Свойства административно-деликтного отношения

1 Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., т. 13, с. 6. 38

>>>39>>>

объекта и субъекта проступочного отношения, подобно взаимосвязи между этими же элементами в других правоотношениях, характеризуется фактическим единством материального содержания и юридической формы. Исследуемые отношения, как и всякие правоотношения, носят волевой характер, поскольку возникают в связи с совершенным проступком, и это волевое поведение правонарушителя является основанием возникновения де-ликтного отношения. Что же касается другого субъекта данных отношений — правоприменительных органов, то и здесь налицо волевой акт, ибо речь идет о реализации права на преследование и наказание делинквента.

Если гражданское правоотношение возникает, а гражданско-процессуальное ведется при обоюдном согласии, по договору сторон, то административно-деликтное

1 См.: Загородников Н. И. О содержании уголовно-правовых отношений. — СГП, 1963, № 11, с. 85; А л е к с е е в С. С. Проблемы теории права, т. 1, с. 268—269.

2 Маринов М. Процесуалыш особености на закона за адми-нистративните нарушения и наказания. — Правка'мисъл, 1970, № 4, с. 70.

39

>>>40>>>

отношение начинается и осуществляется независимо от желания потерпевшего, а иногда и вопреки желанию. Государственно-обязательный официальный (не частный) характер исследуемого отношения сближает его с уголовно-правовым отношением. Как и преступление, любой административный проступок, независимо от причиненного вреда и направленности (против гражданина, юридического или должностного лица), является нарушением правового порядка в социалистическом обществе, охрана которого — функция государства.

То обстоятельство, что вид и объем административного наказания устанавливаются, применяются и исполняются государственными органами, а денежно-имуще-

1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 24, с. 36. 40

>>>41>>>

ственные взыскания осуществляются в пользу государства (поступают в доходную часть госбюджета), обусловливает контроль со стороны государства в лице ведомственных и судебно-прокурорских органов за порядком привлечения к ответственности и исполнения наказания.

Некоторые особенности административно-проступоч-ного отношения определяются методом правового регулирования данных отношений.

* Данная черта применительно к административным правоотношениям управленческого характера рассмотрена в трудах Ю. М. Козлова и Г. И. Петрова. В связи с дискуссией о возможности административно-правового отношения без участия властного субъекта считаем, что постановка данного спорного вопроса применительно к отношениям ответственности бесплодна.

41

>>>42>>>

фическими задачами органа государства, берущего на себя защиту государственных интересов, законных прав граждан, социалистических организаций и осуществляющего в связи с этим административно-юрисдикционные функции.

Момент принуждения является обязательным свойством административно-деликтных отношений. Далеко не все административно-правовые отношения обеспечиваются административным принуждением. Порождаемые действием организационно-управленческих норм правоотношения в области планирования, капитального строительства, управления производственными фондами и т. п. обеспечиваются мерами дисциплинарной ответственности. Однако правовое отношение, которое связывает субъектов, один из которых обладает административной властью, а другой — нарушитель административных норм, гарантируется мерами административного принуждения. В подавляющем большинстве случаев ответственности за административные проступки реализация наказаний возможна лишь в результате урегулированной правом и организованной государством специальной деятельности компетентных органов по применению (исполнению) санкций. Принудительный характер акта их применения не меняет и то обстоятельство, что иногда законодательством допускается добровольное исполнение взыскания (добровольная уплата наложенного штрафа). И в этих случаях государство оставляет за собой право в случае необходимости принудить к исполнению обязанностей, вытекающих из содержания наложенного взыскания, установленного императивной нормой.

Правоотношение по поводу деликта реализуется во внесудебном порядке органами государственного управления специальной компетенции. Однако в случаях, когда административные проступки по своему составу близки к преступлениям и за совершение их предусмотрены более серьезные взыскания, правомочия и обязанности субъектов реализуются в судебной форме, методами судопроизводства. Современное советское административное законодательство отрицает коллективную ответственность, а также ответственность юридических лиц *. Если норма права устанавливает единое правило

* Принцип личной ответственности за административные проступки по законодательству некоторых социалистических стран знает

42

>>>43>>>

поведения для всех граждан, то реализация правовых норм компетентными органами — ответственность — представляет собой «применение одинакового масштаба к различным людям»1.

Индивидуализация отвечает ленинским требованиям установления «индивидуальной ответственности за делаемо е»2. Принципу индивидуализации ответственности служит система относительно определенных и альтернативных санкций, смягчающих и отягчающих обстоятельств. Индивидуализация выражается в требованиях установления конкретного состава проступка и личной вины в действиях нарушителя, его индивидуальных качеств, психического, материального, семейного положения. Если административный проступок совершен группой лиц, то на каждого нарушителя составляется отдельный протокол, т. е. возбуждается отдельное административное дело, и ответственность каждого должна быть обсуждена индивидуально. То обстоятельство, что проступок совершен совместно или носит массовый характер, учитывается лишь при выборе наказания 3. В отличие от гражданско-правовой ответственности, которая может переходить на других лиц, административная ответственность не может быть перенесена на другое лицо, за исключением ответственности родителей за проступки несовершеннолетних детей.

