2.3. Правовое регулирование отношений, складывающихся в сфере обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями
Под правовым регулированием можно определить такую форму государственного регулирования общественных отношений, посредством которой поведение их участников приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права. Оно предполагает осознание субъектами права своих прав и обязанностей, в которых содержится государственная воля, выступающая в виде требований – обязанностей и дозволений – прав. Субъекты права при этом, так или иначе, реагируют на требования и дозволения государственной воли. Их положительная реакция образует правомерное поведение, соответствующее установленному правопорядку. Отклоняющееся от юридически властных предписаний поведение образует правонарушения137. Из самого понятия правового регулирования логически вытекают такие принципы права, как соответствие субъективного права объективному праву, взаимная ответственность и обеспечение восстановления нарушенных прав и судебной защиты. В соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» предоставление служебного жилого помещения в любом случае носит срочный характер, поскольку предоставляется на время прохождения военной службы по контракту. Таким образом, можно выделить принцип срочности права военнослужащих на служебные жилые помещения. Статья 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» гласит: «… Служебные жилые помещения предоставляются в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, а при отсутствии возможности предоставить жилые помещения в указанных населенных пунктах – в других близлежащих населенных пунктах». Положение о возможности предоставления жилых помещений в близлежащих населенных пунктах оценивается весьма не однозначно. Так, в статье В. Заборского138 приведен следующий пример. У офицера, проходящего военную службу в г. Москве, подошла очередь на получение долгожданного жилья. Он прибывает в квартирно-эксплуатационное подразделение за ордером. Но ему объясняют, что в Москве жилой площади не выделено, поэтому вам предлагается квартира, к примеру, в городе Дмитров Московской области (а это в 70 км от Москвы!). Все по закону, но совсем не учитывается время, которое военнослужащий будет затрачивать на дорогу, и, конечно, с учетом отмены льгот затраты денежных средств на общественный транспорт, а также другие неудобства, связанные с порядком следования и удаленностью от места несения службы. Кроме того, необходимо помнить, что ЖК РФ определяет, что служебные жилые помещения предоставляются гражданам, не обеспеченным жилыми помещениями, в соответствующем населенном пункте. Таким образом, выявленное противоречие необходимо устранить и изложить абз. 1 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в следующей редакции: «…Служебные жилые помещения предоставляются в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части. При необходимости проживания непосредственно на территории закрытых военных городков служебные жилые помещения предоставляются на их территории». При реализации права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения одними из основных проблем являются проблемы формирования, содержания и сохранности специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений, за счет которого военнослужащие и должны обеспечиваться служебными жилыми помещениями139. Как говорит Председатель Правительства Российской Федерации Михаил Фрадков, «… пока никто не знает, как создать базу служебного жилья…»140 При этом существуют несколько проблем. Например, в соответствии со ст. 22 Федерального закона от 3 апреля 1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»141 органы федеральной службы безопасности могли иметь служебный жилищный фонд, формируемый в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Количество служебных жилых помещений в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. № 897 «Об утверждении типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации»142 должно было соответствовать потребности в служебном жилищном фонде. Служебный жилищный фонд формировался за счет жилищного фонда органов федеральной службы безопасности, а также помещений, выделяемых органами исполнительной власти для сотрудников (военнослужащих), содержащихся за счет средств бюджетов всех уровней в соответствии с законодательством Российской Федерации. Несмотря на это наблюдался явный дефицит в служебных жилых помещениях. В настоящее время ст. 22 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» отменена143. Таким, образом, единственным законодательным актом, регламентирующим порядок обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями, является Федеральный закон «О статусе военнослужащих». В указанном законе порядок формирования специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений не определен. По самому порядку формирования было несколько предложений. Прелагалось, например, восстановить ранее существовавший в СССР порядок отчисления в пользу всех военных министерств 10 – 15% от всей построенной, реконструируемой и вводимой в строй и пользование жилой площади. В предлагаемом варианте предполагалось решение жилищной проблемы военнослужащих в течение 4–7 лет144. Все бы хорошо, но хотелось бы отметить, что бюджетные ассигнования на строительство и приобретения жилья для военнослужащих нижестоящим уровням государственной власти и органам