1.2. Диалектические закономерности реформирования силовых структур при переходе к гражданскому обществу

Длительное время Армия достаточно критично относилась к попыткам гражданского общества принимать не пассивное (оплачивающее) участие в ее строительстве, а активное - направляющее участие.

Но наступил период общественного развития, когда гражданское общество не ограничивается ролью донора.

В. Озеров подчеркивал: «...Сама жизнь требует от нас проведения быстрейшей интеграции Вооруженных Сил с гражданским обществом. Гражданский контроль над силовыми структурами может быть использован в качестве углубления военной реформы и стать элементом стабилизации внутриполитической обстановки и укрепления обороноспособности страны. Военно-гражданские отношения, несомненно, следует формировать на принципах верховенства закона, демократизма, легитимности, открытости военной сферы, подотчетности всех силовых структур и других компонентов оборонного комплекса высшим органам государственной власти, контроля за военной организацией и деятельностью. Гражданский контроль за военной организацией и деятельностью необходимо реализовать посредством целенаправленной работы органов федеральной государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан в соответствии с их правами и полномочиями в этой области. При разработке такой системы можно использовать международный опыт. Существует, например, шведская модель парламентского контроля за армией. С 1915 года в шведской конституции закреплены функции уполномоченного по обороне. Этот опыт широко применен в Федеративной республике Германии. В ФРГпринят закон об уполномоченном Бундестага по обороне. Уполномоченный по обороне исполняет свои обязанности в качестве вспомогательного органа Бундестага при осуществлении парламентского контроля.

Попытки ввести элементы гражданского контроля над системой формирования военного законодательства применялись и в дореволюционной России. В 1810 году Александр I создал Государственный Совет - законосовещательное учреждение, состоявшее из четырех департаментов, один из которых был военным. Департаменты обсуждали законопроекты в кругу специалистов перед внесением их в общее собрание. «Никакой закон не мог быть представлен на утверждение императора помимо Госсовета» - гласила статья «Учреждения Госсовета». В действительности довольно часто законопроекты после рассмотрения в Военном и Адмиралтейском советах поступали на утверждение царя, минуя общее собрание Госсовета. То есть они были как бы законосовещательными органами9.

9 Царев А.Ю. Отношения в России: традиции, структура, правовая основа // Военно-гражданские отношения в демократическом обществе. Серия «Научные доклады», № 51. М.: Московский общественный научный фонд,

1998. С. 73.

В начале XIX века коллегии заменяются министерствами, и после подавления восстания декабристов Россия встала на путь военно-полицейской крепостнической диктатуры. Начавшиеся демократические преобразования были прекращены.

Поэтому еще одной особенностью реформ современной эпохи должно быть базирование их проведения на научной основе под контролем гражданского общество. Что же следует понимать под научным обоснованием?

Во-первых, необходимо создание механизма, посредством которого государство будет проводить свою политику.

Во-вторых, научность правовой военной реформы предполагает разработку законов, подзаконных актов по военному строительству, в строгом соответствии с действующей Конституцией и федеральными законами и не противоречащих нормам права других отраслей права. В случае, если реформа военного законодательства требует внесения изменений в другие нормы права, их перечень должен быть разработан органами, проводящими военную реформу.

В-третьих, реформа должна проводиться на основе учета достижений мировой науки и опыта передовых армий мира.

В-четвертых, цели реформы должны быть определены исходя из научно-спрограммированных и определенных базисных данных о состоянии и перспективах науки, техники, экономики, социальной базы общества, а не на основе необходимых или желаемых результатов.

В-пятых, обязательное условие успешности и эффективности реформы -это участие в ее разработке и проведении ученых и практиков всех отраслей науки и активное общественное обсуждение планов и программ реформы, т.е. гласность и демократичность.

В-шестых, использование при проведении реформы опыта и достижений науки всех отраслей народного хозяйства.

В-седьмых, необходимо проводить апробацию выработанных программ на отдельных частях и только после получения и анализа результатов внедрять их во все структуры ВС РФ.

Научность должна выражаться в «неспешности» реформы, т.е. ее проведение не должно даже временно ухудшать обороноспособность страны.

Она должна проводиться во всех войсках только после отработки на отдельных частях, округах, театрах военных действий. Примером поспешности, непроработанности, необеспеченности проводимых мероприятий в Вооруженных Силах может служить вывод группы советских войск из Германии. В результате неспланированной и поспешной «реформы» России был нанесен огромный экономический, политический и морально-психологический ущерб, потеряна боевая готовность самой современной группировки ВС РФ.

Криминология / Под ред. А.И.

