепление ОБСЕ, усиление ее роли в качестве основного инструмента превентивной дипломатии, предотвращения конфликтов, урегулирования кризисов; закреплении за ОБСЕ статуса единственной общеевропейской организации по поддержанию европейского мира и стабильности.

В Акте зафиксировано обоюдное стремление сторон продолжить работу по адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе и по дальнейшему* снижению общего количества ограничиваемых договором вооружении и техники в соответствтт с реальными потребностями каждой из сторон в области обороны.

Большое внимание в ОА было уделено принципам принятия решении. Главным инструментом консультации и сотрудничества, согласно разд. 11 Основополагающего акта, объявляется Совместный постоянный совет (СПС). В его функции входит проведение консультации и выработка на их основе инициатив, в соответствии с которыми как Россия, так и ТГАТО будут делать официальные заявления или предпринимать совместные действия; в случае достижения в ходе консультаций консенсуса, принятие совместных решений, предполагающих осуществление совместных акций в каждом конкретном случае, включая участие на равноправной основе в планировании и подготовке операций под руководством Совета Безопасности ООТТ или под ответственностью ОБСЕ.

В целом документ, будучи результатом взаимных уступок и ряда формулировок, которые могут быть, неоднозначно истолкованы, носит в целом компромиссный характер. В этом кроется причина противоречивости содержания Акта. Так, с одной стороны, из документа вытекает, что Россия продолжает видеть в ТГАТО потенциального противника и поэтому нуждается в определенных гарантиях от ее нападения, а с другой — в Акте говорится о направлениях IT механизмах сотрудничества между Россией и ТТАТО по широкому кругу вопросов, из чего сле дует, что Россия считает ТТАТО надежным партнером по достижению обшей цели. Сказанное относится и к вопросу о расширении ТТАТО.

С одной стороны, документ исходит из признания Россией факта расширения ТТАТО (в нем зафиксировано, что стороны согласились с правом любого государства самостоятельно решать, с кем ему вступать или не вступать в союзы), а с другой — из российского тезиса о том, что подписание Акта не означает признания законности расширения ТТАТО или согласия с ним.

В целом, несмотря на его значительную противоречивость, Основополагающим акт лег в основу взаимоотношений между Россией и ТТАТО и в целом оказался политически вьттоден обеим сторонам.

В связи этим очевидна необходимость формирования позиции российской правовой политики с целью учета всех недостатков и выработка процедуры выявления необходимости урегулирования тех или иных предложений, внесения своевременных и обоснованных предложений представителям альянса. Требуется значительная активизация российского нормотворчества. Также необходимо наличие четко выраженной государственной воли, основанной на однозначной политике.

Несмотря на продекларированное ярко выраженное стремление сторон к активному сотрудничеству, <|>актически в течение времени, прошедшего с момента подписания ОА тт до временного разрыва отношений Росстпт с ТТАТО в связи с событиями весны-лета 1999 г. на Балканах, контакты между сторонами по существу ограничивались составлением рабочих планов и обсуждением организационных вопросов. Реализация документа свелась к не вполне удачной попытке наладить механизм совместных консультаций и мер доверия. ТТесмотря на то, что Акт зафиксировал особый статус РФ в отношениях с ТТАТО тт был построен на иных началах, нежели программа "Партнерство во имя мира", в целом он повторил неудачный опыт присоединения России к ПРМ.

По нашему мнению, основной недостаток в деятельности СПС заключался в том, что он так и не стал органом не только для принятия совместных решений, но даже для консультаций в кризисных ситуациях. В результате Основополагающий акт, несмотря на возлагавшиеся на него надежды, оказал минимальное влияние на развитие ситуации в области безопасности в Европе и показал свою правовую слабость. Он также продемонстрировал необходимость создания более действенного правового механизма взаимодействия сторон, который бы не только возлагал на них конкретные обязанности, но и обеспечивал их выполнение.