местного самоуправления больше передаваться не будут145. Жилищное строительство и приобретение жилья для военнослужащих – граждан России будет осуществляться за счет средств федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. Следующее предложение было основано на формировании специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений в зависимости от количества должностей в определенной воинской части146. Если допустить, что данный фонд будет сформирован, то и тогда могут возникать проблемы. Во-первых, во время прохождения военной службы военнослужащий может быть освобожден от занимаемой должности и выведен за штат. На его должность назначен другой военнослужащий. В результате возникает ситуация, когда, с одной стороны, вновь назначенному военнослужащему должны предоставить жилую площадь, которую занимал военнослужащий, освобожденный от должности. Военнослужащий, который находится за штатом, должен освободить жилое помещение, занимаемое им по должности, но жить ему где-то надо. Куда же переселить последнего, остается не ясным. С другой стороны, вновь прибывший может проживать в служебном жилом помещении, пригодном для временного проживания, но опять же не более трех месяцев. За штатом военнослужащие могут находиться до шести месяцев, то есть, если он должен освободить занимаемую им служебную квартиру для предоставления ее вновь назначенному на данную должность военнослужащему, воинская часть должна арендовать для него жилое помещение на срок уже не три месяца, а шесть. Во-вторых, жилые помещения предоставляются в соответствии с нормами предоставления147. Одну и ту же должность могут занимать военнослужащие с разным количеством человек в семье, за время, пока военнослужащий занимает определенную должность, количество человек в семье может уменьшиться или возрасти, а значит, заранее предугадать размер жилого помещения для данной должности невозможно. У военнослужащего может возникнуть излишняя служебная жилая площадь или ее недостаток. В таком случае законодательством предусмотрена возможность постановки на учет для улучшения жилищных условий. Нуждающимися же в улучшении жилищных условий признаются граждане, имеющие обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи ниже учетной нормы148. В среднем по Российской Федерации размер учетной нормы составляет от 6 до 8 квадратных метров жилой площади на человека. В ряде регионов эта норма установлена по общей площади. Так, в г. Москве согласно Закону г. Москвы от 15 января 2003 г. № 22 «Об улучшении жилищных условий жителей города Москвы» (с изм. от 17 декабря 2003 г.)149 нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, занимающие на одного человека менее 10 квадратных метров общей площади для отдельных квартир и менее 15 квадратных метров общей площади для коммунальных квартир. В-третьих, как показывает практика, постановка в очередь и порядок предоставления вторичного служебного жилья после признания нуждающимися в улучшении жилищных условий также является проблемой. Данные очереди, как правило, затягиваются на годы, что негативно сказывается на многих факторах. Например, это может влиять на демографическую ситуацию в стране, которая и так оставляет желать лучшего. Автором предлагается формирование фонда специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений производить из расчета должностей за счет средств, перечисляемых на эти цели из федерального бюджета, и внебюджетных средств финансирования. Это позволит создать минимальный фонд служебных жилых помещений. При этом необходимо проделать огромную социологическую работу, направленную на выяснение средней численности состава семей, проживающих совместно с военнослужащими, находящимися на той или иной должности. В результате, по мнению автора, целесообразным будет строительство домов преимущественно с двух- и трехкомнатными квартирами. Кроме того, предлагается формировать фонд служебного жилья за счет жилых помещений, находящихся в жилищном фонде Российской Федерации, путем перевода в разряд служебного жилья150. Последнее полностью отвечает требованиям ЖК РФ, в соответствии с которыми служебные жилые помещения предоставляются в домах государственного или муниципального жилищных фондов. Обеспечение военнослужащих жилыми помещениями в период прохождения военной службы за счет данных фондов позволит оперативно решать проблемы с улучшением жилищных условий при увеличении состава семьи и соблюсти нормы предоставления жилья, а также своевременно исключить из разряда служебных освободившиеся жилые помещения. Возможно использование исторического и зарубежного опыта. Напомним, что в конце XIX века военнослужащим предоставлялись квартиры. Они могли быть меньшего размера, чем положено по составу семьи, при этом военнослужащим предлагалось или пользоваться предоставленными квартирами без каких-либо компенсаций по недостающему количеству квадратных метров, или освободить их. Возможно, что такое решение вопроса будет полезным и на современном этапе. Однако в связи с тем, что военнослужащим должны предоставляться служебные жилые помещения в соответствии с нормами предоставления и с учетом права на дополнительную жилую площадь, автором предлагается предоставить военнослужащим право на наем жилых помещений с выплатой им денежной компенсации наряду с возможностью пользования предоставляемыми им служебными жилыми помещениями. При этом размер компенсации должен быть пропорционален