Стратегическая концепция НАТО и современная военная доктрина России

Новая стратегическая концепция ТГАТО фактически была реализована в ходе косовской операции и Югославии.

Важное значение косовской операции НАТО состоит в том, что она послужила серьезным стимулом развития военно-политической мысли как в России178, так и в других странах, в первую очередь в самой Югославии.179 Хотя новые концепция национальной безопасности и военная доктрина РФ не дали ответ на вопрос о том, какую угрозу представляет ТТАТО непосредственно для Росстпт, в этих документах прописано, почему расширение и возросшая активность альянса за пределами зоны его ответственности является угрозой международной безопасности в целом.

Отношения между Россией и ТТАТО возобновились в полном объеме на основе Основополагающего акта в феврале 2000 г.

Во время визита была определена стратегия сближения. Были намечены принципы дальнейших взаимоотношений, которыми стали контакты, сотрудничество и доверие. Как добрый знак Дж. Робертсон оценил то, что "российские и натовские подразделения действуют бок о бок для установления мира в таком неспокойном регионе, как Косово"184.

В тексте совместного заявления, принятого по завершении визита, говорится, что "Россия и ТТАТО... будут добросовестно соблюдать свои обязательства по международному праву, в том числе Устав ООТТ, положения тт прттнщтттьт, содержащиеся в хельсинском Заключительном акте и Хартии Европейской безопасности ОБСЕ185.

Что касается процесса принятия решений в рамках Североатлантического союза, то в данном случае используется принцип консенсуса. Данный принцип позволяет считаться с индивидуальным опытом и точкой зрения каждой из стран, применяя при этом механизмы и подходы, позволяющие им в случае необходимости быстро и решительно предпринимать совместные действия. Практика обмена информацией, ежедневных совместных встреч, консультаций дает государствам- членам возможность сразу же провести общую встречу, если этого требуют обстоятельства, с целью достижения договоренности по поводу общей политики, часто заранее зная, что больше всего беспокоит тех или иных участников. В случае необходимости предпринимаются усилия по урегулированию разногласий между ними, с тем, чтобы подкрепить совместные действия решениями, с которыми согласны все государства-члены. Принятие подобных решений представляет собой выражение обшей реипгмосттт всех причастных к ним государств выполнить их в полном объеме.

Подчеркивалось, что все государства-члены ТТАТО являются полноправными участниками полтпттческого сотрудничества в рамках Североатлантического союза и имеют равные обязательства по Североатлантическому- договору. Среди них не последнюю роль играет взаимное обязательство, принятое странами ТТАТО по ст.5 вышеупомянутого Договора. Оно символизирует неделимость их безопасности, заключающуюся в том, что нападение на одну ттн несколько тгз них рассматривается как нападение на всех186.

Тем не менее, характер развития Североатлантического союза обеспечивает такое положение, при котором различие в требованиях и политике государств-членов могут приниматься во внимание при определении их статуса в Североатлантическом союзе. Гибкость подобного подхода проявляется по-разному. В некоторых случаях различия носят в основном процедурный характер и не представляют собой большой проблемы. ТТапример, Исландия не имеет вооруженных сил и поэтому при желании может быть представлена в военных органах ТТАТО гражданским лицом. Испания, вступившая в Североатлантический союз в 1982 г., участвует в деятельности комитета военного планирования и Группы ядерного планирования, а также Военного комитета ТТАТО. В соответствии с решениями национального референдума, проведенного в 1986 г., Испания не принимает участия в коллективном военном планировании. Соглашения о координации усилий в военной области позволяют вооруженным силам Испании сотрудничать с вооруженными силами других государств-участнттков в решении конкретных задач и выполнения конкретных заданий. Все государства-члены ТТАТО являются полноправными участниками военно-политической руководящей группы программы "ТТРМ" и других групп, связанных с деятельностью СЕАП. Таким образом, процесс принятия решений в рамках ТТАТО характеризуется достаточной степенью гибкости, а применение принципа консенсуса при принятии решении позволяет согласовать различные позиции и подходы государств-членов.

Поскольку основные принципы подхода НАТО к обеспечению безопасности после окончания холодном войны были суммированы в "Стратегической концепции", то необходимость соблюдения многочисленных компромиссов между странами-участнтщами, которые были достигнуты в преддверии и в ходе Римской вст[>ечи, обусловила неопределенный и двусмысленный характер изложения принципиальных положении этого документа187.

