Политические аспекты проблемы расширения Организации Североатлантического договора в начале 90-х гг. XX в.

Вопрос о расширении ТГАТО первоначально был поставлен на официальном уровне в конце 1993 г. В тот период его расширение еще не трактовалось, как одна из составляющих территориальной трансформации альянса.

Аналогичной точки зрения придерживался еще ряд стран, входящих в ТТАТО. Однако в мае 1993 г. министр обороньт ФРГ Ф. Рюе на парламентской сесстпт Североатлантической ассамблеи, не ограничігва- ясь расширением масштабом взаимодействия в рамках программы ПМР, предложил принять в ТТАТО государства Центральной и Восточной Европы.

Причина сохранения ТТАТО на тот момент заключалась в стремлении США использовать момент ослабления России как "противника", невозможность реанимации варшавского договора и сохранить ТТАТО как инструмент контроля за происходящими в Европе процессами.

При принятии этого решения каждая из сторон руководствовалась как общими, так и противоречивыми интересами своих государств. Однако общим было то, что распптрение аттьянса впоследствии многими называлось и оценивалось, как одна из форм совершенствования деятельности альянса и развития стратегии трансформации.

Министр иностранных дел Германии Га не-Дитрих Геншер, чье мнение поддержала Чехословакия, в течение второй половины 1990 г. проводил актттвную линию на более глубокую инсттттуаштацию СБСЕ, предлагая преобразовать этот форум в основу новой системы европейской безопасности. В России в начале 1990-х гг. была популярной идея «Европейского совета безопасности», состоявшего бы из крупнейших держав Европы. ТТо она не реализовалась, несмотря на предлагавшиеся альтернативные проекты.

Пытаясь найти противовес этим мнениям, руководство TIATO начало интенсивный поиск места альянса в обновленной Европе. И ттдея его места в обновленной Европе была найдена. Она появилась, в виде предложения о ТТАТО, как гаранте демократических перемен в Европе. Так была заложена теоретическая основа расширения альянса на восток. ТТ хотя существовал ряд препятствий для этого, но ключевое направление для дальнейшего курса было выбрано. Оно же положило и начало более масштабным трансформационным процессам альянса.

В последующие годы, особенно в свете боснийской и косовской операций, исход подавляющего большинства дискуссий в Альянсе предопределялся точкой зрения американской стороны, пользующейся своим огромным преимуществом перед европейцами в вопросах финансового и оперативно-тактического обеспечения принимаемых решений, а также репутацией наиболее активной стороны.

В настоящее время многие ключевые решения, такие как расширение зоны ответственности Европейского командования, принимаются СИТА уже в одностороннем порядке, без соблюдения сложной системы внутринатовскпх согласований. С этой точки зрения расширение ТТАТО отчасти можно расценить как новьтй этап становления натоцентрпсткой модели, во многом ограничивающий процесс становления Евросоюза в качестве самостоятельного актора мировой арены. В тоже время принятие столь важных решений свидетельствуют о том, что СИТА приняли на себя установление приоритетов как в политических, так и военных решениях. А, следовательно, преимущественно именно они стали определять направленность трансформационных процессов и определении основных векторов развития альянса.

В то же время следует обратить внимание на то, что в самих Соединенных Штатах не существует консенсуса по поводу того, в какой мере и на каких направлениях военно-политическая экспансия соответствует национальным интересам США, а, следовательно, по каким направлениям должна развиваться трансформация ТТАТО.

Это подтверждает тот факт, что из шести ведущих кандидатов в президенты СИТА в начале кампании 2000 г.