недостающему количеству квадратных метров. Следующее, на что хотелось бы обратить внимание, это то, что количество региональных пограничных управлений Федеральной службы безопасности Российской Федерации гораздо меньше, чем количество субъектов Российской Федерации, соответственно, административные границы субъектов и региональных управлений не совпадают. Поскольку жилищное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, то в последних с учетом местных особенностей принимаются свои нормативные акты. Это означает, что военнослужащие одного регионального пограничного управления будут обеспечиваться жилыми помещениями по нормам различного законодательства, не говоря уже о различных региональных пограничных управлениях. Противоречие между нормами жилья при предоставлении и признании нуждающимися в улучшении жилищных условий необходимо устранить. Недостаток жилой площади негативно сказывается на моральном состоянии людей, что сказывается на морально-психологическом состоянии личного состава, влечет за собой невозможность добросовестного выполнения служебных обязанностей и в итоге влияет на боеспособность воинских формирований и безопасность государства. Особенность обеспечения военнослужащих федеральной службы безопасности заключается и в том, что они могут нести службу непосредственно на границе, то есть вне населенного пункта. Таким образом, говорить о соответствии требований к жилому помещению с учетом экономического состояния населенного пункта вообще не приходится. Военнослужащие вынуждены жить на пограничных заставах, которые не всегда обустроены. Тем более нельзя говорить об обеспечении военнослужащих отдельными квартирами в жилых домах жилищного фонда Российской Федерации с отнесением данных жилых помещений к служебным жилым помещениям специализированного жилищного фонда. Кроме того, реализацию права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, осложняет значительная удаленность пограничных застав от коммунально-эксплуатационных служб воинских частей, в состав которых входят пограничные заставы. Это влияет на оперативность принятия решений и мер по проблемам реализации прав военнослужащих вообще, и на служебные жилые помещения в частности. Существенно ограничивается возможность аренды жилых помещений для военнослужащих и найма жилья военнослужащими из-за отсутствия населенных пунктов и удаленностью воинского подразделения, обладающего статусом юридического лица, которое может заниматься вопросами аренды. Представляется, что хотя бы минимальные особенности в порядке реализации исследуемого права существуют в каждом федеральном органе исполнительной власти, в котором законодательством предусмотрено прохождение военной службы. Они требуют регламентации специальным актом определенного федерального органа исполнительной власти, учитывающего специфику обеспечения военнослужащих жилыми помещениями, в том числе в период прохождения военной службы. Довольно распространенным нарушением в сфере служебного жилищного обеспечения военнослужащих является использование служебного жилищного фонда не по назначению. В ряде воинских частей, несмотря на незначительный объем служебного жилья, допускается его «разбазаривание»151. Нередки случаи предоставления жилья лицам, не имеющим отношения к воинским формированиям. Таким образом, нарушается один из основных принципов права – принцип законности. Одним из главных препятствий на пути использования и сохранности служебного жилищного фонда можно считать невозможность отселения из закрытых военных городков лиц, утративших связь с Вооруженными Силами, другими войсками и воинскими формированиями и организациями. Таковых, по данным Министерства обороны, 60 тыс. семей152. Просто выселить военнослужащего, утратившего связь с Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и организациями, из занимаемой им служебной квартиры невозможно. Возможности предоставить для отселяемых новое жилье у Федеральной службы безопасности Российской Федерации, да и у другого федерального органа исполнительной власти, в котором законодательством предусмотрено прохождение военной службы, просто нет. Таким образом, нарушается принцип срочности обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями. До вступления в силу ЖК РФ за военнослужащими, обеспечиваемыми служебными жилыми помещениями, только на первые пять лет военной службы по контракту (не считая времени обучения в военных образовательных учреждениях профессионального образования) сохраняется право на жилые помещения, занимаемые ими до поступления на военную службу. В соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» служебные жилые помещения предоставляются военнослужащим на весь период службы, а это до пенсии и до приобретения права на получение социально гарантированного жилья от федерального органа, в котором он проходит военную службу, 20 лет. Таким образом, при прохождении военной службы сроком более пяти лет, но менее 20 лет, бывший военнослужащий фактически становится лицом без определенного места жительства: по прежнему месту жительства права на жилое помещение потерял, а на военной службе еще не получил. Данное положение, по мнению автора, значительно ограничивает права военнослужащих в отличие от других категории граждан, которым в соответствии с российским законодательством могут быть предоставлены служебные жилые помещения. Например, депутаты, лица, занятые на работах с химическим