Недостижение целей было обусловлено также расширением ТГАТО; обострением обстановки на Балканах — Косовский кризис 1998 — первой половины 1999 г.; принятием новой Североатлантической концепции ТТАТО (апрель 1999 г.) и др.

Данный документ давал еще одну возможность для расширения маневренности ТТАТО и подключения России к проводимым мероприятиях во многих сферах, получивших закрепление в акте, многие из которых входят в план развития трансформации альянса.

Совет Россия-ТТАТО, заменивший Совместный Постоянный Совет Россия-Т ТАТО, развил динамику принятия решений, представляющих взаимный интерес в областях, определенных в разделе III Основополагающего Акта, включая положение о том, что другие области могут быть добавлены по взаимному согласию.

Одним из важных вопросов современных международных отношений стала проблема правомочности применения силы против суверенных государств, иностранного вмешательства в их внутренние конфликты, ее соотнесение с соблюдением общепризнанных прттнципов международного права.

В последние годы, в первую очередь на Западе, в плане развития действующего международного права настойчиво прилагаются усилия по правовому обоснованию использования силы. Закрепление этого положенття способствовало развитию альянса тт наполняло дополнительным содержанием концепцию трансформации ТТАТО. Однако, с одной стороны, это приводит к распространению общего нигилистического подхода к международному публичному праву, а с другой — к существенному пересмотру классических представлений о базисных нормах и принципах международного права.

Такой подход к традиционному международному праву проявляется, например, в принятии рядом западных государств в одностороннем порядке, без санкции СБ ООТТ решений о применении силы. Между тем, согласно ст. 53 Устава ООТТ, никакие принудительные действия не должны предприниматься без мандата СБ ООТТ. ТТа этот же орган в ео- ответствітп со ст. 39—42 возложена тт функция определения мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности. Исключение составляет лишь право государств на самооборону в случае агрессии168. Пересмотр норм традиционного международного права также находит свое выражение в доктрине «примата прав человека» над государственным суверенитетом и принципами международного права, охраняющих его нерушимость. Данное положение касается принципов невмешательства во внутренние дела государств, неприменения силы или угрозы силой, мирного урегулирования споров, суверенного равенства, уважения прав, присущих суверенитету, зафиксированных в Уставе ООП, Декларации ООП в части недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, ограждении их независимости и суверенитета (1965 г.); Декларации ООТГ о принципах международного права (1970 г.); Хельсинском 'Заключительном акте СБСЕ (1975 г.); Декларации ООП о недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств (1981 г.) и др.

Указанные общепризнанные принципы международного права предписывают при всех обстоятельствах воздерживаться от любых актов военного, политического, экономического принуждения, уважать суверенное равенство и своеобразие друг друга, свободно выбирать и развттвать свои политические, социальные, экономические и культурные системы, равно как и устанавливать собственные законы и нормы, а также разрешать споры мирными средствами, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость.

По мнению теоретиков «нового порядка в мире» нет ничего страпшого в отступлении от этих принципов, поскольку ITX значение нивелируется концепцией универсальности прав человека. Ее смысл — в том, что все государства, которые приняли на себя обязательство уважать Устав ООП, Декларацию прав человека и другие документы, регламентирующие эту сферу, одновременно взяли на себя обязательство гарантировать закрепленные в них права человека, пртпнав, что данная область не является предметом их исключительной внутренней компетенции.

Для придания легитимного характера принуждению к исполнению обязательств в области прав человека была задействована концепция «вмешательства по гуманитарным причинам», согласно которой массовые и грубые нарушения прав человека, влекущие за собой «гуманитарные катастрофы», являются достаточным основанием для при- мененттяг военной силы против «государства-нарушителя»169. Отсюда — необходимость пересмотра традиционных позиций принципов невмешательства, неприменения силы и понятия государственного суверенитета.