В самой администрации Клинтона единая точка зрения по этому вопросу бьтла достигнута лишь к середине 1995 г. Для понимания про- блемът натовской экспансии в исторической перспективе ИНТЄ|ЗЄСНО то, что к началу обсуждения вопроса в американском правительстве в 1993 г. "перспектива роспуска ІЇАТО была по меньшей мере столь же вероятной, сколь и его расширение... и в аді\гинистраиии, и в Конгрессе лтпнь маленькая горстка людей положительно относилась к этой идее». ТТе говоря уже об общественном мнении и об экспертно-академическом сообществе, чью позицию в концентрированной форме выразил патриарх американской дипломатии Кеннан, нарекший расширение Альянса "роковой ошибкой". Большинство исходило из традиционного привычного и устоявшего мнения о ТТАТО, как противовесе ОВД. ТГо крайне мало кто видел в этой организации инструмент последующего утверждения гегемонии в мире. Возможно, и сами сторонники политики сохранения альянса в то время еще не могли предвидеть тех масштабных перспектив, которые позднее открылись перед ними в новом однополюсном мире.

Таким образом, консолидированное представление о национальных интересах и целях государств, входящих в данную организацию, в каждом конкретном случае возникает в ходе конкурентных взаимоотношений между ними. ТТ окончательное решение по поводу выбора внешнейолтттттческого курса конкретного государства либо международной организацтпт формируется на основе потребностей, интересов ТТ целей определенной части заинтересованных лиц внутри данного субъекта, путем нейтрализации либо исключения из процесса принятия решений представителей альтернативных взглядов на проблелгу национальных интересов пли целей данной организации61. В свете этого подхода, взаимоотношения между Россией и ТТАТО представляются как взаимоотношения между группами сил, конкурирующие между собой за право легитимно представлять собственные интересы и цели и свой внешнеполитический курс в качестве отражающих подлинные интересы каждой из сторон.

Поскольку для целей выяснения содержанття тт направлений трансформации альянса имеют значение выявление механизмов принятия решений, оказывающих влияние на развитие этих процессов, представляет интерес исследование одного из наиболее важных вопросов, повлиявших на развитие российско-натовских отношений, а именно вопрос о соединении Восточной Германии с Западной.

Итак, на заре обсуждения данного вопроса, как впоследствии вспоминал Дж. Бейкер, в феврале 1990 г. Горбачев и Шеварднадзе говорили ему о том, что сохранение американского военного присутствия в Германии после ее воссоединения было бы, "конструктивным и позитивным", поскольку "Германия должна оставаться в рамках европейских структур"62. В мае того же года Шеварднадзе говорил Бейкеру, что Соединенным Штатам следует сохранить свое военное присутствие в Европе, по меньшей мере, еще на десять лет, а, возможно, и дольше63.

После того, как политические силы России сумели консолидироваться на позиции неприятия натовской экспансии, они выдвинули утверждение о том, что расширение Альянса явится нарушением обязательств, данных в 1990 г. М. Горбачеву в обмен на его согласие с полномасштабным членством в ТТАТО объединенной Германии. Однако никакие подобные обязательства не были документально зафиксированы, т.е. государственная воля России не была закреплена в нормах права.

Российские представители и эксперты со слов самого М.С. Горбачева заявляли о том, что такие гарантии давались ему в устной форме. Следовательно, расширение Альянса явится "нарушением духа" договоренностей об условиях объединения Германтпт. Однако подобные заверения в опубликованных официальных документах отсутствуют. ТТо даже если бы они существовали в устной форме, подтвердить их достоверность крайне сложно, и даже их подтверждение мало что даст.

Об этом косвенно свидетельствуют документально зафиксированные обстоятельства переговоров об особом статусе самой объединенной Германии в качестве члена ТТАТО.

Данный факт свидетельствует о серьезной процессуальной недоработке в российском законодательстве, пробелах в части процедуры регулирования порядка ведения переговоров, подготовки, фиксации ключевых положений и итогов переговоров в правовых актах, обязательных для договаривающихся сторон.