оружием, сохраняют право на жилое помещение по месту жительства до поступления на работу в ту или иную организацию в течение всего времени работы в данной организации, которая предоставляет им служебную жилую площадь. Кроме того, лица, осужденные за уголовные преступления, право на жилье по месту жительства сохраняют на весь период заключения независимо от срока. Можно сказать, что военнослужащий оказывается в ситуации худшей, чем осужденный, хотя никаких противоправных действий не совершал, а наоборот, служит во благо государства. Выход видится один – за военнослужащим жилье по месту жительства до поступления на военную службу должно сохраняться на весь период прохождения им военной службы. Тогда и выселить его будет легче из занимаемой им служебной квартиры, и будет соблюдаться принцип срочности. Это положение уже предусмотрено ЖК РФ: временное отсутствие нанимателя социального жилья не влечет изменения их прав и обязанностей по договору социального найма. Правда, механизм реализации остается неопределенным. Необходимо четко определить механизм оплаты коммунальных услуг и произведения соответствующих перерасчетов, поскольку в жилых помещениях, сохраняемых за военнослужащими, может никто не проживать в течение всего времени нахождения военнослужащих на военной службе. Представляется целесообразным предусмотреть возможность продажи жилья по прежнему месту жительства в зачет вновь предоставляемого жилья с последующим выкупом недостающей части федеральным органом исполнительной власти, в котором военнослужащий проходил военную службу. В случае, если военнослужащий еще не приобрел право на социально гарантированное жилье, то ему может быть предоставлена возможность самому выкупить недостающую часть вновь предоставляемого жилого помещения. По сути, это то же ипотечное кредитование только для военнослужащих, заключивших контракт до 1 января 2005 года. Положения же Федерального закона «О статусе военнослужащих» в отношении сохранения жилой площади за военнослужащими по прежнему месту жительства остались без изменений, то есть жилые помещения сохраняются в течение 5 лет военной службы по контракту. Данное несоответствие необходимо устранить путем внесения изменений в абз. 7 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и изложить его в следующей редакции: «За военнослужащими, обеспечиваемыми служебными жилыми помещениями, на весь срок военной службы по контракту сохраняется право на жилые помещения, занимаемые ими до поступления на военную службу…» Что касается порядка предоставления служебных жилых помещений, то, по мнению А.В. Молодых153, он состоит из нескольких взаимосвязанных этапов, включающих действия по решению следующих вопросов: 1) принятие решения о постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий; 2) определение очередности и сроков предоставления жилых помещений; 3) принятие решения компетентными органами о предоставлении жилья; 4) документальное оформление принятого решения. По мнению автора, большинство его рассуждений относятся к порядку обеспечения жильем по договору социального найма, но никак не к служебному жилью. Во-первых, по прибытии к новому месту службы у военнослужащего, как правило, вообще нет жилья. Во-вторых, государство обязано предоставить военнослужащему служебное жилое помещение независимо от его нуждаемости в улучшении жилищных условий. В-третьих, о какой очереди и сроках может идти речь, если служебное жилое помещение должно предоставляться военнослужащему в трехмесячный срок, что оговорено законом, в крайнем случае, на первые три месяца предоставляются незамедлительно по прибытии к новому месту службы служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания. Автор считает, что действия должны быть следующими. Поскольку командиру воинской части – юридического лица становится известно заранее о прибытии новых военнослужащих, то он должен незамедлительно принять меры к тому, чтобы выделить или арендовать жилье для вновь прибывающего. По прибытии к новому месту военной службы военнослужащие, имеющие право на служебные жилые помещения, подают соответствующий рапорт. На основании рапорта и Федерального закона «О статусе военнослужащих» принимается решение о предоставлении служебного жилого помещения либо жилого помещения, пригодного для временного проживания, либо об аренде служебного жилого помещения для военнослужащего и членов его семьи, либо выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилого помещения, а затем данное решение оформляется документально. Военнослужащие, обеспечиваемые служебными жилыми помещениями, заключают с федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, жилищный договор, в котором определяется порядок предоставления служебного жилого помещения, его содержания и освобождения154. Заключение жилищного договора является, с одной стороны, обязанностью командира воинской части, с другой – субъективным правом военнослужащего. Жилищный договор регулирует отношения сторон по реализации права военнослужащих на служебные жилые помещения и предусматривает порядок обеспечения военнослужащих и членов их семей служебными жилыми помещениями, пользования ими, освобождения служебных жилых помещений, а в случае невозможности их предоставления – иные способы решения жилищных проблем военнослужащих, предусмотренные Федеральным законом «О статусе военнослужащих». Таким образом, обеспечивается принцип полноты реализации права