Однако такой подход вызывает крайние опасения у ряда государств, не входящих в ТТАТО, а также у российской стороны, которая считает, что со временем под прикрытием такой концепции может твориться произвол. Согласно ст. 24 Устава ООТТ, только на Совет Безопасности возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Однако если СБ ООТТ не в состоянии справиться с этой задачей, члены ООТТ могут действовать и в обход Совета, в том числе прибегать к применению силы для пресечения нарушений прав человека. Необходимость такого рода действий диктуется чрезвычайными обстоятельствами и имеет исключительный характер.

Граница между вопросами, относящимся к внутренней компетенции государств, и международными проблемами исторически подвижна. То, ЧТО раньше ОТНОСИЛОСЬ К внутренней КОМПЄТЄНЦЇПЇ ГОСу- дарств, в настоящее время в ряде случаев уже в нее не входит или входит лишь частично (например, информационные, экологические, технико-технологические проблемы). Кроме того, любое объединение государств, в том числе и члены ТТАТО, могут заключить между собой договор, по которому В СВОИХ ВЗаИМООТНОІ1ІЄНИЯХ ОНИ обязуются ТЄ ИЛИ иные вопросы, традиционно считающиеся входящими во внутреннюю компетенцию государств, не считать таковыми. Однако следует подчеркнуть, что сделать это они вправе лишь в отношении друт друга, а не третьих государств, и такой договор не должен искажать общепризнанное содержание принципа невмешательства.

Если же }>ечъ идет об отмене или изменении принципа невмешательства с целью легализовать возможность вооруженного вмешательства для защиты прав человека без санкции СБ ООТТ, то есть о попытке применения так называемой концепции гуманитарной интервенции, то возникает необходимость отмены готп изменения и других, взаітмосвязанньтх принципов международного права, что фактически пот]>ебует радикального пересмотра Устава ООТТ. В первую очередь это относится к принципам суверенного равенства государств и неприменения силы, которые в нем закуплены.

Автору представляется, что международное сообщество обязано самым энергичным образом реагировать на нарушения прав человека. И если таковые достигают масштабов, угрожающих человечеству (а на межгосударственном уровне это означает угрозу международному миру и безопасности), тогда СБ ООП, установив существование подобной угрозы, вправе принять решение даже о применении вооруженной силы. В то время как представители ТТАТО настойчиво отстаивают правомерность таких действий и доказывают свою правоту-.

Попытки обосновать возможность тт правомерность вооруженного вмешательства без санкции СБ ООТТ под предлогом зашиты прав человека (так называемую "гуманитарную интервенцию") неоднократно предпринимались и раньше, задолго до акщпт ТТАТО в Югославии. Предлагалось, напрттмер, считать правомерной такую "интервенцию" в том случае, если единственной ее целью является предотвращение или прекращение крупномасштабных серьезных нарушений прав человека, особенно права на жизнь. Эта идея была высказана двумя голландскими неправительственными организациями — Консультативным комитетом по правам человека и внешней политике и Консультатттвньтм комитетом по вопросам публичного международного права — еще в 1992 г., однако в ООТТ в то время поддержки не получила170.

Вполне очевидно, что теория «гуманитарной интервенции» является ничем ттньтм, как попыткой теоретттческого обоснования еше одного военного(военно-гражданского) аспекта трансформации ТТАТО, маскируемой экспансии под гуманитарным предлогом.

К числу наиболее тяжких преступлений в гуманитарной сфере относится, в частности, геноцид, т.е. действия, совершаемые с целью уничтожения полностью или частично какой-либо национальной, этнической, расовой пли религиозной группы. Именно в осуществлентпт геноцида в отношении албанского народа провинции Косово и были выдвинуты обвинения в адрес руководства СРЮ сообществом западных государств во главе с СІТІА.

Сторонники "вмешательства по гуманитарным причинам" стремятся к широкому толкованию источников международного права и считают целесообразным учитывать не только букву, но и дух международно-правовых документов. При этом ссылаются на те положения Устава ООТТ (см. преамбулу ст. 1(3) и на ст. 55, 56), согласно которым государства-члены взяли на себя обязательства "предпринимать совместные и самостоятельные действия" для утверждения "всеобщего ува жения прав человека pi ОСНОВНЫХ свобод для всех". Однако неоспоримым является то, что даже с целью недопущения нарушения прав человека ни одно государство или союз государств не правомочны применять силу без санкции СБ ООП. Воздушная операция ТТАТО против СРЮ является первой попыткой осуществить на практике новую международно-правовую доктрину, открывающую новый вектор многоаспектной «военно-гуманитарной» трансформации171.