Как утверждал 31 января 1990 г. Ганс-Дитрих Геншер, в ту пору министр иностранных дел 'Западной Германии, "ТТАТО непременно должно недвусмысленно заявттть - что бьт нтт происходило внутри Варшавского пакта, территория ТТАТО не будет расширяться на восток, то есть в направлении границ Советского Союза." Однако через некоторое время после встречи с госсекретарем США Дж. Бейкером он избрал иную, более обтекаемую формулировку: "Как я говорил ранее, у нас нет намерении расширять зону* ТТАТО на восток"64. Вскоре сам Бейкер публично повторил эти заве|эенпя в Москве, в ходе встречи с Горбачевым: "ТТАТО не будет распптрять свою юрисдикцию в отношении сил ТТАТО ни на один дюйм к востоку". Пьггаясь уточнить эту- невнятную формулировку, Горбачев заявил: "Любое расширение зоны ТТАТО является неприемлемым". "Я согласен", - отвечал ему Бейкер65.

В данном случае проявилось отсутствие единого подхода к толкованию данной договоренности, что повлекло за собой использование несовершенства и неоднозначности толковании этих формулировок стратегами ТТАТО в своих интересах. Советская сторона не пошла на соглашение о воссоединентпг Германтпг в феврале 1990 года, когда, как отмечают западные исследователи, она имела возможность добиться международно-правовой фиксации обязательств по не расширению ТТАТО на Восток66. О реальной возможности получения таких гарантий свидетельствовал также R.M. Примаков67.

Очень скоро западные переговорщики изменили свою позицию и ввели в обращение новую формулу' "особого военного статуса" Восточной Германии. Расшифровка "особого статуса" поступила от Буша и Коля в конце февраля 1990 года после их встречи в Кемп-Дэвиде: в соответствии с их соглашением всей территории объединенной Германии предстояло оставаться под юрисдикцией ТТАТО, однако вооруженные силы Альянса не предполагалось размещать в восточных землях.

Однако и после этого дипломатическая медлительность и неуверенность России были использованы Бушем и Колем для того, чтобы пойти еще дальше в ревизии обязательств, данных Горбачеву Бейкером. В мае 1990 г. Бейкер представил Горбачеву свои широко известные "девять заверений" касательно будущего объединенной Германии, одно из которых сводилось к тому, что натовские контингенты не будут размещаться на территории Восточной Германии, однако, лишь до тех пор, пока с нее не будут выведены советские войска69.

31 мая во время своего пребывания в американском столице Горбачев выразил свое согласие с формулировкой, предложенной Джорджем Бушем: "США однозначно выступают за членство Германии в ТТАТО, однако если Германия сделает для себя ином выбор, мы с уважением отнесемся к этому". Учитывая, что для самом западногерманском политической элиты вопрос об отношении к ТТАТО был абсолютно недвусмысленно решен, нетрудно понять, почему, как сообщает Бейкер, помощники Горбачева, присутствовавшие при этом разговоре, "выглядели по-настоящему шокированными" согласием своего шефа с этой формулировкой70. Несколько позже, в июле 1990 г. во время советско-западногерманской встречи в верхах в Кисловодске Горбачев дал свое окончательное согласие на то, чтобы "гарантии безопасности" в рамках Альянса распространялись на всю территорию объединенной Германии. Единственным условием с его стороны, было неразмешение в будущем на террнторіпт бывшей ГДР ттностранных войск. Таким образом, был упущен благоприятный момент для правового закрепления складывавшихся международных отношений в данном вопросе.

Однако в окончательном тексте Договора о воссоединении Г ер- мании устанавливалось, что после ухода советских войск иностранные вооруженные силы и ядерное оружие либо его носители не подлежат размещению в восточном части Германтпг титл развертыванию там. Однако это обязательство было практически полностью аннулировано комментарием к нему о том, что все вопросы, касающиеся трактовки понятия "развертывание" будут решаться правительством единой Гер- мантій разумным и ответственным образом, принимая во внимание интересы безопасности всех договаривающихся сторон71.

Такие формулировки позволили оставить возможность для будущей переброски натовских войск из Германии в Польшу на случай, если эта страна когда-нибудь вступит в ТТАТО72. В тттоге, за несколько месяцев переговоров советская дипломатия одну за другой совершила уступки по участию объединенной Германии в Альянсе, открыв дорогу к его расширению и последующей военной трансформации и развитию в иных направлениях.