военнослужащих на служебные жилые помещения. Отказ командира заключить договор с военнослужащим, имеющим на это право, может быть обжалован в суд в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изм., внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ)155, чем обеспечиваются принципы обеспечения восстановления нарушенных прав и судебной защиты. Заключение жилищного договора предшествует предоставлению конкретного служебного жилого помещения военнослужащему. Основанием для вселения в конкретное служебное жилое помещение является договор найма служебного жилого помещения. В соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» в случае отсутствия служебных жилых помещений военнослужащим предоставляются служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания; в случае отсутствия последних – арендованные военной организацией – юридическим лицом для военнослужащего жилые помещения или по желанию военнослужащих выплачивается денежная компенсация за наем (поднаем) жилья. Что касается предоставления служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания, то оно представляется автору самым простым способом. Основной проблемой в данном случае является отсутствие необходимого специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания. По мнению автора, содержание данных жилых помещений вообще нецелесообразно. Однако при его наличии порядок его предоставления должен быть аналогичен порядку предоставления служебных жилых помещений. При отсутствии служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания, воинские части арендуют жилые помещения для обеспечения военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей или по желанию военнослужащих ежемесячно выплачивают им денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений в порядке и размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации. На практике же у военнослужащих нет альтернативы между проживанием в арендованных воинской частью жилых помещениях или по своему желанию получать компенсацию за наем (поднаем) жилья. В настоящее время сложилась порочная практика, когда командиры и начальники в нарушение требований закона совершенно устранились от решения вопросов обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей в случае, когда у воинских частей нет свободных служебных жилых помещений или общежитий. В результате все заботы по поиску жилья и его найму (поднайму) ложатся исключительно на самих военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, которые вынуждены не только искать себе жилье, но и из собственного кармана оплачивать все связанные с этим расходы. Автору представляется спорной точка зрения А.В. Кудашкина156. Ссылаясь на положения Приказа Министра обороны СССР 1977 г. № 75157, он полагает, что аренда помещений для временного размещения военнослужащих допускается в исключительных случая. По мнению автора, эта позиция была справедлива до принятия Закона «О статусе военнослужащих» и Федерального закона «О статусе военнослужащих», которыми данному способу обеспечения военнослужащих «служебными жилыми помещениями, пригодными для временного проживания», отводится значительная роль. Существует ряд проблем с возможностью аренды жилых помещений воинскими частями. Помимо выделения необходимых средств данный вопрос требует и организационного решения, а именно: поддержание взаимодействия как с местными органами самоуправления, так и с агентствами недвижимости, непосредственно занимающимися вопросами аренды (найма) жилых помещений. Для этих целей необходимо создать соответствующие отделы (ввести отдельные должности) и определить их полномочия. Жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в то же время вопросы аренды жилых помещений юридическими лицами, в том числе и юридическими лицами федеральной службы безопасности, определяются гражданским законодательством. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации158 (далее – ГК РФ) арендовать жилые помещения могут лишь юридические лица. В структуре же, например, федеральной службы безопасности не все организации, а тем более воинские части имеют статус юридического лица. Это означает, что воинские части, которые не имеют статус юридического лица, просто не правомочны арендовать жилые помещения для военнослужащих. Данное несоответствие требует скорейшего упорядочения гражданско-правового положения всех воинских частей федеральной службы безопасности159. Несмотря на то, что гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, некоторые субъекты Российской Федерации принимают нормативные акты, регламентирующие особенности аренды жилых помещений юридическими лицами на их территории и зачастую противоречащие федеральному законодательству. Примером может служить постановление Правительства Москвы от 21 января 1997 г. № 46 «О порядке и условиях аренды и найма жилых помещений, находящихся в государственной и муниципальной собственности г. Москвы»160 и Распоряжение Премьера Правительства Москвы от 7 июля 1998 г. № 740-РП «О порядке оформления и предоставления в аренду жилых помещений бюджетным организациям и организациям, осуществляющим управление и обслуживание жилищного фонда в городе Москве»161. В соответствии с вышеуказанным постановлением Правительства г. Москвы арендованные воинскими частями – юридическими лицами жилые помещения предоставляются военнослужащим по договору субаренды за соответствующую плату. Юридические