Применение ТТАТО силы против Югославии было однозначно квалифицировано Россией как акт агрессии против суверенного государства172, так как согласно определению, принятому Генеральной Ассамблеей ООТТ в 1974 г. (резолюция 3314), агрессией является применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства (ст.1). К числу таких актов агрессии, в частности, относится и бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства (ст. 3). Государства-членьт ТТАТО первыми подвергли территорию Югославии бомбардировкам. По мнению российских экспертов, одного этого достаточно, чтобы рассматривать действия ТТАТО как агрессию. Следует обратить внимание также на ст. 5 определения, в которой указывается, что никакие соображения политического, экономического, военного или иного характера не могут служить оправданием агрессии. Следовательно, все ссылки на желание остановить с помощью военной силы нарушения прав человека в квалификации действий ТТАТО против Югославии неправомерны.

Однако в то же время примечательно, что Совет Безопасности ООТТ не назвал эти действия агрессией, хотя только ему, согласно Уставу ООТТ, принадлежит право выносить юридически обязательное решение о том, что совершен акт агрессии. Возможность принятия такого решения была вопреки позиции России заблокирована теми постоянными членами СБ ООТТ, которые в качестве союзников прттняли участие в бомбардировках Югославтти (С’ТТТА, Великобритания и Франция).

Все это привело к первому серьезному кризису в отношениях альянса с Россией с момента подписания Основополагающего акта, и маятник политітчгеских отношений снова качнулся в сторон)' их охлаждения. Косовский кризис на его военной стадии показал явное нежелание ТТАТО принимать во внимание российские интересы в регионе и стремление альянса действовать в обход механизма согласований, предусмотренного ОА.

Пытаясь оправдать нанесение ракетно-бомбовых ударов, генеральный секретарь альянса заявил, что "в данном случае Союз отстаивает ценности, разделяемые всеми его членами. Именно поэтому союзники по НАТО поддержали усилия, направленные на дипломатическое разрешение кризиса в Косово. Переговоры в Рамбуйе стали в значительной степени результатом терпеливой и настойчивой дипломатии стран ТТАТО. И поэтому после того, как переговоры провалились, Североатлантический союз сделал выбор в пользу применения военной силы против югославских сил безопасности и белградского правительства". По его словам, ТТАТО развернула военную кампанию с целью остановить гуманитарную катастрофу. В противном случае превращение Европы в единое политическое и экономическое пространство, гарантирующее всеобщую безопасность, оказалась бы пустой риторикой.

Как бы то ни было, сам факт бомбардировок нарушил ряд базовых принципов. В этот период сказалось то, что Основной Акт не являлся юридически обязательным документом взаимоотношений блока с Россией, заложенных в Акте — таких, как "отказ от применения силы или угрозы силой друг против друга или против другого государства, его суверенитета, территориальной целостности или политической независимости..." и "предотвращение конфликтов и урегулирование споров мирными средствами..."173, и не мог существенным образом повлиять на изменение ситуации. Пользуясь тем, что в Основополагающем акте право принятия решений после проведения консультаций закреплялось за альянсом, и что в целом ОА не имеет статуса международного договора, правительство СИТА долгое время игнорировало инициативы России по урегулированию кризиса.