Данный просчет свидетельствует об отсутствии обязательного этапа всесторонней экспертизы на предмет однозначности толкования норм, закрепляемых в принимаемых документах и возможности их толкования сторонами по-разному. Гели бы подобная норма существовала во внутригосударственном российском законодательстве, вряд ли могло бы произойти допущение столь двояко толкуемого и даже очевидно дезавуирующего содержания таких норм основного смысла и содержания заключаемого договора. А это условие стало основанием для последующего размещения военных войск ТТАТО в бывшей Восточной Германии.73 Очевидно, что здесь и речи не было о долгосрочном планировании и подготовке к совершению действий, имеющих глобальное значение для будущего Советского Союза и всех входящих в него стран.

Вскоре эти изменения были закреплены в Хартии новой Европы, подписанной на парижском саммите СБСЕ 20 ноября 1990 г. (в сочетании с Договором об обычных вооруженных силах в Европе, далее ОВСЕ), которая декларировала "прекращение эры конфронтации тт разделения в Европе". В ней было также сформулировано обязательство "признавать свободу государств в выборе собственных путей обеспечения безопасности" и уважать свободу выбора друг друга в этой облает.

Генерал Мирослав Вацек, бывший мттнистр обороны Чехословакии, утверждал, что Вацлав Гавел сказал ему во время ттх первой встречи: "мы не сумасшедшие, чтобы стремиться выйти из Варшавского договора". В январе 1990 г. в своем выступлении перед польским сеймом, а затем и в феврале во время своего визита в Москву Гавел предложил правительствам бывшего социалистического блока провести перегово ры с Западом оо одновременном роспуске ТГАТО и ОВД74. Однако российское руководство не откликнулось на это предложение. ТТ не удивительно: еше в декабре 1989 г. Эдуард Шеварднадзе посетил штаб- квартиру ТГАТО, тем самым придав новую легитимность приунывшей было от надвигавшейся бессмысленности своего существования ТТАТО. Это случилось за три месяца до того, как венгерский премьер, до сих пор вполне лояльный Москве вчерашний коммунист Дюла Хорн, впервые предложил идею о вступлении в ТТАТО Восточной Европы (вместе с Советским Союзом), и за четыре месяца до того, как чехословацкий министр иностранных дел ТТржн Дпнстбир - первым из представителей союзников Москвы по Варшавскому блоку - нанес визит в брюссельскую штаб-квартиру ТТАТО.

Эти факты — подтверждение толу, что советское руководство всерьез относилось к ТТАТО и, по-видимому, нуждалось в сохранении этой организации. Вполне вероятно, что часть советского руководства полагала, что после сорока лет лидерства среди стран Восточного блока в конфронтации с Америкой и ее союзниками, именно Советский Союз имел основания снова возглавить Восточную Европу, на этот раз в ее интеграции с бывшими противниками.

Позиция различных политических и иных сил России с самого начала была резко негативной в отношении возможного вступления государств Центральной и Восточной Европы в ТТАТО75. Это также противоречило Договору об окончательном урегулировании в отношении Германии от 12 сентября 1990 г. ТТесмотря на это Россия выразила готовность вместе с ТТАТО предложить официальные гаранттт безопасности государствам Центральной и Восточной Европы.

Предложение России было проигнорировано, а президент СІГГА Б. Клинтон на встрече с главами государств Вытпеградской четверки заявил, что вопрос состоит не в том, будет ТТАТО расширяться или нет, а лить в том, «когда» это произойдет.

Увидев безразличие к их судьбе со стороны СССР, его вчерашние союзники по Варшавскому договору начали активно убеждать Запад в целесообразности их приема в ТГАТО. Так, в ходе визита в Брюссель в марте 1991 года Вацлав Гавел заявил о том, что интегрировать ЦВЕ в семью европейских демократий было бы в интересах Запада, поскольку в противном случае появился бы риск нестабильности и хаоса, которые могли бы угрожать Западной Европе.

Однако еще до поступивших предложений, с конца 1990 г. возможность приема членов приближавшегося к распаду ОВД обсуждали американские политики и эксперты76.

