Юридические (формальные) источники административно-правового деликтного отношения. Связь фактического состояния с нормами права

В генезисе всякого правоотношения лежит общественное отношение. Сущность фактических отношений, выражаемых посредством права, состоит в объективных общественно-бытовых связях, складывающихся в процессе материального производства между людьми и их ассоциациями.

Эти связи проявляются при социализме прежде всего как интересы, порожденные объективными социальными условиями, определяющими соответствующую направленность воли и действия индивидов '. В социалистическом обществе они имеют характер общественных или общенародных интересов и функционируют через различные формы деятельности людей. Сформирован высший тип общественных интересов, когда они сочетаются с личными *, а всякая охрана общественного интереса неизбежно означает охрану и личных. Это, однако, не исключает, что отдельные личности, неправильно поняв общественные интересы или игнорируя их, могут противопоставить себя народу и нарушить те правовые предписания, которые выражают общенародную волю. Иррациональные действия и поступки людей — также часть общественных связей, хотя государство, его правовые учреждения стремятся к максимальному вытеснению аномальных отношений.

Итак, жизненные явления в качестве объекта охраны посредством правовых норм становятся юридически

1 См.: Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., т. 18, с. 271; Плеханов В. Г. Избранные философские произведения, т. 2. М., 1956, с. 260.

* В современной философии под интересом (в смысле материальных и духовных побуждений) понимается не только то, что имеет непосредственное значение для отдельного человека, но и для общества, что может удовлетворять личность лишь через посредство общества (см.: Тугаринов В. П. Личность и общество. М., 1965; 3 д р а в о м ы с л о в М. Г. Проблема интереса в социологической теории. Л., 1964).

62

>>>63>>>

релевантными, но не «правоотношениями вообще», а приобретают специфические черты, предопределяемые характером той отрасли права, нормы которой осуществляют регламентацию фактического отношения.

Для формирования проступочного правоотношения необходима совокупность юридических предпосылок, включающих жизненную ситуацию, регламентируемую правовыми нормами как юридический факт, реальное его наступление, что влечет возникновение, изменение или прекращение данного правоотношения, наконец, наличие праводееспособности у субъектов.

Не всякий жизненный факт — действие, явление, событие или происшествие — получает значение юридического факта, так же как не каждое общественное отношение становится правовым. Лишь такое жизненное обстоятельство порождает правовые последствия, которое предусмотрено юридической нормой, преврашающейся с наступлением этого факта в конкретные права и обязанности определенных лиц и органов, соотносящиеся с правами и обязанностями противостоящих субъектов. С юридического факта начинается жизнь правовой нормы, ее реализация в форме правоотношения, означающая, что у государства в лице соответствующих органов с момента признания фактического состояния в законном порядке возникает право административного преследования лица, совершившего проступок, и его наказания. Этому праву корреспондирует обязанность правонарушителя подвергнуться указанной мере принуждения. Можно сделать вывод, что юридические факты (иначе называемые релевантными или юридически значимыми) противопоставляются всем остальным фактам, для правовой жизни «безразличным». Если определенные жизненные обстоятельства не предусмотрены в гипотезах действующих правовых норм, то факт их наступления не порождает правового отношения *. Справедливо отмечалось

* В советской литературе были попытки обосновать и иные взгляды на природу и роль юридических фактов. С концепцией, придающей основное значение субъективным оценкам и отрицающей роль юридических фактов в механизме правового регулирования, в свое время выступал П. И. Стучка. По его мнению, деление фактов на «юридические» и «неюридические» является априорным,

63

>>>64>>>

О.

Поскольку каждое правоотношение определяется фактическими условиями и правовыми нормами, основание возникновения и осуществления административно-правового отношения может быть понято и как юриди-ко-формальное, и в фактическом значении. Первое — это нормы права, содержащиеся в законах и подзаконных актах; второе — предусмотренное в законе противоправное действие (административный проступок), имеющее материально-правовое значение для возникновения конкретных правовых отношений ответственности *.

Существует несколько критериев для классификации юридических фактов. Общепризнанных из них два. Во-первых, факты принято делить по признаку их связи с индивидуальной волей. Это юридические события, т. е. факты объективного характера, совершаемые без участия воли. Сюда же относятся различные неправомерные состояния, когда бессознательно действующие силы порождают такое положение вещей, которое противоречит праву (действия невменяемых лиц). Затем — фак-

абстрактным построением и само по себе не может дать ответа на вопрос, какие же факты являются «юридически значимыми». Только при рассмотрении конкретного правового отношения, считал П. И. Стучка, можно установить, какие факты имеют значение для данного правоотношения и какие нужно отбросить (см.: С т у ч-ка П. И. Курс советского гражданского права, т. 2. М., 1929, с. 211). Очевидно, что подобные версии открывают дорогу правовому волюнтаризму, при котором руководствуются субъективными желаниями и произвольными решениями отдельных лиц вместо научного познания законов общественного развития и их нормативного закрепления.

1 См.: Иоффе О. С, Шаргородский М. Д. Указ. соч., с. 181; Бояджиев П. Правоотношения™ в наказателното право. София, 1967, с. 192—194.

* Основания правовой ответственности в литературе обычно рассматривались с фактической стороны.

64

>>>65>>>

ты, являющиеся следствием сознательного волеизъявления,— юридические действия: правомерные и неправомерные (деликты). Такое же значение имеет и бездеятельность как форма противоправного поведения. Во-вторых, является столь же традиционным в нашей теоретической цивилистической и административно-правовой литературе деление юридических фактов по последствиям, к которым они приводят, на факты, влекущие возникновение правоотношений (например, факт издания акта с административной санкцией ведет к образованию соответствующих охранительных отношений, факт совершения проступка влечет установление адми-нистративно-деликтного правоотношения); факты, с которыми связаны различные изменения правоотношений (такими фактами есть уклонение от ответственности, направление дела на дополнительную проверку или передача его в товарищеский суд); факты, влекущие прекращение правоотношений ответственности (истечение давностного срока, амнистия, завершение наказания). Для полноты данного вида классификации следует указать и на юридические обстоятельства, исключающие возникновение административно-деликтных отношений (например, недееспособность или недостижение возраста деликтоспособности) 1. Некоторые авторы не придают классификации особого практического значения. Представляется, что, как и всякая систематизация материала, классификация играет позитивную роль в исследовании закономерности взаимных связей фактических и административно-правовых отношений.

Некоторые юридические факты могут иметь материально-правовое, другие — процессуальное значение при изменении или прекращении правового отношения.

1 См.: Красавчиков О. А. Юридические факты в советском гражданском праве. М, 1958, с. 29—31; Толстой Ю. К. Указ. соч., с. 13—14; Халфина Р. О. Указ. соч., с. 286; Алексеев С. С Проблемы теории права. Курс лекций, т. 1, 349—352.

3 «2 65

>>>66>>>

общественной опасности, от уголовной ответственности с привлечением к административной ответственности (ст. 51 Уголовного кодекса Украинской ССР).

При всем разнообразии юридических фактов, служащих основанием возникновения административно-дели-ктных отношений, им присущи общие свойства. Каждый юридический факт, во-первых, полностью соответствует характеру регламентируемого фактического отношения, во-вторых, выражается в деятельности или бездеятельности, носящей волевой характер, в-третьих, tfe может возникать вследствие правомерных действий или событий.

Основание возникновения данного правоотношения иногда представляет собой уже не единичный факт, а совокупность последовательно совершаемых юридически значимых действий, с единством которых закон связывает определенные правовые последствия. Система взаимосвязанных юридических фактов, предусмотренных несколькими нормами права или нормами нескольких отраслей права, образует сложный фактический (юридический) состав *. На первый взгляд, в области административной ответственности отсутствует понятие сложного фактического состава. В действительности же для возникновения и развития некоторых проступочных отношений необходимо наличие совокупности фактических условий, с которыми закон связывает определенные правовые последствия. Само по себе деяние может не быть релевантным и лишь все фактические условия, взятые вместе, имеют юридическое значение.

* Здесь нет необходимости воспроизводить имевшую место дискуссию о терминологическом обозначении системы юридических фактов (см.: Красавчиков О. А. Указ. соч., с. 27, 65—67; X а л ф и-н а Р. О. Указ. соч., с. 297—299; Алексеев С. С. Общая теория социалистического права, с. 171—178).

1 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27.03. 1965 г. «Об административной ответственности лиц за расточительное расходование электрической и тепловой энергии».— Ведомости Верховного Совета СССР, 1965, № 13, с. 166; Положение о Государственной инспекции по качеству товаров и по торговле Министерства торговли УССР.—СП УССР, 1965, № 8, с. 113 и др.

66

>>>67>>>

Фактический (юридический) состав может складываться из нескольких действий или фактических обстоятельств, между которыми есть причинная связь проступка и последствий, им причиненных (нанесенного ущерба). Указанные материально-правовые основания при наличии процессуальных предпосылок: ранее вынесенного административного постановления, иска, заявленного лицом, обладающим процессуальной право- и дееспособностью, делают возможным рассмотрение искового заявления в связи с административным проступком в народном суде в порядке гражданского судопроизводства. Тем самым административный проступок может являться основанием не только для возникновения правоотношения административной ответственности, но одновременно и для гражданско-правовой или дисциплинарной ответственности. Фактический состав имеется и в правонарушениях несовершеннолетних — их административные проступки могут находиться в причинной связи с виновным противоправным поведением родителей (заменяющих их лиц), поскольку аморальное поведение последних оказывает вредное влияние на детей.

На вопрос, может ли порождать правовое отношение ответственности каждый отдельно взятый элемент фактического состава, должен быть дан однозначный ответ: проступок — юридический факт, элементы его состава — элементы факта. Отдельно взятые элементы не будут юридическим фактом, не вызовут применения нормы.

В настоящей главе изучается связь административ-но-деликтного отношения с фактическим его основанием, а это обязывает, хотя бы IB общих чертах, коснуться проблемы причинности административных деликтов. Но следует признать, что это —• тема самостоятельных обширных исследований, посильных коллективу специалистов — представителей нескольких наук, и прежде всего криминологии.

Административная криминология (правильнее сказать, деликтология) еще только зарождается как наука. Попытка объединить достижения криминологии и теории административного права сделана в плане изучения криминогенных последствий отдельных составов административных проступков, т. е. в плане перерастания их в преступления '. Однако до сего времени не исследова-

1 См.: Лобзяков В. П., Овчинский С. С. Административно-правовые меры предупреждения преступности. М., 1978.

3* > 67

>>>68>>>

лись, так сказать, изначальные процессы, не изучались причины совершения административных проступков.

В нашей стране, где преступность — явление регрессирующее, где созданы все возможности для ее ликвидации, немалый удельный вес среди всех правонарушений приходится на административные проступки. Мелкое хулиганство, тунеядство, мелкие хищения социалистической собственности, различные нарушения правил эксплуатации автотранспортных средств и пользования природными ресурсами, невыполнение предписаний о противопожарном и паспортном режимах и т. д. опасны тем, что, нарушая общественный порядок, нормальное осуществление трудовых процессов, дезорганизуя быт трудящихся, они являются как бы «резервом» преступлений, поскольку могут перерасти в преступления, если с ними настойчиво не бороться. Статистика свидетельствует, что количество преступлений в отдельных районах УССР, которые совершаются лицами, регулярно нарушающими административные законы — тунеядцами, нарушителями паспортного режима, составляет 30—35% всех правонарушений.

В социалистическом обществе впервые уничтожены объективные причины для совершения правонарушений, в том числе административных проступков, и они совершаются по различным субъективным причинам, в силу пережитков прошлого, еще существующих в сознании и психологии отдельных личностей, в их быту. Но помимо причин, толкнувших конкретное лицо на правонарушение, должны выявляться способствующие этому условия, а ими являются: упущения в правовом воспитании, безнаказанность первых малозначительных нарушений норм общественного поведения, отсутствие в конкретных случаях достаточной заботы об условиях труда и быта, недостатки учета и охраны государственного и общественного имущества, недочеты в деятельности органов охраны общественного порядка по выявлению и пресечению проступков и т. п. Тесно переплетаясь, взаимодействуя, причины и условия определяют генезис правонарушений.

Одной из причин административных проступков является пьянство определенной части граждан, злоупотребляющих спиртными напитками и по месту жительства. С пьянством связано подавляющее большинство нарушений общественного порядка. По данным В. Ф. За-

68

>>>69>>>

харова, в структуре последних 50% составляет мелкое хулиганство, совершенное в нетрезвом состоянии, 26% — появление в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем общественную нравственность, 15%—распитие спиртных напитков в местах, специально для этого не отведенных, и т. д '• Каждое третье дорожно-транспортное происшествие — результат пребывания водителя в СОСТОЯНИЙ опьянения. Явлениями, которые могут причинно обусловливать пьянство, бывают недостаточная активность административных органов, хозяйственных и других руководителей и общественных организаций по борьбе с пьянством, алкоголизмом и самогоноварением, нарушения правил торговли спиртными напитками, недостатки в антиалкогольном воспитании 2. Помимо того, условием, благоприятствующим укоренению этого зла, является влияние «бывалых» пьяниц, пагубный обычай «обмывать» день зарплаты, уход в отпуск, премирование, получение «магарычей» водкой и вином. Не так давно в г. Запорожье опрошены 150 лиц, наказанных в административном порядке за совершение мелкого хулиганства в нетрезвом состоянии. Семеро из них объяснили, что, напиваясь, соблюдали тем самым упомянутые выше «питейные» обычаи; 80 — под влиянием и по примеру товарищей, родителей; 47 — в порядке развлечения и лишь 16 — из-за семейных, жизненных неурядиц. С пьянством взаимодействуют и другие причины совершения мелкохулиганских действий, иных нарушений общественного порядка. Это такие субъективные психологические моменты, как духовная скудость, безнравственность правонарушителя, чувство неполноценности, его социальная безответственность и пр. Опыт борьбы с проступками этой разновидности показывает, что они приобретают латентный характер: хулиган, вытесняемый из общественных мест городов, «уходиг в квартиру». До 80% вызовов, поступающих в органы внутренних дел г. Житомира, — из квартир. Абсолютное большинство случаев — хулиганство3. Однако

1 См.: Захаров В. Ф. Актуальные вопросы административной ответственности за нарушение общественного порядка в период коммунистического строительства. Автореф. канд. дис. Харьков, 1972, с. 11.

2 См.: Известия, 1978, 25 апр.

3 См.: Правда Украины, 1975, 21 дек.

69

>>>70>>>

видоизменение хулиганства не должно вести к отказу от борьбы с ним под предлогом, что «бытовое» хулиганство будто бы невозможно в отношении членов семьи.

Ликвидация условий, способствующих распространению мелкого хулиганства, возможна при активизации всех средств борьбы с ним: общественного мнения, особенно такого важного метода его, как огласка; товарищеского суда; пропаганды санитарно-гигиенических знаний о пагубном влиянии алкоголя на здоровье; профилактической работы по месту жительства правонарушителя. Свою роль может сыграть и вовлечение лиц, склонных к правонарушениям, в активную общественную работу. Настойчивое разъяснение гражданам уголовного, административного и антиалкогольного законодательства, правил социалистического общежития в необходимых случаях должно сочетаться с ужесточением административной ответственности.

Нередко причиной административных правонарушений является незнание действующего законодательства, общеобязательных правил поведения, трудовой деятельности. Причиной многих дорожно-транспортных происшествий является плохое знание правил движения и, вследствие этого, нарушение их водителями. Приводит к проступкам нетвердое усвоение техники безопасности, действующих санитарно-гигиенических правил, инструкций и нормативов госпожнадзора. Так, несоблюдение противопожарных правил администрацией ряда хозяйственных органов и учреждений несколько лет назад в одной из областей УССР обусловило увеличение количества пожаров на 30% и возрастание убытков от них в 6 раз.

Причины самовольной застройки, как показывает изучение этого вопроса студенческой научно-исследовательской группой под руководством автора в Винницком р-не (Винницкая обл.), состоят в незнании соответствующего законодательства застройщиками. Опрос показал, что никто из них не знаком с «Положением о порядке утверждения и осуществления схем районной планировки», утвержденным постановлением № 400 Совета Министров УССР от 9.08.1968 г., с постановлением № 936 Совета Министров УССР от 20.06.1959 г. «О мерах борьбы с самовольной застройкой в сельской местности УССР». Тот факт, что 75% всех застройщиков начинают строительство без разрешения райисполкома, обуслов-

70

>>>71>>>

лен тем, что из года в год не ведется работа по разъяснению и пропаганде законодательства о порядке строительства и планировке. Застройщики не знакомы с генеральным планом застройки данной местности, поскольку он не доведен до всего населения.

Ряд жителей района строят дома там, где в соответствии с генпланом должны возводиться торговые, социально-культурные и административные комплексы. Самовольная застройка осуществляется и в местности, отнесенной по плану к так называемой неперспективной зоне.