С' одной стороны, это давало ТГАТО необходимый простор для политігческого маневрирования, но, с другой — слишком общие положения создавали благоприятную среду для возникновения противоречий и расхождений союзников по Договору.

-наметилась переориентация альянса на противодействие кризисам вне зависимости от региона их возникновения, при этом не исключалась возможность проведения операций на блоковой основе;

-был достигнут компромисс между страналги "атлантической" и "евроцентристской" ориентации, предусматрттвающей обеспечение сбалансированного "разделения ответственности " между США тт западноевропейскими союзниками в процессе разрешения кризисов.

Кроме этого, в Стратегической концепции ТТАТО вновь подтверждались основные функции Североатлантического союза, включая сохранение трансатлантического связующего звена и общего стратегического равновесия в Европе. В ней указаны направления, которые по существу составляли веісторьт трансформации - то есть что в основе безопасности лежат политические, экономические, социальные и экологические составляющие, а также фактор обороны. В данной концепции также учитывались беспрецедентные возможности достижения изначальных цетіеи Североатлантического союза политическими средствами в соответствии с обязательствами, принятыми по ст. 2 и 4 Договора ТГАТО. В этой связи в Стратегической концепции провозглашается стремление строить политику безопасности ТГАТО на основе т]>ех элементов: диалоге, сотрудничестве и обеспечении консенсуса коллективной обороны.

Таким образом, Стратепгческая концепция и основанные на ней последующие действия альянса внесли значительный вклад в развитие идеологии трансформации альянса, наметив новые концептуальные аспекты ее развития.

Исследуя дальнейшее развитие отношении между- активизирующейся и провозгласившей тенденцию к трансформации ТТАТО и вынужденной отвечать на ее активность Росстпг, следует обратить особое внимание на то, что к середине 90-х гт. в их взаимоотношениях начала складываться качественно новая ситуация.

Создатели блока объясняли принятие новой волны участников выражением расширения целей его деятельности, зафиксированной в С евероатлантическом договоре.

Особенностью развития современных отношений состоят в том, что место глобальным конфликтам уступили локально-региональные конфликтам. «Политико-военная нестабильность и конфликтность в мире не столько уменьшилась, сколько видоизменилась, переместившись с глобального на региональный и даже на локальный уровень. Вероятность и военнополитическое 'значение глобальных и межрегиональных вооруженных столкновений существенно уменьшились, а проблему регулирования кгного- численных очагов локально-региональной напряженности вышли на первый план...Особенно остро встала проблема организации международных усилий по предотвращению и разрешению локально-()егпональных конфликтов, поиску новых средств поддержания региональной стабильности, умиротворения, разоружения, и посредничества между протітоборствуюиіими сторонами и оказания гуманитарной помощи населению в конфликтных зонах»189.

Здесь следует особо подчеркнуть тот факт, что проблема конкретных масштабов проведения миротворческих операций международной организацией на территории конкретных государств выходит за рамки российско-натовских отношений. Поскольку ее сущность состоит в том, что современное международное право регулирует деятельность субъектов между на родных отношений только в сфере межгосударственных конфликтов190. Однако их большая часть в современном мире, по данным СТПТРИ191, в настоящее время происходит как раз таки внутри государств. И эти конфликты являются по своему характеру внутригосударственными, либо региональными, в случае, если государство рассматривать как совокупность регионов. А это означает, что конфликтные отношения внутри государств представляют собой сферу внутренней компетенции таких государств и с позиций международного права находятся вне компетенции ООП.

Из этого общего правила допускается исключение: если внутригосударственный конфликт создает угрозу миру, то такие действия нарушают нормы главы VQ Устава ООІГ, которая предусматривает в подобных случаях возможность применения в отношении суверенного государства со стороны субъектов международного права принудительных меры, вплоть до военных.