ТГо поначалу шаги по сближению с новыми претендентами со стороны альянса были весьма осторожными. Одним ттз факторов было то, что Россия продолжала дискуссии о возможности вступления ее в альянс, причем в первоочередном порядке. Поэтому активные меры по сближению с другими европейскими странами могли отрицательно повлиять на отношения России и НАТО, учитывая ее «прозападную, проамериканскую внешнюю политику» начала 1990-х гг. и ожидания «етратегттческого партнерства» между’ двумя вчерашнттми врагами77.

В числе программных заявлений, делаемых НАТО при планировании своего расширения за счет вступление в нее новых членов, было сделано следующее: руководство Североатлантического союза делает акцент на том, что главной целью, лежащей в основе открытости Североатлантического союза для вступления новых членов, является укрепление стабильности в Европе в целом, а не расширение его военного влияния или потенциала и не изменение характера общего построения обороны ТТАТО. Оно акцентирует внимание на том, что гарантии коллективной безопасности ТТАТО и ее опора на многонациональные структуры сил являются наиболее оптимальным способом достижения этой цели на основе совместного противостояния рискам, совместной ответственности и пропорционального распределения затрат. Таким образом -закладывается камень в фундамент трансформационных политических тт военных процессов, определяющттй развитие иных инфраструктурных векторов.

По мнению отдельных исследователей, целью первого раунда расширения было сохранение ТТАТО как формы военно-политического сотрудничества между СИТА и Европой и влияния СІЇТА на европейскую безопасность, закрепление американского влияния в Центральной тт Восточной Европе(ЦВЕ), а также усиление военного потенциала Запада для противодействия казавшимся вероятными даже в постбипо- лярном мире угрозам с Востока.

Здесь следует подчеркнуть» что «расширение» и «экспансия» -зачастую используются в западной, в том числе англоязычной литературе как взаимозаменяемые сттнонттмьт по отношению к излагаемому процес - су, однако, расширение состава является лишь одним элементом много- векторной экспансии Альянса, пропагандируемой ТТАТО в качестве аспекта территориальной транс(|юрмации. Относительно появления тер- мина «трансформация» следует подчеркнуть следующее.

Еще до распада СССР в западных столицах речь зашла еще об одном элементе трансформации альянса: а именно о "расширении миссии". В частности, среди либерал-интернационалистского крыла вашингтонской внешнеполитической элиты активно обсуждалась возможность придания ТТАТО миротворческих функций. Однако такой подход явно протттворечил положениям принятой римским саммитом ТТАТО в 1991 г. стратегической концепции, где недвусмысленно заявлялось: «Цель Альянса - исключительно оборонительная; ни одно из вооружений Альянса никогда не будет применено с иной целью, нежели самооборона»78. Тем самым были одномерно отграничены любые иные действия, с точки зрения здравого смысла казавшиеся бесспорными. Однако юридическая казуистика возвела барьер на пути любых иных действий альянса, в том числе миротворческих.

В связи с чем вовлечение сил ТТАТО в осуществление миротворческих функций на Балканах - в Адриатическом море, Македонии, а затем и Боснии - поначалу трактовалось как осуществление решений СБСЕ (в 1992 г.), а затем ООТГ. Агрессия 1999 г. против Югославии и ее фактическое расчленение под гуманитарным предлогом расцениваются многими российскими наблюдателями как торжество линии на самодостаточность и автономию штссии ТТАТО по отношению к каким бы то ни было ттиым международным институтам и нормам. Это политическое направление было документально закреплено в новой Стратегической концепции, принятой в апреле 1999 г. на Вашингтонском саммите Альянса. Данное решение означало расширение толкования понятия трансформации в новых ее аспектах.