Поскольку административная ответственность основана на сугубо личном характере в связи с противоправным поведением определенного лица, то субъектами ответственности в деликтных отношениях являются граждане и должностные лица — государственные служащие, занимающие должности в государственном аппарате. В отдельных случаях общеобязательные правила адресуются только гражданам (так сказать, населению). Такие

исключения. Наряду с установлением личной административной ответственности § 1 ст. 24 Закона НРБ за административные нарушения и наказания (ЗАНН) не исключается возможность административной ответственности коллективных субъектов — юридических лиц (см.: Държавен вестник, бр. 92, 28.11.1969; см. также ст. 83). Такое же исключение предусмотрено и в румынском законодательстве.

1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 33, с. 93.

2 Т а м ж е, т. 44, с. 369—370.

3 См.: Б а й ч е в И. Видове наказания. — Социалистическо право, 1970, № 12, с. 14.

43

>>>44>>>

предписания содержат, к примеру, решения Советов народных депутатов по вопросам охраны общественного порядка. Тогда требование их соблюдения связывается с поведением граждан как личностей и ответственность устанавливается за проступки, носящие «личный» характер. Хулиганские же действия должностного лица при исполнении служебных обязанностей в отношении другого лица, связанного с ним трудовой функцией, или постороннего гражданина (например, посетителя), являются основанием для возникновения отношений дисциплинарной ответственности. Однако чаще общеобязательные правила с административной санкцией устанавливают обязанности, аналогичные как для граждан, так и для должностных лиц государственных и общественных органов. Так, обязанности по благоустройству территории, по охране жилищного фонда, природных богатств, иные возлагаются на тех и на других. Нарушение же однородных обязанностей, другими словами, одинаковый проступок личности как гражданина или как должностного лица ведет нередко к одному виду ответственности — административной. Но для должностных лиц ответственность усиливается: они от имени государства осуществляют определенные государственные задачи и в силу этого облекаются особыми правомочиями, а следовательно, некоторые их проступки содержат большую общественную опасность, причиняют больший вред правовому порядку, чем такие же проступки граждан.

Персональная ответственность уравнивает граждан и должностных лиц в правах и обязанностях как правонарушителей перед применяющим закон субъектом отношений. Начала равенства основаны на материальных и процессуальных гарантиях. С точки зрения материального права граждане равны перед законом и правоприменительным органом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, национальной и расовой принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства (см. ст. 34 Конституции СССР).

Единственным и единым основанием административной ответственности является правонарушение, а условием ответственности — вина нарушителя.

На началах равенства основан и процессуальный режим ответственности, поскольку установлен единый порядок возбуждения административных дел (составление

44

>>>45>>>

протокола или акта о проступке) и их рассмотрения. В советском административном законодательстве, в практике его применения отсутствуют институт специальных судов для государственных служащих («административная юстиция»), а также порядок санкционирования ответственности служащих их начальством («административная гарантия») как несовместимые с принципом общей и равной, наряду с другими гражданами, ответственности должностных лиц.

Специфическое свойство административно-деликтного отношения состоит в том, что его субъекты могут одновременно выступать и субъектами иных правовых отношений. Административное правоотношение не может совмещаться лишь с однородным уголовно-правовым: оба правонарушения возникают в связи с нарушениями одних и тех же общественных отношений. Так, в соответствии с действующим законодательством административное взыскание, наложенное на осужденного к исправительным работам, в срок отбывания этих работ не засчитывается. При назначении по приговору суда исправительных работ лицу, отбывающему административное наказание в виде административных исправительных работ, приговор приводится в исполнение самостоятельно после отбытия административного наказания'. Но следует квалифицировать по совокупности совершение одновременно двух административных проступков одним лицом. Поднадзорный К. длительное время не являлся в милицию для регистрации. Когда работник милиции прибыл к нему на квартиру, чтобы выяснить причину неявки, К- не впустил милиционера к себе. Речь идет о совокупности проступков: о нарушении правил административного надзора и злостном неповиновении законному распоряжению представителя власти, поэтому здесь должен применяться принцип поглощения наказания. Если проступок посягает на различные общественные отношения, т. е. в нем содержатся признаки двух или более правонарушений (административного и дисциплинарного или административного и гражданского

1 См.: ст. 97 Исправительно-трудового кодекса УССР и ст. 92 Исправительно-трудового кодекса РСФСР. См. также п. 7 постановления № 5 Пленума Верховного Суда СССР от 1107.1972 г. «О практике применения судами исправительных работ без лишения свободы» (Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР. 1924—1973 гг. М., 1974, с. 382).

45

>>>46>>>

деликтов), один вид ответственности не может освобождать от другого. Возникают два и более параллельно функционирующих правоотношения. Проступки водителей на автотранспорте, например, управление автомашиной в нетрезвом состоянии в рабочее время, должны одновременно квалифицироваться как нарушения трудовой дисциплины. К таким нарушителям следует применить наряду с дисциплинарным и административное наказание. При всем этом они не освобождаются от обязанности возмещения причиненного материального ущерба'.