Как показала практика минувших и последующих лет, не только внутригосударственная нормативная база государств, но и правовая база современного миротворчеств;! явно далека от совершенства и значительно отстает от реалий современности. К числу наиболее существенных пробелов относится недостаточная разработанность норматттв- но-правовых актов по подготовке тт проведению миротворческих операций, особенно механизмов проведения операций по принуждению к миру. Этот пробел при возникновении подобных ситуаций и попытках урегулировать нормами действующих нормативно-правовых актов лишь приводит в большинстве случаев не к надлежащему урегулированию конфликтных отношений, а к еще большему усугублению самой кризисной ситуации. То есть различное толкование норм с позиций субъектов международных отношений по вопросам о механизмах урегулирования конфликта могут, и по факту являются причинами самих конфликтных ситуаций. Именно это и показали последующие события на Балканах.193 Проблема ненадлежащего нормативного обеспечения отношений по урегулированию конфликтов привела к возникновению противоречии во взаимоотношениях России и ТГАТО в середине 90-х годов. Североатлантический альянс начал участвовать в оказании военной поддержки миротворческим усилиям ООТТ в Югославии еще с лета 1992 года, когда им было заявлено о готовности предоставить ресурсы и экспертные возможности блока для проведения миротворческих операций под эгидой СБСН. Все эти действия по привлечению сил и ресурсов ТТАТО к поддержке сил по охране ООТТ на территории БиГ осуществлялись при наличии мандата СБ ООТТ. Тем не менее между Россией и альянсом в 1994—1995 гг. возникли разногласия по вопросу о правомерности применения силы. При этом главное противоречие, по которому стороны не могли прийти к одинаковому толкованию соответствующих международных норм, выразилось в том, что Россття поставила вопрос о том, что ТГАТО произвольно толкует ряд формулировок, содержащихся в резолюциях СБ ООТТ по Югославии. В частности, сущность возражений российской стороны состояла в том, что, по мнению России, альянсом были неправильно истолкованы положения, затрагивающие механизм принятия решения относительно применения военной силы (например, "принять все меры, необходилтые меры, эффективные меры для предотвращения (прекращения) кровопролития или вооруженных столкновений"). ТТ Россия считала, что такие меры не были исчерпаны, хотя имелись возможности для их дальнейшего применения. Подобные определения в каждом конкретном случае применительно к их контексту могут быть поняты и истолкованы по-разному и в дальнейшем. В силу чего выявился различный принципиальный подход к толкованию международных норм сторонами. Отсутствие более конкретных критериев указанных определений является и может явиться и в дальнейшем почвой для новых конфликтов по повод)' ттх толкования. Однако до настоящего времени существенных изменений ни в подходе сторон к их толкованию ни в содержании этих норм, пока не произошло. А это по-прежнему представляет собой скрытую опасность и возможность возникновения новых обострений.

В частности, если РФ исходила из принципа: запрещено все, что не разрешено, то ТТАТО счіттало: разрешено все, что не запрещено. В данной ситуации активный протест России вызвала серпя ракетно- бомбовых ударов по позициям боснийских сербов (август-сентябрь 1995 г.), осуществленная при формальном отсутствии резолюции СБ ООТТ. Россия так же не получила ответ на вопрос о том, насколько полно были исчерпаны невоенные методы урегулирования конфликта, предусмотренные нормами международного права.

После долгих консультаций и обсуждений к концу 1995 г. проблему7 мирного урегулирования в Боснии и Герцеговине удалось перевести из военной в политическую плоскость. Однако сама потенциальная возможность возникновения новых разногласий из-за неоднозначного толкования норм международного права, регулирующих миротворческие операции, устранена не была. По мнению автора, Россия могла бы инициировать предложение о закреплении данной нормы, как апробированной и соответствующей интересам миротворчества России и других стран, воплотить ее в соответствующей правовой норме международного уровня. В итоге российским политикам и правоведам не удалось воспользоваться этим продвижением в с(|юре дипломатии и закрепить данный прецедент, превратив его в норму международного права.

Появление термина «расширение зоны ответственности", введенной ТТАТО, свидетельствовало о качественно новых тенденциях в процессе транс(|юрмашпт альянса. Дискуссии о содержании данного термина велись еще с начала 1990-х гг. Проникновение сил ТТАТО за пределы территории коллективной обороны, определяемой ст. 5 Североатлантического договора началось в 1992 г. с миротворческой операции у берегов Адриатики тт в последующем увенчалось созданием цепочки военных протекторатов Альянса на Балканах (Босния, Македония, Албания, Косово). В наиболее радикальной формулировке, выдвинутой Мадлен Олбрайт после завершения операций в Югославии, " зона ответственности" ТТАТО включала в себя уже не только Балканы, но также Северную Африку и Ближний Восток194.