лица, например, федеральной службы безопасности являются в основном учреждениями. А в соответствии с частью первой ГК РФ учреждение ни при каких условиях не вправе сдать в аренду закрепленное за ним имущество, а также имущество, приобретенное им за счет средств, выделенных учреждению по смете, а значит, и не вправе сдать в субаренду жилые помещения, арендованные для обеспечения военнослужащих. Таким образом, положения постановления Правительства г. Москвы противоречат положениям ст. 298 ГК РФ, поскольку в качестве арендодателя учреждение может выступать лишь в отношении имущества, приобретенного на доходы, полученные в результате предпринимательской деятельности, разрешенной учреждению его учредительными документами. Можно найти и другие спорные положения. Прослеживается необходимость либо отмены нормативных актов субъектов Российской Федерации по анализируемому вопросу, либо их приведение в соответствии с федеральным законодательством. Кроме того, представляется целесообразным законодательное закрепление особенностей порядка аренды жилых помещений для обеспечения военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей на федеральном уровне. Кроме того, данные нормативные акты регламентируют в том числе и порядок расчета и увеличения размера арендной платы. В соответствии с методикой расчета162 военная организация – юридическое лицо просто не в состоянии арендовать для военнослужащего жилое помещение за счет средств, выделяемых из бюджета для этих целей. В настоящее время в принимаемых федеральных законах о федеральном бюджете финансирование расходов на аренду жилья для военнослужащих практически не предусматривается. Это свидетельствует о грубом нарушении Правительством Российской Федерации порядка формировании проектов бюджетов и невыполнении требований действующего законодательства Российской Федерации. Для аренды жилых помещений для военнослужащих необходимо 1204, 6 млн. рублей (см. табл. 7 Приложения 2). Что касается выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений, то необходимо отметить, что в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 909 «О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим – гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей»163 с 1 января 2005 года установлен новый размер компенсации164. Сумма, выплачиваемая военнослужащим в качестве компенсации, не превышает 1500 рублей и не может покрыть всех расходов, связанных с наймом жилого помещения. В данной ситуации государство не выполняет свое обязательство перед военнослужащими по обеспечению их служебными жилыми помещениями и не покрывает расходы военнослужащих на наем жилья, чем нарушается принцип полноты реализации права. Судебная практика часто данное несоответствие решало в пользу военнослужащего: несмотря на установленный размер компенсации для данного региона, суд выносил решение о возмещении военнослужащим фактически затраченные на наем жилья средства. Данные решения были правомерны до принятия Федерального закона «О статусе военнослужащих», поскольку в соответствии с Законом «О статусе военнослужащих» денежная компенсация за наем (поднаем) жилых помещений должна была выплачиваться в размере, оговоренном договором найма (поднайма) жилья. В настоящее время данные решения можно оспаривать. Средства, выделяемые Федеральной службе безопасности Российской Федерации из федерального бюджета на компенсацию за наем (поднаем) жилья, рассчитываются исходя из сумм, определенных вышеуказанным постановлением Правительства Российской Федерации № 909. В результате Федеральная служба безопасности просто не имеет права выплачивать компенсацию за наем жилья военнослужащим в большем размере, чем установлено Правительством. Это подтверждается Решением Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2000 г. № ВКПИ 00-74165. По материалам дела В.В. Маскалец и В.В. Миронов обратились в Верховный Суд Российской Федерации с жалобами на нарушение их права на жилище, гарантированное Конституцией Российской Федерации и другими федеральными законами. Маскалец, в частности, утверждал, что размер денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений, установленный Правительством, является заниженным и нарушает его права, закрепленны п. 14 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Утверждения Маскальца суд признал несостоятельными, поскольку в п. 14 ст. 15 указанного Федерального закона определено, что порядок и размеры денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений устанавливается Правительством Российской Федерации. В связи с этим в удовлетворении жалоб В.В. Миронова и В.В. Маскальца было отказано. Кассационная коллегия определила166: решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2000 года оставить без изменения, а кассационную жалобу В.