Свойства административно-деликтного отношения проливают свет на его специфику, показывают отличия от других правоотношений, их родственные признаки, что позволяет познать не только сущность, внутренний механизм проступочного отношения, но и его морфологические особенности.

Административно-деликтное отношение как система

Одним из наиболее важных методологических приемов исследования административно-деликтного отношения является системный подход. «Чтобы действительно знать предмет, — писал В. И. Ленин, — надо охватить, изучить все его стороны, все связи и «опосредствования». Мы никогда не достигнем этого полностью, но требование всесторонности предостережет нас от ошибок»2. Любой предмет или явление представляет собой систему. Административно-деликтное отношение — это деятельность людей, а деятельность человека, как это обосновывается в психологической литературе, также представляет собой систему, имеющую сложное строение 3.

Под системой различными авторами понимается: комплекс элементов, находящихся во взаимодействии; нечто такое, что подвержено изменениям; совокупность элементов с отношениями между ними и связями между их

1 См.: постановление № 7 Пленума Верховного Суда Украинской ССР от 26.07.1974 г. «О судебной практике по делам, вытекающим из административно-правовых отношений» (см.: Радянське право, 1974, № 12, с. 33).

2 Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 42, с. 290.

3 См.: Леонтьев А. Н. Проблема деятельности в психологии. — Вопросы философии, 1972, № 9, с. 33,

46

>>>47>>>

атрибутами и т. д.' При этом можно выделить доминанты, вокруг которых располагаются все другие признаки системы. Во-первых, система — это определенное количество элементов, выступающих не просто как совокупность, а объединенное общей целью и обладающее, именно в силу этого, органической целостностью2. Во-вторых, в системе особое место занимают связи, типологическая характеристика которых приводит к понятию структуры — «организованного способа взаимодействия элементов» 3. . .

Вполне справедливо указывалось и на то, что в праве сложные связи, правовые отношения должны исследоваться путем расчленения на составляющие правоотношения, это поможет в конечном счете анализировать и в целом правоотношение, и его элементы4.

Возможность системы административно-деликтного отношения задана в его свойствах, которые условно можно назвать системными. С одной стороны, деликтное правоотношение допускает дифференциацию на составляющие его компоненты, и это расчленение приводит к понятию элемента — отдельного правоотношения, свойства и функции которого определяются его местом в рамках целого. С другой стороны, возможен обратный, но на ином качественном уровне, процесс воссоединения элементов, т. е. ранее расчлененное правоотношение может быть синтезировано. В результате административно-деликтное отношение, представляющее собой конгломерат элементов и связей, превращается в систему как целое, где четко различаются элементный состав, внутренние связи, становится понятной динамика их функционирования и развития. А через систему возможно объяснить и составляющие ее компоненты. «Отдельное

1 См.: Науменко Л. К., Ю г а й Г. А. «Капитал» К. Маркса и методология научного исследования. М, 1968, с. 39; Шмальгау-з е н И. И. Организм как целое в индивидуальном и историческом развитии. М,—Л., 1942, с. 10; Поздняков Э. А. Системный подход и международные отношения. М., 1976, с. 47; Марка-р я н Э. С. Вопросы системного рассмотрения культуры и человеческой деятельности. Исторический материализм как теория социального назначения и деятельности. М.. 1972, с. 192.

2 На теснейшую связь цели и целостности указывает М. Г. Макаров (см.: Макаров М. Г. Категория «цель» в марксистской философии и критика теологии. Л., 1977, с. 20—21).

3Bertalanffy L. General System Theory. — General Systems, 1962, v. 7, p. 11.

4 См.: Ziembinski Z. О metodzie analizowania «stosunku prawnego». — Paristwo i pravvo, 1967, № 2. s. 193—203.

47

>>>48>>>

бытие (предмет, явление etc.), — указывал В. И. Ленин, — есть (лишь) одна сторона идеи (истины). Для истины нужны еще другие стороны действительности, которые тоже лишь кажутся самостоятельными и отдельными... Л и ш ь в их с о в о к у п н о с т и... и в их от ноше ни и... реализуется истина»1.

Но системная сущность деликтного отношения обнаруживается не столько через анализ структуры каждого единичного правоотношения, сколько через показ целеустремленности его функций. Интегративные системные качества отдельных правоотношений как членов более широкой системы отчетливо проявляются при функционально-целевом подходе к исследованию административ-но-деликтного отношения. Этот подход ориентирует на анализ цели, существа ее связи с функцией в направленной на достижение конечного результата системе. Следовательно, понять систему административно-деликтного отношения — это значит, прежде всего, установить, какие цели стоят перед ним и каждым его элементом.

Правовая ответственность не является самоцелью. Она подчинена достижению определенных социальных целей. В науке административного права до сего времени не сложилось определенного мнения о целях ответственности и об отношениях, в связи с ней возникающих. Под целью понимают заранее предусмотренный результат, которого необходимо достичь с помощью каких-либо действий и средств. Под запланированным результатом правоотношений в связи с совершенным проступком понимается мера успешности этой правовой связи, другими словами, степень достижения поставленной перед ней цели. Этим результатом может являться желаемое действие или их сумма. Мы различаем конечную цель административно-деликтного отношения, ею является защита социалистического правопорядка, искоренение административных проступков, и ближайшую цель — наказание конкретного правонарушителя.

Деятельной стороной системы административно-деликтного отношения является функция. На неотождест-вимость понятий «цель» и «функция» указывалось в правовой литературе2. Функция способствует достижению

1 Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 29, с. 178.

2 См.: Ф о н ь о А. Принципиальные вопросы совершенствования системы наказаний в Венгерской Народной Республике. — Acta juridica Academiae scientiarum Hungaricae, 1975, t. 17 (1—2), p. 97.

48

>>>49>>>

цели всей системой. Каждый ингредиент системы правоотношения выполняет свою специфическую функцию, часть функции целого. Между целью и функцией существует органическая связь: цель имманентна функции, а она целесообразна. Каждая функция (система функций) подчинена конечной целевой установке: соответствующие процессы направлены на достижение определенного, заранее намеченного результата. К. Маркс в связи с этим замечает, что цель как закон определяет способ и характер действия '. В этом смысл эквифинальной системы, к которой, несомненно, относится административно-деликт-ное отношение.

Итак, системный подход предполагает анализ целей административной ответственности и соответствующего правоотношения. Нормы административного права, устанавливающие, определяющие административную ответственность, не формулируют ее целей, и ответ на этот вопрос, как уже отмечалось в литературе, следует искать по аналогии в других отраслях права2. Как разновидность правовой административная ответственность наиболее тесно соприкасается с ответственностью уголовной: они защищают одни и те же общественные отношения, основания возникновения обоих видов ответственности однородны — это факт нарушения правопорядка. Совпадает и их назначение (функции), состоящее в предотвращении, пресечении правонарушений, наказании тех, кто их совершает. Как видим, проблема цели едина для обоих видов ответственности.

Под правовой ответственностью в узком смысле, как отмечалось выше, понимается наказание правонарушителя. Исходя из буквального текста ст. 20 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, можно прийти к выводу, что наказание (административное, как и уголовное) * преследует, помимо кары, цель

1 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 23, с. 189; Berta-lanffy L. General System Theory, p. 1—4.

2 См.: Га л а г а н И. А. Административная ответственность в СССР (материально-правовое исследование). Воронеж, 1970, с. 140.

* Термин «наказание» в понимании «кара» принят и в действующем административном законодательстве (см.: Указы Президиума Верховного Совета СССР от 15.02.1962 г. «Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников». — Ведомости Верховного Совета СССР, 1962, № 8, ст. 83 и от 26.07.1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство»).

49

>>>50>>>

исправления, перевоспитания нарушителя, предупреждения новых правонарушений с его стороны путем исправительно-трудового воздействия (частная превенция), цель восстановления нарушенного правового порядка ', а также цель выработки у неустойчивых элементов общества мотивов к неуклонному соблюдению юридических норм (общая превенция). Имея в виду многоцелевой характер наказания, В. И. Ленин писал: «Роль суда: устрашение + воспитание»2. Таким образом, речь идет не об одной цели наказания (или кара, или перевоспитание, или предупреждение и т. п.), а о системе целей, стоящих перед ним. Цель наказания является ведущим системообразующим фактором и проявлением целостного характера системы правовых связей, складывающихся по поводу административного деликта *.

Предметом внимания в плане системного подхода к административно-деликтному отношению становится структурный аспект, т. е. связь элементов исследуемой системы. Характер связи прав и обязанностей по поводу проступка отличается сложностью и многообразием — это различные варианты отношений, в которых реализуется административная ответственность. Связь и взаимодействие отдельных_видов прав и обязанностей деликтного характера определяются их назначением — функциями отдельных правоотношений, объединяемых целью, стоящей перед всем деликтным отношением. Административ-но-деликтные отношения — это правоотношения со сложным структурным составом, так сказать, «многоярусные».

1 См.: Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., т. 1, с. 148.

2 Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 36, с. 547.

* В Основах уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик прямо не говорится о том, что кара составляет цель наказания, однако слова «наказание не только является карой ... но и имеет целью...» дают основание для вывода, что кара — тоже цель наказания, выполняющая важную служебную роль по охране социалистических общественных отношений (см. ст. 20 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик. — Ведомости Верховного Совета СССР, 1959, № 1, ст. 6). Некоторые авторы отводят каре главную роль в системе наказания (см.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966, с. 151; Стручков Н. А. Проблема наказания в проектах общесоюзного и республиканского уголовного законодательства. — ГСП, 1958, № 7, с. 99—100). Это мнение полностью соответствует ленинскому пониманию ответственности (см.: Ленин В. И. Поли, собр. соч., т. 34, с. 177).

50

>>>51>>>

В процессе административной юрисдикции по конкретному делу складывается не одно, а целая система правоотношений. Составляющие ее отдельные отношения имеют различия по целевой направленности и по субъектному составу, по правовому положению и по правообязаннос-тям, составляющим содержание отношения, наконец, по характеру процессуальных действий. Каждое из этих действий, являясь юридическим фактом, образует новые права и обязанности, порождает новые правоотношения. Любое из них имеет специфику лишь выполняя определенную функцию целого. Значит, понять сущность взаимодействия элементов, т. е. структуры проступочного отношения, можно лишь через уяснение того, какие функции в системе целого выполняет каждое правоотношение. В выполняемой функции и заключена сущность структуры.

Различные правоотношения, в которых реализуется ответственность за административные проступки, интегрируются на основе материального административно-правового отношения. Это первичное, исходное, основное отношение. Права и обязанности в нем направлены на установление факта нарушения закона, возбуждение административного преследования, определение признаков противоправности и общественной опасности, других моментов юридической квалификации, на выяснение целесообразности привлечения к ответственности или возможностей освобождения от наказания с передачей административных материалов органам общественности, а также определение подведомственности материалов. Другие правоотношения, возникающие в связи с деликтом, являются производными от основного отношения и соотносятся с ним по принципу соподчинения — объемы их как понятий составляют самостоятельные, не совпадающие друг с другом части родового понятия (основного правоотношения), и они в равной мере подчинены этому родовому понятию. Высказано мнение, что с момента совершения правонарушения возникают и функционируют лишь соответствующие процессуальные, но не материальные отношения. И. А. Галаган пишет: «... в конкретных отношениях вначале вступает в действие норма процессуальная, а затем на ее основе норма материальная или же они действуют одновременно. Это обусловливается тем, что применение материально-правовой нормы... — это одноактная деятельность, которая выражается

51

>>>52>>>

в вынесении обвинительного или оправдательного приговора или иного решения о наказании, взыскании. Что же касается процессуальных норм... то их применение представляет собой многократную, развивающуюся от стадии к стадии деятельность, заканчивающуюся применением материального закона» '. Однако здесь не учитываются по меньшей мере два обстоятельства. Во-первых, административно-правовые и административно-процессуальные отношения не могут «действовать одновременно», совпадать хотя бы потому, что не совпадают момент совершения проступка и момент получения о том информации, проведения проверочных действий, составления административного протокола. Во-вторых, процессуальные отношения сами по себе не возникают и не существуют. Их исходной базой, субстратом является материальное правоотношение, установлению, утверждению которого и служит процессуальная деятельность *. Постановление по делу, которое принимается органами административной юрисдикции, либо подтверждает наличие материально-правового отношения между правонарушителем и государством, либо (в случае прекращения материала за недоказанностью и т. п.) указывает на его отсутствие. До этого процессуального акта имеется презумпция существования материального отношения, на которой и основана процессуальная деятельность.

Все производные отношения являются процессуальными правоотношениями. Процессуальная деятельность, урегулированная административными, уголовными и гражданскими процессуальными нормами, создает подсистему процессуальных отношений. Эти отношения производства по делу о проступке возникают из отношений по возбуждению административного преследования. Окончание производства по делу (постановление решения, прекращение или приостановление дела, передача материалов в общественные органы) является тем юридическим фактом, в силу которого у субъекта ответственности

1 Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование, с. 44—45.

* Примат материальных отношений отмечает и В. Д. Сорокин. Он пишет: «...подобно тому как материальная норма предшествует в своем действии применению процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать как предварительное условие возникновения административно-процессуального правоотношения» (Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972, с. 80). ......

52

>>>53>>>

появляется право на обжалование постановления. Возникают отношения кассационного производства. Окончание отношений по кассационному производству означает начало правоотношений исполнительного производства (исполнительно-трудовых отношений). Следующие процессуальные отношения — контрольно-надзорные — могут возникнуть и после обращения постановления по делу к исполнению. Это возможно в случаях, когда постановление, вступившее в законную силу, пересматривается в порядке прокурорского или судебного надзора либо ведомственного контроля, когда решается вопрос о замене назначенного наказания или об освобождении субъекта от наказания и т. п. В рамках административно-деликт-ного отношения могут возникнуть правоотношения в связи с возмещением материального ущерба, причиненного совершенным проступком.

Даже элементарное «штрафное» правоотношение при определенных условиях может измениться и приобрести признаки сложного отношения: факт отказа от добровольной уплаты штрафа преобразует это правоотношение, усложняет его, обратив в отношения между административно-наказанным субъектом и административно-исполнительными органами.

Как базовое административно-правовое отношение может не прекращать своего действия и после наложения взыскания и его исполнения, поскольку повторность деликта вновь вызывает административно-процессуальные и другие производные правовые отношения. Если последние имеют дискретный характер, то материальное отношение сохраняется потому, что лишь при его наличии возможны правовая ответственность и возобновление производных правовых отношений.

В фундаменте проступочного отношения лежит и ряд дополнительных системообразующих свойств.

Правоотношения объединены одним объектом: они складываются между субъектами в связи с применением наказания, этой объективированной формы административной ответственности. Объект деликтного отношения, как видим, совпадает с его целью. Здесь правовые связи двусторонние, носят характер властеотношений и если субъект наказания (правоприменительные органы), так сказать, «переменный» субъект, то субъект ответственности во всех правоотношениях неизменный — это правонарушитель. Но статус его меняется в зависимости от

53

>>>54>>>

качества, в котором он выступает в каждом отдельном правоотношении: правонарушитель — административно наказанный — заявитель — ответчик. Система административного правоотношения в связи с деликтом находится в состоянии постоянного движения, изменения, проходя некоторые этапы, стадии. Но независимо от прохождения качественно различных состояний этой системе свойствен свой особый способ движения — поступательный, в связи с чем она и сохраняет характер устойчивого целостного образования. Административно-деликтные отношения могут возникнуть и развиться в результате нарушения норм административного права (например, правоотношения в связи с нарушением общественного порядка). Но возникают они и вследствие нарушения общественных отношений, регулируемых нормами различных отраслей права-—трудового, земельного, финансового и др. Осуществление административно-деликтных отношений, поведение их субъектов сообразуется с нормами не одной, а группы процессуальных отраслей: административно-процессуального, гражданско-процессуального, исправительно-трудового права *. Фокусом применения норм различных процессуальных отраслей являются материальные отношения в связи с проступком, для реализации которых процессуальные нормы и объединяются. Поскольку представление о целостности системы конкретизируется через понятие связи, нужно говорить о координационных (взаимодействие составных правоотношений), генетических и субординационных связях. Генетические. связи обязаны своим существованием особенностям возникнове-

* Правовое регулирование отбывания административных наказаний исправительно-трудового характера относится к области исправительно-трудового права. Отношения административно арестованных или направляемых в лечебно-трудовые профилактории с компетентными органами регулируются Указами Президиума Верховного Совета СССР, УССР и внутриведомственными инструкциями, а лиц, привлекаемых к исправительным работам в административном порядке, — нормами Исправительно-трудового кодекса УССР. Организация и руководство исполнением этих наказаний осуществляются сортветствующими органами и в соответствующих исправитель-но-воспитательных учреждениях. Но, как правильно замечает К. Ф. Тихонов, на административные исправительно-трудовые меры нельзя механически распространять те нормы, которые регулируют содержание и труд заключенных в тюрьмах и исправительно-трудовых колониях (см.: Тихонов К. Ф. Некоторые вопросы правовой регламентации отбывания административного ареста. — В сб.: Проблемы развития советского исправительно-трудового законодательства. Саратов, 1961, с. 278—280),

54

>>>55>>>

ния и развития административно-деликтного отношения, где одни правоотношения происходят, «вытекают» из других. Процессуальные действия часто являются итогом, последствием реализации одного или суммы правоотношений и одновременно условием для возникновения нового отношения. К примеру, административное постановление, порождая новые процессуальные отношения, вместе с тем является итогом, выводом для предыдущего. Данная особенность субординирует элементы проступоч-ного отношения. Они строятся по иерархии как первичное (основное) — вторичное — третичное правоотношение и т. д. В свою очередь отдельный элемент системы также может быть сложным правоотношением. Отчетливо это видно на отношениях исполнительного производства (в особенности на исправительно-трудовых отношениях), состоящих из нескольких (не менее двух) периодически повторяющихся отношений по удержанию в доход государства из зарплаты лиц, отбывающих исправительные работы по постановлению народного судьи, или по взысканиям в бесспорном порядке расходов на питание и содержание админарестованных, по уплате штрафов в рассрочку и др. Но и сама система административно-деликтного отношения как целостное формирование может рассматриваться в качестве элемента системы более высокого порядка. Деликтное правоотношение выступает подсистемой административного правоохранительного отношения, а через него — звеном в системе социалистических правовых связей.

Системный подход, с точки зрения практического приложения, может быть использован для обоснования эффективности исследуемых правовых связей.

Повышение эффективности всех форм и отраслей социального развития является общей закономерностью при социализме, важнейшей его задачей (см. ст. 15 Конституции СССР). В силу этого оптимизация правовых отношений, возникающих в связи с административным проступком, требует от науки административного права углубленной разработки узловых вопросов теории эффективности применительно к рассматриваемому виду правовой ответственности. Многие из них успешно решаются, но фактически не разработанным остается коренной вопрос проблемы — отработка методики определения эффективности, ее показателей и критерия. Не претендуя на исчерпывающее разрешение этого сложнейшего

55

>>>56>>>

вопроса, требующего усилий специалистов ряда отраслей знаний, мы попытаемся рассмотреть с позиций системного подхода проблему эффективности отношений, возникающих в результате совершения проступка и применения административного наказания.

Повышение эффективности при социализме не достигается стихийно и зависит от степени изучения ее тенденций, от уровня познания и овладения механизмом управления ею. В этой связи становится актуальным теоретический аспект эффективности, поскольку без четких теоретических ориентиров и установок нельзя приступить к практическим действиям. Лишь основанное на знании общественное действие, указывал Ф. Энгельс, способно подчинить общественные силы господству общества К

Концепция эффективности может быть построена вокруг нескольких узловых моментов. Во-первых, наука должна быть нацелена не только на констатацию негативного или позитивного результата действия санкции, правовой нормы, связи в целом. В современных условиях ее задача, с учетом законов общественного развития, «задать» такое направление в содержании и целях указанных правовых категорий, при котором были бы возможны наибольшая отдача и их благоприятное воздействие на общественные отношения, правосознание людей, социалистический правопорядок. С позиций последнего и нормы права, и наказания, ими устанавливаемые, должны иметь генерально-предупредительное действие. Во-вторых, особую актуальность для развитого социалистического общества приобретает определение конечных результатов правоохранительной деятельности2, зависящих от многочисленных внутренних промежуточных звеньев, процессов, их результативности, от того, насколько действенной будет вся целостная система. Следовательно, прилагая максимум усилий к достижению конечной цели правовых норм и отношений, образуемых ими, необходимо также уделять внимание оптимизации промежуточных результатов ингредиентов. В-третьих, поскольку неблагоприятные юридические последствия (реализация карательной санкции) осуществляются на

1 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 20, с. 329—330.

2 XXV съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. 1, с. 83.

56

>>>57>>>

основе юридических норм как результат правового отношения между лицом, совершившим проступок, и правоохранительным органом, речь идет о системе административ-но-деликтного отношения, и исследование действенности норм права, санкций, правоотношений, складывающихся в связи с проступком, должно составлять единую задачу. Эффективность, если представить ее в общем виде, является результатом того или иного действия (усилий, расходов). Но нельзя говорить о результативности, не связывая ее с целью, достижению которой подчинено дейст-

р

вие. Символически это выражают так: Э = ц-, где

Э — эффективность, Р — запланированный результат, Ц—цель, достижению которой подчинено действие*. Под эффективностью административно-деликтного отношения, а тем самым и наказания понимается соотношение между желаемым результатом и степенью достижения цели. Эффективность системы административно-деликтного отношения — это суммарная эффективность каждого из составляющих его правовых отношений. Отдельно взятое образование не эквивалентно другому как по материальным свойствам и особенностям реализации, так и по целевым установкам. Эффективность каждого из

* В отношении понятия эффективности таких правовых явлений, как норма и санкция, в юридической науке сложи пась определенная точка зрения. И. С. Самощенко и В. И. Никитинский эффективность определяют как соотношение между фактически достигнутыми результатами и целями, поставленными перед юридическими институтами. По мнению польского ученого Адама Подгорецкого, эффективность действия правовой нормы — это соотношение результатов ее действия, которые предусматривались, и результатов, фактически достигнутых благодаря норме (см.: Самощенко И. С, Никитинский В. И. Изучение эффективности действующего законодательства. — СГП, 1969, № 8, с. 6—8; Podgorecki A. Sociologia рга-wa. Warszawa, 1969, s. 165—167). Если обобщить определения, сформулированные теоретиками права, административистами, криминалистами, пенологами, представителями других отраслей советского права, исследующими проблему действенности юридической нормы и санкции, то эффективность можно определить как степень достижения целей, которые имел в виду законодатель (см.: Еропкин М. И., П о п о в Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л., 1973, с. 176; Самощенко И. С, Никитинский В. И. О понятии эффективности правовых норм. — Учен, зап. ВНИИСЗ, 1969, вып. 18, с. 69; Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. М., 1975, с. 167; Попов Л. Л., Ш е р-г и н А. П. Управление, гражданин, ответственность. М., 1975, с. 183; и др.).

57

>>>58>>>

них выражается корреляцией между целью, стоящей перед ним, и фактически достигнутым результатом.

С позиций системного подхода формула Э = -ц

должна выражать эффективность всех слагаемых системы административно-деликтного отношения, к тому же учитывать признаки, характеризующие качественную и количественную стороны достижения целей данных отношений. Это учет и степени оптимальности, и надежности, и затраченных материальных ресурсов, и человеческой энергии, и времени для достижения цели. Исходя из многоцелевой структуры деликтного отношения, его эффективность следует определять раздельно в разрезе целей, поставленных законодателем перед конкретными мерами ответственности. Например, следует учитывать, что административный арест выполняет не только функцию кары, но и пресечения возможности продолжать проступок. Вместе с тем арест — средство перевоспитания и исправления, предупреждения противоправных проявлений и т. п. Каждая отдельно взятая санкция может быть эффективна с точки зрения ее карательного эффекта, но недейственна как предупредительное средство или же неэффективна как кара, но результативна как средство пресечения. Административный штраф, применяемый в небольших размерах, может сыграть положительную роль как средство административного пресечения, восстановления нарушенного правопорядка, но эта разновидность штрафа далеко не всегда эффективна как средство наказания. Практика показывает, что применение штрафов в размере до 10 руб. к нарушителям правил застройки не дает желаемого карательного эффекта, поскольку оштрафованного обязывают при этом оформить проект-но-техническую документацию на сооружение, возведенное с нарушением правил, после чего оно автоматически остается в собственности нарушителя.