Следует также подчеркнуть, что в официальных документах и в печати использовалось такое понятие, как "расширение зоньт ответственности", что также истолковывалось как один из аспектов трансформации альянса. Об этом также велись дискуссии уже с начала 1990 г. Проникновение сил ТТАТО за пределы территории коллективной обороны, определяемой ст. 5 Североатлантического договора, началось в 1992 г. с миротворческой операции у берегов Адриатики и на сегодняшний день увенчалось созданием цепочки военных протекторатов Альянса на Балканах (Босния, Македония, Албания, Косово). В наибо лее радикальной формулировке, выдвинутой Мадлен Олбрайт после событии в Югославии, "юна ответственности" ТТАТО включала в себя уже не только Балканы, но также Северную Африку и Ближний Восток.79

ТТ, наконец, третьей составляющей расширения явилось увеличение численного состава членов Альянса, достигнутое путем поэтапного принятия в него вначале Полыни, Чехии и Венгрии, а затем прибалтийских государств.

Вплоть до нападения Альянса на Югославию именно этот аспект расширения, как известно, был главным камнем преткновения в отношениях между Россией и ТТАТО. С высоты сегодняшнего дня, вступление этих стран в ТТАТО подставляется второстепенным эпизодом в сравнении с последующей агрессией Альянса на Балканах. Если расширение миссии и зоны ответственности Альянса в одностороннем порядке уже сегодня являются проблемой глобальной безопасности, затрагивающей не только Европу, но и другие регионы мира, то вступление в него восточноевропейских стран явилось, прежде всего, событием регионального масштаба и проблемой, преимущественно затрагивавшей российские интересы. Именно такое понимание, спустя несколько лет, нашло свое отражение в доктринальных установках российской внешней политики.

Думается, что именно численное расширение являлось необходимым условием перехода к изменению качества экспансии. ТТ, прежде всего, потому, что принятие восточноевропейских стран в Альянс как полноправных партнеров изменяло конфигурацию сил внутри самого ТТАТО, а также кардинально влияло на изменение политики и идеологии альянса, убедтшшегося в возможносттт реализации новых направлений самореализации.

В противном случае ТТАТО спокойно могло использовать территорию Польши, Венгрии и Чехии, активно сотрудничавших с вооруженными силами Альянса уже на стадии "Партнерства ради мира", как это было сделано в отношении Албантпт и Македонии, не предоставляя этим странам полноправного членства и тем самым теоретического права вето в Альянсе и не антагонизируя при этом с Россией. Появление в числе участников процесса принятия решений в ТТАТО трех правительств, настроенных проамерикански, а также испытывающих исторически укорененное чувство недоверия по отношению к России тт Германии, укрепляло американскую гегемонию в Альянсе и "западном мире" в целом, ослабляло позишти таких потенциальных конкурентов в борьбе за определение идентичности "Запада" по отношению к "Востоку". В самих Соединенных Штатах принятие новых членов в Альянс, •знаменовало собой торжество наиболее радикального экспансионистского крыла внешнеполитической элиты, представляющей интересы восточноевропейского этнического лобби и военно-промышленного комплекса, ослабляло позиции неоизоляционистов и других противников применения американских вооруженных сил в решении «интернационалистских» задач за пределами зоны национальных интересов США.

Поэтому вопрос о в|эеменной последовательности различных элементов территориальной трансформации Альянса был предметом острой дискуссии в американской элите. В частности, С. Тэлбот, аргументируя свое первоначальное несогласие с линией радикальных евро- атлантттстов на ускоренное расширение численности Альянса, в своем выступлении 24 января 1994 г. в комитете по международным делам Палаты представителей говорил: "Вопрос о членстве в ТТАТО (для вос- точноевропейцев) должен быть решен по существу после того, как будет принято решение по вопросу о миссии ТТАТО после окончания холодной войны"80.

По словам А.С.Панарттна, "продвижение НАТО на Восток - факт не только военно-стратегический. Он выступает в качестве многозначительного цивилизационного симптома: тотальная интегрированность Запада... ведет не к победе, а к банкротству европейской идеи в мире... это находит выражение в догматташттт и милитаризации западного мышления, утрачивающего многовариантность тт апьтернатттвность... В долгосрочной перспективе это не усиливает, а ослабляет статут Запада в мире, ибо уменьшает гибкость и разнообра зие его стратегий"81.