К настоящему времени в зону- ответственности ТТАТО включено уже 86 стран. И судя по всему, этот процесс продолжается. Поскольку в силу сложившейся однополярности мира и отсутствия активного противодействия альянсу он все более укрепляет свое лидирующее гегемо- нистское положение в мире, открыто заявляя, что он сам будет определять свои главные приоритеты, не считаясь с Россией и другими странами. Представляется, что именно количественное расширение являлось стимулом для перехода к более обширной, многовекторной экспансии.

По мнению автора, особенностью данного этапа являлся переход от ориентации на создание архитектуры европейской безопасности в рамках ОБСЕ, ТГАТО и ЕС, которые должны были взаігмно дополнять друг друга и действовать на основе "диалога, сотрудничества и коллективной обороны", к преобладанию натоцентристской модели, в рамках которой союз заявил о самостоятельной и лидирующей роли в обеспечении безопасности и стабильности на евроатлантическом пространстве при игнорировании ОБСЕ. Более того, ТТАТО, превращаясь в главную военную силу миротворчества, стремится ограничить роль ОБСЕ лишь областью превентивной дипломатии, обшим содействием и посткон- фликтным урегулированием.

Такое направление трансформации ТТАТО поставило перед Рос- сиен ряд новых проблем. Причем главное в них состоит уже не столько в появлении новых разделительных линии, сколько об опасности ограничения самостоятельной роли РФ в Европе и в мире, отстранения ее от реальных рычагов влияния на европейские и мировые процессы и механизмов принятия решений по вопросам, непосредственно затрагивающим национальные ттнтересы самой Росстпт.

Несогласие России с таким курсом альянса тт его политикой было выражено в Послании по национальной безопасности Президента РФ Б.ТТ. Ельцина Федеральному Собранию от 13 июня 1996 г. "Стремясь к сотрудничеству с ТТАТО и Западноевропейским союзом, — отмечалось в Послании, — Российская Федерация не может согласиться с попытками переноса центра тяжести в вопросах обеспечения безопасности на континенте на организации, в которых она реально не представлена. Россия выступает за создание общеевропейского механизма безопасности с участием всех стран, включая Российскую Федерацию как крупнейшее государство в Европе. Только на такой основе можно избежать нового раскола на континенте и повысить эффективность общеевропейского процесса"195. Более того, отдельные политики высказывали опасение о том, что опыт вторжения ТТАТО под гуманитарным предлогом, полученный в Югославии, может быть использован и для вторжения в другие страны, в том числе и в Россию.

Однако и здесь со стороны России не последовало более активных мер по формулированию и уточнению внешнеполитической доктрины п внесения предложений мировому сообществу о корректировке норм международного права, регулирующих этих процессы, несмотря на серьезную обеспокоенность российской общественности и руководства изменением масштабов и характера трансформации Альянса. В последующем эти страсти несколько улеглись, и вопрос о внесении изменений в существующие нормы, в том числе об изменении формулировок и критериев обязательной фазы превентивных мер остался открытым.

Контрпозиция действиям НАТО оформилась на рубеже 1996 и 1997 гг. в Российской Государственной Думе.196 Операции в Косово привели Россию к мнению о том, что необходимо укреплять стратегттче- ские сильт и получить дополнительные преимущества в переговорах с ‘Западом. Именно на это были направлены такие действия России, как производство ракет «Тоттолъ-М», v-крепление подводных сил (в одном только ноябре 1999 г. было произведено три учебных запуска ракет с подводных лодок).

Тревога Росстпт в части опасности действий ТТАТО для ее будущего напша свое отражение и в Военной Доктрине России. Она является документом переходного периода, периода устаношіения демократической государственности и многоукладной экономики, реорганизации российских вооруженных сил тт изменению системы международных отношений. Сквозь ее призму также видньт те меры, которые Россия наметила в качестве ориентиров и контрмер в связи с дальнейшей многовекторной трансформацией альянса. Поскольку в ее положениях наиболее рельефно выражены эти опасения, рассмотрим более детально основные секции этой новой доктрины, отражающей динамику реагирования на новые реалтпт отношений между Россией тт ТТАТО.

Секция, связанная с военно-политическими принципами, начинается с общего обзора военно-политической ситуации. В ней констатируется, что в мире имеется две противоречивые тенденции. С одной стороны, имеется тенденция к монопольному миру, доминируемому одной сверхдержавой, где военная сила является ключом к разрешению проблем. С другой стороны, намечается тенденция к многополярности, основывающейся на равных правах людей и нашій, на учете национальных интересов государств и на главенстве международного права.

Основные черты новой военно-политической ситуации включают: •

ослабление угрозы мировой войны, включая мировую войну; •

развитие механизмов для поддержания глобального и регионального мира и безопасности; •

формирование и укрепление региональных центров силы; •

усиление этно-напионального и религиозного экстремизма; •

сепаратизм; •

эскалацию локальных войн и вооруженных конфликтов; •

региональную гонку вооружений; •

распространение оружия массового поражения и средств его доставки; •

интенсификацию информационного противоборства; •

рост транснашюначьной организованной преступности, терроризма, незаконной торговли вооружениями и наркотиками.

Россия и ее союзники постоянно встречаются с потенциальными угрозами их военной безопасности. Более того, эти угрозы возросли за последнее время. Внешние угрозы включают в себя: •

территориальные претензии к РФ; •

вмешательство во внутренние дела РФ; •

попытки игнорировать интересы РФ при разрешении проблем международной безопасности и противодействие тому, чтобы Россия была влиятельным центром многополярного мира; •

центры вооруженных конфликтов, в особенности около границ РФ тт ее союзников; •

создание новых группировок около границ РФ и ее союзников, нарушающее сложившееся соотношение сил; •

расширение военных блоков и альянсов, подрывающее военную безопасность РФ; •

создание и поддержку вооруженных формирований на территории других государств с целью размещения их на территории РФ и ее союзников; •

нападения на российские военные объекты, расположенные за границей; •

попытки подорвать региональную и глобальную стабильность, включая усилия по снижению эффективности российских систем управления, ядерных и космических сил; •

информационную войну, направленную против РФ и ее союзников; •

дискриминацию российских граждан за рубежом; •

международный терроризм.

Одновременно было высказана озабоченность России следующими современными тенденциями.

Во-первых, военный баланс изменился не в пользу России. ТГАТО расширилось на восток, несмотря на возражения России. Причем это расширение, вероятно, продолжится.

Во-вторых, Запад не желает принять факт, что последние события сделали договор об обычных вооружениях в Европе невыгодным для Росапг. Кроме того, США взяли курс на отход от договора по ПРО.

В-третьих, Россия является объектом информационных нападений.

В-четвертых, интересы РФ в разрешении международных проблем игнорируются. США действуют через механизмы ООТГ и ОБСЕ только в тех случаях, когда это выгодно им. Количество внутренних угроз также увеличилось, в особенности на Северном Кавказе.

Россия и Запад спорят о том, дает ли основополагающий акт Москве право вето по делам альянса. Представители ТГАТО 'заявляют, что предлагаемый двусторонний совет является отдельным органом, имеющим дела с совместными проблемами, но не внутренними вопросами ТГАТО. Хотя силы ТТАТО в Боснии отличал ряд характеристик, свойственных МОС, — прежде всего это относилось к системе командования и контроля — они оставались формированием, предназначенным для выполнения конкретной, весьма специфической задачи. В то же время основной смысл концепции МОС состоял в более широкой ТТ комплексной ттнституционалттзашпт многонациональных структур, операции и процедур в рамках ТТАТО.

Более того, попытка использовать МОС для решения одновременно многих военно-политических и институциональных проблем, стоящих перед альянсом, объективно снижала ттх эффективность как инструмента "кризисного реагирования". Это стало дополнительным стимулом к модернизации уже действовавших процедур и появлению новых, специфических оперативно-тактических мероприятий в области "кризисного реагирования", вносящей свой вклад в формирование тенденции к ее многовекторности и универсальности.

Таким образом, новую стратегическую концепцию ТТАТО характеризуют ряд фактов. ТГапример, параллельно успешно проведенным в ноябре 1997 г. и в марте 1998 г. первым командно-штабным учениям в рамках реализации концепции МОС были активизированы традиционные ежегодные учения по "управлению кризисами". Изменения косну лись пересмотра не только сценариев учений, но и увеличения состава участников — как за счет партнеров по ТТРМ, так и привлечения воен- но-гюлитических структур 3F.C. Учитывая опыт участия стран- партнеров НАТО в боснийской операции, в 1997 г. руководство блока впервые официально пригласило эти страны принять участие в учениях по "управлению кризисами", — конкретно в тех мероприятиях, которые касались отработки совместных действии в случае природной катастрофы.