В. Маскальца без удовлетворения. Да, конечно, суд принимал решение в соответствии с действующим законодательством. Но можно понять и военнослужащего, ведь государство гарантировало ему предоставление служебного жилого помещения. Он стал снимать жилье потому, что государство не смогло предоставить ему гарантированное служебное жилое помещение, то есть сам решал проблему с жильем. В результате не только не получил бесплатное служебное жилое помещение, но и понес дополнительные финансовые затраты. В связи с тем, что юридические лица федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрено прохождение военной службы, могут являться учреждениями, то в соответствии с ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества, то есть Правительство Российской Федерации. Для получения компенсации в полном объеме военнослужащим необходимо обращаться с исками в суд для привлечения субсидиарных ответчиков. Таким образом, военнослужащие будут заняты не выполнением обязанностей военной службы, а постоянными судебными тяжбами с федеральными органами исполнительной власти, в которых они проходят военную службу, что представляется абсурдным. По мнению автора, решение проблемы одно. Необходимо установить реальный размер компенсации за наем (поднаем) жилья военнослужащим и членам его семьи, а кроме того, пересматривать его минимум 1 раз в год. Практика возмещения расходов в полном объеме существует в современном законодательстве. Например, при отсутствии кордонов лесникам, снимающим жилые и подсобные помещения, выплачивается денежная компенсация по существующим в данной местности расценкам167. Если размер компенсации за наем (поднаем) жилого помещения будет соответствовать реальным расходам военнослужащих, то вопрос аренды жилого помещения для военнослужащих и членов их семей, а также вопрос ответственности по возмещению расходов военнослужащим за наем жилых помещений вообще могут отпасть. Представляется интересным следующее положение. Порядок выплаты компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим, прибывшим в командировку, установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2002 г. № 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета»168. В соответствии с ним возмещение расходов по найму жилого помещения, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации (кроме случая, когда предоставляется бесплатное помещение), работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, осуществляется в следующих размерах: в размере фактических расходов, подтвержденных соответствующими документами, но не более 550 рублей в сутки; при отсутствии документов, подтверждающих эти расходы, – 12 рублей в сутки. Сравним размеры компенсаций за наем «служебного жилья» военнослужащим, проходящим военную службу по контракту (максимум 1500 рублей в месяц в г. Москва и г. Санкт-Петербург без учета семьи, а в других городах и того меньше), и тем же военнослужащим, направленным в командировку (до 550 рублей в сутки при наличии подтверждающих документов). Разница огромная: при командировке до 16500 рублей в месяц, при прохождении военной службы на месте – до 1500 рублей в месяц. По мнению автора, эти суммы должны быть максимально приближены, поскольку военнослужащим, прибывшим в командировки, должны быть предоставлены, по сути, те же служебные жилые помещения. Иначе права военнослужащих на получение компенсации за наем (поднаем) жилых помещений существенно ограничиваются. Таким образом, размер денежной компенсации, выплачиваемой в настоящее время военнослужащим за наем (поднаем) жилых помещений, существенно меньше фактической стоимости аренды жилья. В этой связи уместно говорить о том, что расходы на аренду жилья тяжелым бременем ложатся на семейный бюджет военнослужащих и негативно сказываются на материальном положении семей военнослужащих. Размер компенсации должен соответствовать средней рыночной цене в данном регионе и пересматриваться, и индексироваться с учетом рынка жилья, инфляции не реже 1 раза в год, поскольку средства для выплаты компенсации выделяются из федерального бюджета, а он принимается ежегодно. Воинские части обязаны всестороннее содействовать в поиске жилых помещений и сотрудничать с местными органами для обеспечения информацией о рынке жилья и ценах. На состояние законности в сфере жилищных правоотношений также сказывается несвоевременная (из-за недостаточного финансирования) выплата военнослужащим ежемесячной денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений. Кроме того, нельзя забывать, что военнослужащим должна выплачиваться компенсация за наем (поднаем) жилых помещений только в течение первых трех месяцев по прибытии к новому месту службы, так как они вынуждены снимать жилье при отсутствии в воинской части служебных жилых помещения и служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания. По истечении данного срока военнослужащим должны быть предоставлены служебные жилые помещения. Они не должны жить в служебных жилых помещениях, пригодных для временного проживания свыше установленных сроков. Увы, приходится констатировать, что данную норму трактуют не совсем верно. В результате военнослужащие, как правило, вынуждены снимать жилые помещения чуть ли не все время прохождения военной службы в данной местности. Это не только нарушает их права на служебные жилые помещения, но и создает дополнительные материальные траты как самим военнослужащим, которые получают компенсацию в размере, не соответствующем реальным затратам, так и федеральному органу исполнительной власти, который выплачивает денежную компенсацию более длительный срок. Законопроект169 «О внесении изменения в пункт 3 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», внесенный на рассмотрение депутатами Государственной Думы Н.М. Безбородовым, Ю.