Важно подчеркнуть, что хотя нападение на СРЮ стало проверкой взаимоотношений России и ТТАТО на прочность, кризис был во многом подготовлен всем предыдущим ходом событий. Так еще в 1998 г. в Брюсселе в ходе заседания СПС на уровне министров иностранных дел российская делегация вступила в широкую дискуссию с представителями ТТАТО, в центре которой находилась оценка ситуации на Балканах174. При этом позиция России пользовалась международной поддержкой, будучи подкреплена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООТТ от 1 декабря 1998 г. иО ситуации в Боснии тт Герцеговттне", подтверждающей незыблемость мирного соглашения по Боснии и Герцеговине, достигнутого в декабре 1995 г., как ключевого механизма обеспечения стабильности в регионе. Резолюция была ориентирована на достижение долговременного межэтнического примирения и восстановления страны на демократических принципах.

ТТа всех стадиях конфликта Россия выступала за политические методы его урегулирования. 29 января 1999 г. представитель МИД РФ в ответ на заявление генерального секретаря ТТАТО X. С’оланы по поводу косовского кризиса, заявил: "Категорически не приемлются прозвучавшие в высказываниях X. Соланы угрозы применения силы. Принципиальная позиция России на этот счет неизменна... Мы считаем, что любое силовое вмешательство в Косово извне контрпродуктивно. Урегулирования можно добиться только путем консолидации и ускорения политического процесса".175

С началом агрессии Североатлантического блока против Югославии Россия, выступавшая за мирное разрешение косовской проблемы, оказалась единственной из крупных европейских держав, непосредственно не вовлеченной в военные действия, что сделало ее основным кандидатом на роль посредника между воюющими сторонами. Россия не раз официально заявляла о готовности направить в край своих миротворцев (с согласия Белграда IT пртт наличии соответствующего международного мандата). Однако в условиях разрыва отношений с ТТАТО решение об участии российского миротворческого контингента в операции альянса в составе Сил международного присутствия по безопасности в Косово (СДК)176 вызвало далеко не однозначную реакцию как в российском обществе, так тт среди спецтталистов.

Препятствием на пути решения данного вопроса явились три проблемы: во-первых, отсутствие ясности в вопросе о том, насколько подобное участие соответствует национальным интересам России. Ведь вступая во взаимодействие с ТТАТО в Косово, Россия, хотя и обеспечивает себе присутствие в крае, теряет при этом уникальную возможность играть роль посредника в деле урегулирования конфликта.

Отсутствие отдельного российского сектора в Косово стало другим доводом протттвников участия России в СДК. Оно, по мнению ряда экспертов, имело бы смысл только в случае размещения российских войск в зонах компактного проживания сербского населения или в отдельном российском секторе, который служил бы зоной безопасности для сербского п в целом неалбанского, населения.

Наконец, третьим доводом являлись сложности, связанные с необходимостью изыскания средств на подготовку и оснащение российского миротворческого корпуса (ориентировочно 60 млн. руб.). Было решено, что финансирование российского контингента будет осуществлено за счет средств из военного бюджета на 1999 г. Остальные затраты (подготовка и участие в миротворческой операции с учетом расходов на тыловое, транспортное и материально-техническое обеспечение), в соответствии с законом "О порядке предоставления Россітйской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию и восстановлению мира и безопасности", должны были обеспечиваться за счет средств федерального бюджета, выделяелгьтх на международную деятельность.

В итоге перегово|Х)в по проблеме российского участия в СДК, а также неожиданного июньского броска российских десантников из Боснии в Косово, поставившего ТТАТО перед фактом российского присутствия в крае, 18 июня 1999 г. в Хельсинки министром обороны США У. Коэном и его российским коллегой И. Сергеевым было подписано соглашение об участии России в СДК. Согласно документу, РФ получила более высокий статус в рамках операции альянса в Косово по сравнению с боснийской операцией, а также полный оперативный (военно-политический) контроль над своими силами, в то время как тактический контроль был оставлен за СДК. Эта схема отличалась от первоначально предложенной России Соединенными Штатами, согласно которой российские миротворцы должны были постоянно размещаться только в американском секторе177. Вместе с тем, несмотря на то, что по условиям хельсинского соглашения Россия оказалась единственной страной, постоянно представленной более, чем в одном секторе СДК, она не получила не только отдельного сектора, но и права размешать свои войска в зонах преимущественного проживания сербского и неалбанского населения.