Системный подход к определению эффективности ад-министративно-деликтных отношений в плане применения административного наказания предусматривает дезагрегацию понятия «эффективность» на однотипные слагаемые применительно к структурным особенностям исследуемых правовых явлений. Метод системного подхода предполагает учет как прямого, так и косвенного эффекта. Так, при оценке эффективности административного ареста следует принимать во внимание не только

58

>>>59>>>

непосредственный прямой пенитенциарно-превентивный эффект, но и учитывать факторы «вторичного» порядка — экономический эффект от использования административно арестованных в народном хозяйстве, от снижения расходов на делопроизводство и т. п. Важно учитывать воздействие на эффективность наказания и «вторичных» факторов, таких, например, как организация трудоиспользования административно наказанных. Ведь доказано, что эффективность исправителыю-воспи-тательного воздействия исправительных работ снижается в тех случаях, когда административно наказанные направляются на работы, для выполнения которых они не имеют необходимой квалификации. При определении общего показателя следует учитывать эффективность дополнительных материальных ущемлений (конфискации, лишения прав). Например, эффективность лишения прав на вождение автотранспортных средств шоферов и трактористов, использующих вверенные им транспортные средства для мелких краж переданного для перевозки под материальную ответственность имущества, должна учитываться при определении эффективности мер наказания за мелкие хищения. Смысл эффективности — в соблюдении формы и организационно-технических требований, предъявляемых к актам, в четкости применения предписаний, на основании которых реализуются санкции, устанавливаются соответствующие правоотношения '. Однако очень сложно найти и выразить показатели, которые полно и объективно отразили бы эти явления. Из сказанного следует, что использование только одного показателя не даст целостной характеристики, не охватит эффективности административных санкций, действия различного рода обстоятельств, ситуаций, процессов, организационно-правовых факторов, всего сплетения правовых связей. Количественные характеристики исследуемых правовых явлений со стороны масштабов, степени развития, выражаемые стоимостными или натуральными единицами измерения (количественные показатели эффективности), должны быть неразрывно связаны с качественными показателями, указывающими на степень соответствия желаемым результатам санкций,

1 См.: Георгиев Г. X. Ефективността на законодателството— същност, критерии и условия. —• Правна мисъл, 1971, № 2, с. 56.

59

>>>60>>>

действиям субъектов проступочных отношений по реализации прав и обязанностей. Это соответствует положению о том, что «качественные изменения... могут происходить лишь путем количественного прибавления либо количественного убавления материи или движения»'.

Одной из особенностей определения эффективности является множественность показателей, другой — критерий, мерило ее оценки. Он — обобщенное выражение цели, ради достижения которой создана норма, возникли правоотношения. Все локальные показатели должны сводиться к синтетическому показателю, отражающему существо эффективности, характеризующему качественные особенности явлений.

Различая суммарную эффективность ответственности (наказания) и одноцелевую эффективность, выразим общий эффект (ЭОбщ), зависящий от эффективности суммы ингредиентов, как Эобщ=Э1 + Э2+Э3+Э4..., где 3i — эффективность карательного элемента административной санкции; Э2 — эффект предупредительного воздействия; Эз — эффективность воспитательная; Э4 — экономическая эффективность; Э5 — эффективность дополнительного наказания и т. д. В соответствии с формулой

р эффективности Э =-ц общий показатель представляет

собой сумму локальных показателей, что может быть выражено рядом:

Особое внимание должно быть уделено количественной стороне эффективности (ее выражают цифровые показатели). Эти показатели дают информацию о том, в какие сроки обеспечивается, какими затратами, средствами, усилиями достигается цель *. Важным элементом количественной стороны является учет так называемого временного лага — времени достижения желаемого результата с момента применения наказания или же в сопоставлении положения до применения наказания и после применения. Эффективность правовых, эко-

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 20, с. 385.

* Вопрос о включении в понятие эффективности наказания количественного учета средств, энергии, времени, затрачиваемых на организаций процесса исправления и воспитания нарушителей, уже ставился в правовой литературе (см.: Ш м а р о в И. В. Критерии и показатели эффективности наказаний. — СГП, 1968, № 6, с. 59).

60

>>>61>>>

номических, социальных, пропагандистских мер в борьбе с проступками измеряется именно статистическими данными о динамике противоправных проявлений. Количественные показатели вмещают сведения о повторности различных составов проступков, об их качественных преобразованиях в криминал и т. п. Лишь изучив количественную сторону эффективности, можно судить о качественных преобразованиях. Для количественных показателей характерны колебания во времени, в частности при установлении временного лага, а некоторые непосредственные результаты деятельности по привлечению к административной ответственности или исправления нарушителей трудно поддаются точной количественной оценке. Это означает, что специальные статистические обследования должны быть основаны на информации своевременной, пригодной для анализа и обработки не только методами правовой науки, но и инструментарием математических, экономических, социологических исследований. Статистические характеристики не должны затмевать качественной определенности правовых явлений, закономерностей, а «работать» на них, выявлять их резервы, способствовать целесообразному и эффективному осуществлению деликтных правовых отношений.

В итоге отметим, что системный подход, воплощающий идею всеобщей связи явлений, взаимодействия различных процессов, будучи примененным к исследованию системы административно-деликтного отношения, выявляет ее целостный характер, целесообразность, взаимосвязи, взаимовлияния составных правоотношений, механизм функционирования, развития и эффективности всей системы и каждого из ее элементов.

>>>62>>>