Н. Родионовым, предполагает уточнение Федерального закона «О статусе военнослужащих» в части регулирования вопросов обеспечения военнослужащих жилыми помещениями для временного проживания. Предлагаемое законопроектом исключение из текста закона положений о компенсации за наем (поднаем) жилья создает безальтернативный вариант решения жилищной проблемы военнослужащих – именно командование воинских частей через службы тыла и квартирно-эксплуатационные службы обязано заниматься вопросами аренды жилых помещений для последующего предоставления его военнослужащим и оплачивать все связанные с этим расходы за счет средств федерального бюджета. Для обеспечения реализации права военнослужащих на служебные жилые помещения автору представляется целесообразным урегулировать вопросы ответственности военнослужащих (при нежелании освободить служебные жилые помещения) и должностных лиц органов военного управления (при необеспечении военнослужащих, имеющих на это право, иными жилыми помещениями). В целях определения ответственности военнослужащих и должностных лиц органов военного управления за нарушение условий жилищного договора и необеспечение военнослужащих служебными жилыми помещениями дополнить типовую форму договора разделом IV.I «Ответственность сторон» (см. Приложение 8). Таким образом, существующая система обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями не позволяет реализовать в полном объеме установленное законодательством право на служебные жилые помещения. Получение военнослужащими служебного жилого помещения в трехмесячный срок на практике не реализуется, устанавливается очередь на получение служебного жилья, которая может идти годами, после увольнения выселение без предоставления постоянного жилья взамен служебного в условиях ограниченных возможностей федерального бюджета затягивается на годы вместо предусмотренных законодательством трех месяцев. Согласно статистическим данным, в настоящее время получения жилья в Вооруженных Силах ждут около 170 тыс. человек, во внутренних войсках МВД России – более 160 тыс., в федеральной службе безопасности Российской Федерации – около 30 тыс. Кроме того, офицеры, не имеющие жилья, есть и в других ведомствах, где предусмотрена военная служба. В очередях на получение жилья стоят около 160 тыс. военнослужащих, уволенных в запас170, только из закрытых военных городков подлежат отселению около 70 тыс. семей171. Таким образом, принцип гарантированности реализации права, прописанный в Федеральном законе «О статусе военнослужащих», существует лишь «на бумаге». Произведенный автором в данном параграфе анализ позволил прийти к следующим выводам: – во-первых, острой остается проблема формирования, использования и сохранения специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений. Существенным препятствием на этом пути остается невозможность выселения бывших военнослужащих из занимаемых ими служебных жилых помещений и использование служебных жилых помещений не по назначению; – во-вторых, такая форма обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями, как аренда жилого помещения воинской частью для военнослужащего, на практике практически не находит реализации, и поэтому также заслуживает внимания законодателя. Процедура аренды жилых помещений для военнослужащих должна регламентироваться федеральным законодательством; – в-третьих, денежная компенсация, выплачиваемая военнослужащим за наем (поднаем) жилых помещений, не отвечает реальным затратам и требует пересмотра с учетом рынка недвижимости и инфляции минимум один раз в год. Произведенный автором в данной главе анализ законодательства, научной литературы и юридической практики позволил прийти к следующим выводам: 1. Нормативно-правовое регулирование права военнослужащих на служебные жилые помещения требует совершенствования. Наличие множественных пробелов и несоблюдение основных начал жилищного законодательства и принципов права негативно сказывается на возможности реализации права военнослужащих на служебные жилые помещения. 2. Законодателем необоснованно ограничены в праве на служебные жилые помещения ряд категорий военнослужащих, не определены объекты служебного жилищного обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и их признаки. 3. Содержание служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания, создает необоснованную дополнительную финансовую нагрузку на федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрено прохождение военной службы. Реализация права военнослужащих на служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания, практически вообще не возможна: отсутствует специализированный жилищный фонд служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания; аренда жилого помещения воинской частью для военнослужащего на практике остается неясной; денежная компенсация, выплачиваемая военнослужащим за наем (поднаем) жилых помещений, не отвечает реальным затратам и требует пересмотра с учетом рынка недвижимости и инфляции минимум один раз в год. 4. На протяжении ряда лет острой остается проблема порядка формирования использования и сохранения служебного жилищного фонда, а также служебного жилищного фонда, пригодного для временного проживания. Основной причиной является недостаточное финансирование и отсутствие организационных основ формирования и сохранения соответствующего жилищного фонда. Существенным препятствием на этом пути остается невозможность выселения бывших военнослужащих из занимаемых ими служебных жилых помещений и использование служебных жилых помещений не по назначению.
Еще по теме 2.3. Правовое регулирование отношений, складывающихся в сфере обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями: