Принципы региональной политики

Региональная политика — государственная политика в отношении административно-территориальных единиц, учитывающая их при­родные, этнокультурные, экономические, социальные и геополити­ческие особенности.

Региональная политика регламентирует отношения центральной власти и регионов, определяет права и полномочия политико-админи­стративных единиц.

• выравнивание региональных социально-экономических и дру­гих диспропорций развития;

• достижение политической и социальной стабильности;

• достижение экономической эффективности;

• эффективное использование трудовых ресурсов;

• развитие периферийных ресурсно-сырьевых регионов;

• демографическую политику;

• инновационную политику;

• экологическую политику и др.

Главным результатом региональной политики является политиче­ская и социальная стабильность в стране, повышение качества жизни в стране, эффективное использование ее конкурентных преимуществ. Эффективность региональной политики в проблемных регионах оп­ределяется показателями темпов экономического роста и занятости населения, способствующими преодолению разрыва в уровнях эко­номического развития между регионами страны. При этом не ставит­ся задача догнать по абсолютным экономическим показателям вы­сокоразвитые регионы. Таким путем была осуществлена региональная политика в Великобритании и Италии, где частично удалось пре­одолеть разрыв в уровнях экономического развития Севера и Юга.

Выделяется перераспределительная и стимулирующая региональ­ная политика.

Перераспределительная региональная политика направлена на финансовую помощь депрессивным территориям за счет регио- нов-доноров. Она осуществляется за счет межбюджетных трасфер- тов, налоговых льгот, целевого финансирования региональных программ и т.д. Фактически через центральный бюджет происхо­дит перераспределение ВВП от благополучных регионов к про­блемным регионам.

Стимулирующая региональная политика поощряет самостоятель­ное развитие.

Государственную политику, направленную на создание налого­вых и прочих преференций для целей регионального развития (сво­бодные экономические зоны, технопарки), можно рассматривать как элемент уже упоминавшейся политики государственного протек­ционизма.

Местная политика, дезинтеграционная по отношению к центру, движение за повышение статуса региона вплоть до объявления но­вого национального государства является проявлением регионально­го сепаратизма.

Большая роль в проведении региональной политики принадлежит местной элите. Региональная элита — привилегированная социаль­ная прослойка лиц, обладающая политическим влиянием на регио­нальном уровне. Различаются властная, партийная и хозяйствен­ная региональные элиты.

Рассматриваются несколько функциональных типов региональной политики: собственно региональная политика, экономическая, соци­альная и экологическая политика.

Собственно региональная политика заключается прежде всего в развитии местного самоуправления, создании эффективной власт­ной вертикали и системы разделения полномочий между центром и регионами.

Региональная экономическая политика основывается на бюджетных отношениях между центром и регионами. Она должна способство­вать росту региональной экономики и занятости населения, преодо­лению диспропорций между проблемными и развитыми регионами в целях создания достойного человека качества жизни.

Региональная социальная политика должна способствовать преодо­лению социальных контрастов между регионами. Региональная эко­логическая политика направлена на решение местных экологических проблем.

Региональная политика включает стимулирование социально-эко­номического развития за счет централизованного создания совре­менной инфраструктуры, особых условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности в регионах.

Региональная политика зависит от политико-административ­ного устройства государства. В унитарных государствах доминирует централизованный подход, а в федеративных государствах местная власть более активно привлекается к разработке экономической политики. В таких странах, как Германия с традиционно сильными позициями регионов (земель), государственная власть стремится к усилению централизации.

Выделяются три основных теоретических подхода в области ре­гиональной экономической политики:

• отрицание необходимости воздействия центральных властей на региональный рост;

• стимулирование естественных направлений экономического роста, привлекательных для частных компаний;

• централизованное интенсивное регулирование регионального развития.

Неоклассическая теория регионального роста основана на произ­водственной функции. Предусматривает выравнивание межрегио­нальных различий путем перемещения капитала и трудовых ресур­сов. Капитал из высокоразвитых районов с относительно низкой прибыльностью инвестиций направляется в менее развитые, отли­чающиеся большой доходностью капиталовложений. Трудовые ре­сурсы, наоборот, перемещаются в развитые регионы с высоким уровнем зарплаты. Однако межрегиональная мобильность факторов роста является более сложным процессом и не всегда приводит к декларируемым целям выравнивания диспропорций.

Теория кумулятивного роста является синтезом неокейнсианских и институциональных моделей и основана на производственной спе­циализации, создании центров (полюсов) роста, что в конечном итоге может привести к усилению диспропорций в развитии центра и отстающего региона. Механизм полюсов (точек) экономического роста используется по-разному в постиндустриальных и развивающих­ся странах. В постиндустриальных странах этот механизм используется для преодоления экономического отставания проблемных террито­рий.

Выделяются следующие инструментарии региональной экономи­ческой политики в проблемных (депрессивных) регионах:

• развитие инфраструктуры;

• финансовая помощь в виде безвозмездных субсидий под кон­кретные проекты;

• установление преференциального режима;

• сбалансированная политика в отношении малого, среднего и крупного бизнеса;

• привлечение иностранного капитала.

В Европейском Союзе, располагающем значительным консоли­дированным бюджетом, предпочтение отдается софинансированию региональных проектов из структурных фондов Союза, тогда как в России и других странах преобладают бюджетные трансферты. В странах СНГ власть может бесконечно декларировать важность местного самоуправления и одновременно с помощью бюджетной политики сделать большинство регионов дотационными, зависи­мыми от центра.

Современная региональная политика является важнейшим инст­рументом согласования государственных и местных интересов, дости­жения оптимального соотношения между экономической эффектив­ностью и социальной справедливостью. Успешный опыт региональной политики демонстрирует Европейский Союз, США и Китай.

Региональная политика ЕС является важнейшим элементом евро­пейской интеграции. В европейском регионализме доминирует кон­цепция «развития снизу», с опорой на региональную власть и внут­ренние источники финансирования. Региональная политика ЕС будет рассмотрена в отдельной главе.

Региональная политика США служит классическим примером стимулирующей политики, поощряющей самостоятельное развитие регионов. Благодаря такой политике Калифорния превратилась из удаленного штата «дикого Запада» в мировой центр высоких техно­логий. ВВП штата сопоставим с крупнейшими мировыми державами. В отношении депрессивных регионов применяется финансовая по­мощь из федерального бюджета или создаются предпринимательские зоны с преференциальным режимом. Американский опыт опроверг представления о географической периферии.

Региональная политика Китая характеризуется поэтапностью включения китайских провинций в международное разделение тру­да с опорой на авторитарную государственную власть. «Локомоти­вами» открытой экономики стали наиболее развитые в промыш­ленном отношении приморские провинции, где были созданы спе­циальные экономические зоны.

В региональной политике в союзных республиках бывшего СССР до­минировал экономический (производственный) детерминизм, осно­ванный на госплановском и партийном принципе районирования. После распада Советского Союза региональная политика активно используется в борьбе за власть.

Региональная политика в СССР на протяжении десятилетий оп­ределялась геополитическими и военно-стратегическими факторами и в ограниченной степени учитывала потребности насления.

В Сибири и на Дальнем Востоке была создана «лагерная» эко­номика. Региональная политика, исходящая из принципа «и на Марсе будут яблони цвести», привела к строительству городов в ус­ловиях вечной мерзлоты и заселению территорий, мало пригодных для жизни человека. Другая крайность проявилась в попытках ни­велирования региональных исторических и культурных различий малой родины в условиях формирования общности «советского че­ловека» — «наш адрес не дом и не улица, наш адрес Советский Союз». Региональная политика постоянно использовалась и про­должает использоваться в борьбе за власть. Самый впечатляющий пример — это передача Крыма из Российской Федерации Украин­ской ССР в 1954 г.

Россия является самой протяженной и самой холодной страной мира. Эти два важных стратегических ресурса имеют геополитическое и экономическое измерение. Протяженное пространство служило дополнительным барьером против врагов. Обширные территории способствовали нерациональному и экономически неэффективному использованию ресурсов посредством рабского труда заключенных ГУЛАГА. Если монголы с востока успешно использовали фактор холода против Руси, то наполеоновская армия и Третий рейх, рас­считывая на блицкриг летней военной компании, потерпели пора­жение в том числе из-за крепких морозов.

Ф.

За годы советской власти Россия стала «экономически холоднее», чем в прошлом. Исходя из принципа рыночной экономики, пример­но 16 млн чел. было переселено из районов Сибири и Дальнего Вос­тока в более комфортные для проживания местности. Показатель «температуры на душу населения» (ТДН), рассчитанный по данным января, оказался на 1,5 градуса холоднее, что облагает дополни­тельными налогами российскую экономику. Ежегодно выплачивае­мый «налог на холод» из-за нерационального размещения произ­водительных сил на востоке страны составляет 2—3% ВВП.

Неисчерпаемые трудовые ресурсы ГУЛАГа 1930—1950 гг. обес­печивали индустриализацию, добычу минеральных и других ресур­сов Сибири и Дальнего Востока. В период Великой Отечественной войны на восток было эвакуировано сотни крупных заводов. После ликвидации ГУЛАГа осуществлялись крупномасштабные проекты по увеличению добычи нефти и газа, золота, алмазов, никеля, олова и других стратегических ресурсов. В результате росла численность и размеры городов на востоке страны. 100 самых холодных городов Северной Америки и России с населением свыше 100 тыс. человек включает 85 российских, десять канадских и пять американских городов. При этом самый холодный канадский город занимает 22-е место, а американский — 58-е место. На американской Аляске всего один крупный город с населением свыше 100 тыс. человек Анкоридж даже не попадает в этот список. В США всего один го­род с населением свыше полумиллиона жителей (Миннеаполис), где средняя температура января ниже —8° по Цельсию, а в России таких городов больше 30. Не случайно инвестиции в Сибирь в по­следние десятилетия советской власти имели крайне низкую отдачу.

Переселение людей из зоны вечной мерзлоты требует значитель­ных капиталов, которыми государство и большинство местного насе­ления не располагают. Можно использовать технологичные, вахто­вые методы освоения Севера и Востока, но при этом нельзя упус­кать из виду проблемы безопасности безлюдных земель в контексте соседства с самой населенной державой мира.

В том, чтобы своевременно избежать территориальных диспро­порций в социально-экономическом развитии, важную роль играет региональное прогнозирование — предвидение тенденций развития региона под воздействием геополитических (геоэкономических) факторов глобализации и регионализации, внешней и внутренней политики государства. Основные принципы регионального прогно­зирования: исторический (генетический), аналогий (сопоставлений), инерционности, ассоциативности и непрерывности. Особое значе­ние приобретает прогнозирование инновационной модели регио­нального развития.

1.7.