Причиной некоторых проступков могут стать проявления безответственности, беспечности, неорганизованности некоторых граждан и должностных лиц. Именно этим можно объяснить различные формы нарушения правил паспортной системы, все еще распространенные в крупных городах. Изучение способствующих этому условий позволило бы паспортным органам проводить приемы граждан в более удобное для них время, знакомить широкие слои населения с нормами паспортного закона, а также ужесточить ответственность должностных лиц предприятий, организаций, учреждений за прием граждан на работу без паспортов или с непрописанными паспортами.

Стяжательство как проявление у отдельных граждан культа потребления и наживы является причиной таких проступков, как мелкие хищения государственного и общественного имущества, а также занятия различными видами кустарного или ремесленного промысла, запрещенного законом. В обследованных высокоразвитых промышленных районах с высоким уровнем занятости, таких как Криворожский (Днепропетровская обл.), Днепровский (г. Киев), Заводской (г. Николаев), Харцизский (Донецкая обл.), этот промысел в процентах к общему числу совершенных в 1974 г. проступков составил соответственно 3,1%; 16,7; 7,2; 5,7%. Это позволяет сделать некоторые выводы о корыстной направленности проступка. В некоторых местностях занятие запрещенным промыслом выражается не только в «привычных» его формах — в пошиве одежды, ремонте обуви, часов, в изготовлении и продаже различных поделок, айв перевозках населения на транспортных средствах, принадлежащих гражданам на праве личной собственности, и т. п. Следовательно, комплексный подход

71

>>>72>>>

к решению проблемы искоренения данного проступка должен строиться с учетом нескольких факторов. Дальнейшее планомерное размещение производительных сил должно сочетаться с налаживанием более четкой работы транспорта, с повышением культуры обслуживания населения; улучшение работы органов трудоустройства — с активным использованием принципа материального стимулирования; усиление работы по правовому воспитанию граждан — с ужесточением в необходимых случаях административного преследования правонарушителей. Итак, формирование системного, целостного представления о конкретных путях устранения административных проступков находится в прямой зависимости от изучения причин и условий их совершения.

Если применение норм и образование деликтных правоотношений обусловлено наличием известных фактов, определенных в гипотезе норм, то в качестве конкретных оснований возникновения правоотношений эти юридические факты устанавливаются правовыми актами — законами и подзаконными актами. Ими-то и создается возможность правовой связи. Перечень основных видов юридических фактов как условий установления, осуществления и прекращения правовых отношений гражданской и уголовной ответственности приводится в Основах гражданского законодательства СССР и союзных республик и Особенной части уголовного законодательства. Что же касается административных проступков, то как юридические факты, порождающие правоотношение административной ответственности, они нормативно закреплены, а их составы достаточно четко обрисованы в административном законодательстве.

От иных правовых актов, в частности, издаваемых органами власти и управления по вопросам государственно-управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности, эти законы и подзаконные акты отличаются специфическими целями, объемом действия и государственно-принудительными средствами обеспечения. Выступая за пределы акта управления, будучи шире его по диапазону действия, вышеуказанные акты совершаются с намерением породить правоохранительные отношения с потенциальной административной ответственностью не только в области государственного управления, но и в сферах промышленности, землепользования, трудовой, финансовой, торговой и т. п. По этой при-

72

>>>73>>>

чине они не могут быть отнесены к актам управления. Цель этих межотраслевых актов обусловливает их категоричность, а государственно-властный и обязывающе-запретительный характер делает необходимым обеспечение их санкцией в виде административного наказания. Специфика нормы, порождающей правоохранительное отношение, в сравнении с регулятивной правовой нормой проявляется и в том, что составным элементом первой обязательно является санкция. Регулятивные же нормы охраняются при помощи других норм (охранительных) или «гарантируются всей системой действующего права» '. Нормативные предписания, содержащиеся в актах с административной санкцией, в совокупности образуют подотрасль — охранительное административное право.

К числу актов, устанавливающих и характеризующих конкретные составы проступков в соответствии с положениями о нормотворчестве, определенными в Конституции СССР и Конституциях союзных республик, относятся законы и постановления высших представительных органов Союза ССР и союзных республик, а также акты, утвержденные законами и постановлениями; указы и постановления Президиума Верховного Совета Союза ССР и Президиумов Верховных Советов союзных республик, как и акты, утвержденные указами и постановлениями Президиума Верховного Совета; постановления союзного и республиканского правительств и акты, утверждаемые этими постановлениями.

Но основания возникновения административно-деликт-ных отношений закреплены и обрисованы не только в законах СССР, союзных республик, в других общегосударственных и республиканских актах. Ими регламентируются принципиальные положения и составы проступков, отнесенные к исключительной или совместной (с союзной республикой) компетенции органов СССР и союзной республики. Определенный круг юридических фактов устанавливается актами местных Советов народных депутатов с административной санкцией (в Украинской ССР — общеобязательные решения).

Задачи советского государственного управления слишком разнообразны, многочисленны и динамичны, чтобы можно было исчерпывающе регулировать актами

Иоффе О. С, Шаргородский М. Д. Указ. соч., с. 159.

73

>>>74>>>

высших органов власти (законами основными и обычными, законодательными указами) всю деятельность местных ее органов и аппарата управления. Законодательная власть к тому же удалена от мест, где закон исполняется, чтобы быть в состоянии приспособиться ко всем особенностям местных условий. Невозможно предусмотреть в законах всего обилия предметов правоох-раны — как отношений, фактически нарушаемых, так и должных охраняться правом '. Обосновывая применение принципа демократического централизма к правоуста-новительной практике, классики марксизма-ленинизма рассматривают закон как применение единого мерила ко многим людям 2. Необходимо, указывал В. И. Ленин, устанавливая закон, рассчитывать на то, что будет найдено тысячу способов, «как его практически применить в конкретных хозяйственных условиях каждой местности», поскольку всякий закон «узок, неполон, приблизителен» и «явление богаче закона»3. Это и предполагает, что акты высших органов власти не могут и не должны во всех отдельных подробностях регламентировать административную практику на местах. Наряду с законами требуются и другие нормы, которые, не будучи законами, явились бы правилами, обязательными для всех. Признание за местными органами власти права на самостоятельный образ действий обусловливает наделение областных, городских, районных Советов народных депутатов правом на издание общеобязательных решений, содержащих с точки зрения материальных и процессуальных свойств элементы законодательного акта. В известном объеме источники юридических фактов — общеобязательные решения — устанавливают и регламентируют в интересах государства и всего советского народа определенный общественный порядок, правила санитарии, благоустройства, сохранения жилищного фонда, торговли, охраны природы и т. д. Компетенция Советов по изданию решений с административной санкцией определяется тем обстоятельством, что реализация нормативных актов вышестоящих органов власти и управления осуществляется через отделы и управления исполкомов,

1 См.: Andrejew I. О niektorych nowych teoriach przedmiotu ochrony w prawie karnym.— Panstwo i prawo, 1958, № 1, s. 21—22.

2 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 33, с. 93; Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., т. 19, с. 19.

3 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 39, с. 378; т. 29, с. 136—137.

74

>>>75>>>

которые являются одновременно и местными органами союзно-республиканских и республиканских министерств и ведомств. В силу этого общеобязательными решениями регулируются не только дела местного, но и общегосударственного значения, проводимые в жизнь на местах. Это дает основание различать общеобязательные решения, издаваемые Советами по предметам их исключительного ведения (как пример можно назвать прерогативу местных Советов по изданию решений с санкциями, которыми регулируются правила торговли на колхозных рынках), так и решения, издаваемые Советами в развитие нормативных актов высших органов. При этом возможно не простое повторение в решениях содержания законодательных актов, которыми устанавливаются исходные, первоначальные нормы, а «конкретизация в рамках закона» ' правил, выраженных суммарно и требующих некоторого развития, уточнения с учетом специфических местных условий. Вот почему, издавая общеобязательные решения, местные Советы должны устанавливать в них такие предписания и обязанности, которые не предусмотрены актами вышестоящих органов власти или управления, если таковые издавались этими органами по данному вопросу. Скажем, закрепленная ст. 4 Указа Президиума Верховного Совета Украинской ССР от 15.12.1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», компетенция Советов по регулированию правил охраны курортов и зон лечебного значения, благоустройства и сохранения жилищного фонда определяется потребностью конкретизации и применения на местах нормативных актов центрального значения — положения «О санитарной охране курортов и местностей лечебного значения», утвержденного постановлением № 500 Совнаркома СССР от 10.04.1940 г., и постановления ВУЦИК и СНК УССР от 4.05.1933 г. «О мерах сохранения денационализированного жилищного фонда» 2.

Общеобязательные решения и акты законодательной власти различные, хотя и сравнимые понятия. О последнем говорят некоторые общие им свойства юридической

•Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967, с. 81.

* СП СССР, 1940, № 14, ст. 289; СЗ УССР, 1933, № 29, ст. 375.

75

>>>76>>>

природы, на основании которых можно сравнивать данные понятия. Для получения оптимального вывода от сопоставления методом логического сравнения всего того, что их сближдет и различает, примем за основу, что сравниваются понятия однородные по их существенным признакам'. Следует также иметь в виду, что, используя данный метод, можно дать наиболее полную характеристику правовым источникам юридических фактов, служащих основанием возникновения административно-деликтных отношений.

Акты местных Советов, предусматривающие административную ответственность, подобно актам законодательной власти имеют нормативное значение — направлены на установление юридических правил общего характера с определением обязанностей для всего населения (отдельных групп его) или для должностных лиц государственых органов (общественных организаций) независимо от ведомственной и служебной подчиненности. Нормативные предписания и в тех, и в других актах сочетаются с государственным велением, благодаря чему реальные факты (действия, поступки) признаются правилами, имеющими юридическую силу, содержащими общеобязательный императив. И те, и другие акты, так сказать, «поведенческого» содержания. Они регламентируют либо требования определенного поведения со стороны граждан или должностных лиц, либо требования воздержания от определенных поступков или образа действий, либо устанавливают разрешение на те или иные действия, возможность совершения которых поставлена в зависимость от наступления специальных условий (например, акты по вопросам борьбы с эпидемиями, стихийными бедствиями и т. д.). Общеобязательные решения, как и законы, адресуются неопределенному числу лиц, случаев. И хотя существует иерархия актов органов власти в зависимости от их юридической силы *, в смысле обязательности для исполнения они равнозначны. Такой вывод можно сделать при анализе, на-

1 См.: Кондаков Н. Н. Логический словарь-справочник. 2-е изд. М., 1975, с. 568—569.

* «Чем выше представительные полномочия органа власти,— подчеркивает Ю. А. Тихомиров,— тем больше юридическая значимость его актов» (Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. М., 1972, с. 80).

76

>>>77>>>

пример, ст. 11 Гражданско-процессуального кодекса Украинской ССР, в которой указывается, что суд обязан разрешать дела на основании законов Союза ССР и союзных республик, указов Президиума Верховного Совета СССР, Президиумов Верховных Советов союзных республик, постановлений высших органов государственного управления Союза ССР, союзных республик. Суд применяет также акты, изданные другими органами государственной власти и управления в пределах предоставленной им компетенции. Отсюда следует, что общеобязательные решения, наряду с законодательными актами общегосударственного и республиканского значения, имеют одинаковую силу как основания для разрешения дел, поступающих в судебные органы. Имеются общие моменты и в способе принятия, утверждения, введения в законную силу. Перед общеобязательным решением не ставится требование введения в действие лишь при условии, что оно не будет опротестовано высшим органом власти или прокурором. Тем самым данный подзаконный акт сближается с законом, который не подлежит контролю или утверждению со стороны какого-либо другого органа государства, не может быть отменен, изменен или приостановлен никаким другим государственным органом1. Законы могут быть отменены или заменены только актами, имеющими законодательное значение: указами Президиума Верховного Совета, изданными по отдельным вопросам компетенции Верховного Совета в период между его сессиями. Общеобязательные решения могут быть отменены нормативными актами вышестоящих Советов и приостанавливаться актами вышестоящих исполкомов. Единственное условие, выдвигаемое перед общеобязательным решением,—истечение определенного срока (10 дней), в течение которого население должно ознакомиться с ним. Как видим, Советам предоставлена самостоятельность, исключающая моменты каких-либо ограничений при принятии общеобязательных решений.

Однако существуют и различия между законами, устанавливающими основания возникновения администра-тивно-деликтных отношений, и аналогичными актами местных органов власти. Прежде всего разграничение

См.: Мицкевич А, В. Указ. соч., с. 63—64,

77

>>>78>>>

можно провести по цели, стоящей перед ними. Главное для таких законодательных актов — принудительная охрана интересов Советского государства и всех трудящихся, закрепление в юридической форме охранительных тенденций, наделение их обязательной силой. Нормотворчество же местных Советов имеет целью поиски наилучших форм сочетания интересов и воли групп избирателей с предписаниями правоохранительных законов '. Эти акты значительно различаются по объему, т. е. областям, по которым в их административную компетенцию входит право издания таких распоряжений. Существеннейшая особенность актов органов законодательной власти — обладание высшей юридической силой, что определяется местом этих органов в общей системе органов государства. Юридическая же сила общеобязательных актов местных Советов на несколько порядков ниже. Это подзаконные акты. Они не могут противоречить действующим общесоюзным и республиканским законам, а также актам вышестоящих органов власти и управления. Грань между актами местных Советов и законодательными можно провести и по признаку полноты осуществления государственно-властных полномочий, которые в общеобязательных решениях не могут быть проявлены в полном объеме, как это имеет место в законах. Полномочия на издание региональных актов с административной санкцией делегируются местным органам власти, которые самостоятельно издают их не по собственной инициативе, а в случаях, оговоренных в законе или законодательном указе. Акты местных органов власти непосредственно не устанавливают административных наказаний. Установление общих бланкетных санкций составляет исключительную компетенцию законодательной власти. В решениях Советов определяются состав и перечень проступков, подпадающих под эти санкции. Общеобязательные решения отличаются от закона ограниченностью срока и пространства действия: законы действуют неопределенное время вплоть до отмены, а общеобязательные решения (акты краткосрочного характера) не могут быть изданы на срок, превышающий два года. Их применение в сравнении с законами локализовано,

1 См.: Азовкин И А, Местные Советы в системе органов власти. М., 1971, с. 36.

78

>>>79>>>

ограничено рамками территории области, города, района *.

Подводя некоторые итоги, отметим, что, во-первых, анализ связи правового отношения и «стоящего за ним» фактического явления показывает, что юридическое отношение есть правовая форма функционирования, разрешения бытовых конфликтных ситуаций. Во-вторых, акты с административной санкцией устанавливают юридические факты, точнее говоря, предполагают известные фактические условия, с наличием которых соединяют определенные юридические последствия. Субъективные юридические права и обязанности,образующие правоотношение ответственности, вытекают из диспозиции, а административное наказание определяется в санкциях правовых предписаний этих актов. В-третьих, правоохранительный нормативный акт, запреты которого, обращенные ко всем и к каждому в отдельности, создают состояние абстрактной (активной, позитивной) ответственности, может являться юридическим фактом, порождающим соответствующее правовое отношение. Такой юридический факт совпадает с вступлением в силу норм-запретов **. В-четвертых, акты законодательной власти и акты местных органов власти, устанавливающие админи-

* В специальной литературе отрицательно относятся к возможности кодификации региональных правил с административными санкциями и в связи с этим приводятся различные аргументы (см.: Петров Г. И. Сущность советского административного права. Л., 1959, с. 138; Коренев А. П. Кодификация советского административного права. М., 1970, с. 59). Представляется, что одним законом, хотя бы и в форме кодекса, невозможно охватить всего многообразия конкретно-бытовой обстановки. Частые изменения регионального законодательства потребуют систематических обновлений кодекса, а это противоречило бы его идее как стабильно и относительно постоянного закона. К тому же изложенные в доступной для каждого форме общеобязательные решения, публикуемые в массовой печати, являются действенным методом ознакомления широких кругов трудящихся с административно-правовыми нормами, и дело правового воспитания не выиграло бы от замены решений кодексом.

** Утверждение С. С. Алексеева о том, что правовые отношения не могут «вытекать» непосредственно «из закона» (см.: Алексеев С. С. Проблемы теории права, т. 1, с. 342), нуждается, по мнению автора, в уточнении, поскольку ставит под вопрос юридические основания, источники такой реальности, какой являются всеобщие охранительные правоотношения. И в самом деле, откуда же появляются они, если не из самого факта издания нормативно-охранительного акта?! В других работах этот вопрос решается позитивно (см.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972, с. 90).

79

>>>80>>>

стративную ответственность — соподчиненные видовые понятия, относящиеся в равной мере к родовому понятию — «акты с административной санкцией». Объемы соподчиненных понятий составляют самостоятельные, не совпадающие друг с другом части родового понятия.