Анализ опыта реформы в различных областях государственного строительства доказывает необходимость их тщательной подготовки и юридического регулирования. Например, по данным Главного управления по борьбе с экономической преступностью МВД РФ у граждан России различными финансовыми пирамидами и обанкротившимися компаниями отобрано свыше 25 трлн руб. В правоохранительные органы поступило более 3 млн заявлений граждан о невозврате денег коммерческими компаниями на сумму свыше 20 трлн руб. Утечка капиталов из России за границу в 1994 году составило 50 млрд долларов США и продолжает возрастать на 1,5-2 млрд долларов ежемесячно. Финансовый ущерб государства огромен10. И это стало возможным в результате отсутствия правового обеспечения и государственного управления финансовой реформой. Но если в результате краха финансовой системы государства оно может потерять экономическую независимость, то разрушение военной системы может привести к разрушению всего государства, потери его суверенитета. Косвенным подтверждением падения авторитета нашего государства являются преступные действия США в Ираке, силовое решение «югославского» вопроса в своих интересах, что доказывает стремление НАТО и, в первую очередь, США установить однополюсную мировую систему, единоличное мировое господство. Это угроза не только суверенитету Сербии, Ирака, России, но и существованию мировой цивилизации вообще. Поэтому необходимость эффективности военной реформы - это требование интересов не только России, но и всего мирового сообщества.

Закономерность первичности реформы военного законодательства обусловлена не только общими закономерностями реформы любой сферы государственного строительства, но и специфическими особенностями армии как особого органа государства.

- В Армии строго регламентированы действия всех звеньев, всех должностных лиц и функционирование ее возможно при наличии этой регламентации.

- Армия функционирует на распорядительно-исполнительном принципе деятельности всех звеньев и должностных лиц.

Неурегулированность в деятельности Вооруженных Сил может привести к их использованию в неконституционных целях, в интересах отдельных групп, политических сил или даже преступным умыслом отдельного лица. А обязательность исполнения приказа в соответствии с требованиями Дисциплинарного Устава ВС РФ может привести к тяжелым последствиям для общества, государства. На основании изложенного очевидно, что реформе ВС должна предшествовать правовая реформа военного законодательства, регламентирование деятельности войск и военнослужащих на основе норм права, соответствующих Конституции РФ.

Одной из причин кризисного состояния армии, несомненно, является проводимая реформа, вернее способы (методы) ее проведения, в частности, бессистемность и некомплексность ее проведения.

Прежде, чем реформировать какую-либо структуру (часть) армейского механизма, необходимо определить весь диапазон затрагиваемых изменениями функций и исследовать весь комплекс возникающих в связи с реформой проблем и определить способы их решения.

Исследование проводимых мероприятий реформы позволяет сделать вывод, что подобного составления и анализа системы взаимосвязей реформируемой сферы правоотношений с другими, воздействие проводимых изменений на них, проведение согласования новых уровней реформируемой системы с действующими нереформируемыми не делается и не проводится. А изменение части общего без изменений общего, без синхронизации этих изменений с работой общего вызывает не улучшение общего, а ухудшение или даже его разрушение.

Примером такого подхода является, например, проведение организационно-штатных мероприятий по сокращению численности Вооруженных Сил. Эта составляющая реформы проводилась путем сокращения численности кадрового состава отдельных подразделений множества частей. Таким образом, Министерство обороны решало проблему сокращения численности ВС на определенное количество военнослужащих. Это должно было решить проблемы сокращения численности войск, финансирования и т.д. Но подобный бессистемный, некомплексный подход к одной проблеме не учитывал вопросов, которые были тесно взаимосвязаны с численностью личного состава - организацией жизнеобеспечения войск - караульной и внутренней службой, заготовкой овощей, погрузкой-разгрузкой угля и других видов топлива и материальных средств, техники и вооружения. В результате в большинстве сокращаемых частей в этот период прекращалась боевая подготовка, караульная и внутренняя служба была организована в сокращенном составе, не обеспечивающем надлежащую охрану объектов и, в нарушение Устава ГиК службы, военнослужащие несли службу бессменно по несколько суток подряд. Обслуживание техники и вооружения не проводилось. Все это привело к резкому ухудшению боевой и мобилизационной подготовки, воинской дисциплины и правопорядка.

Таким образом, при планировании сокращения войск надо было исследовать всю совокупность наступающих изменений и спланировать решение всего комплекса проблем. Кроме того, очевидно, что при решении этой задачи был необходим учет коэффициента сокращаемости каждой части отдельно. Индивидуальное значение коэффициента сокращаемости должно зависеть от общей численности личного состава части, количества лиц суточного наряда, климата региона, потребности в угле, расстояния от станции погрузки и т. д. Как видно, реформа из центрального аппарата невозможна.

К сожалению, ни анализа взаимосвязи численности частей с другими вопросами их функционирования, ни расчета индивидуального коэффициента каждой части сделано не было, что и привело к значительной потере боеготовности войск, т.е. отрицательности результатов реформы.

Можно привести еще много подобных примеров. Поэтому третьим выводом из анализа проведенной реформы является требование комплексности, учета коэффициентов особенностей каждой части, а также определение системы взаимосвязи реформируемой сферы с другими сферами жизнедеятельности войск.

Одновременность проведения реформы всех взаимосвязанных частей общего - условие, вытекающее из вышеизложенного. При одновременном решении всего комплекса вопросов реформируемой сферы издержки реформы отдельного органа или всего механизма будут сведены к минимуму. Чем больше разрыв по времени между изменениями основной части реформируемого и подгонкой к ней других частей, тем больше потерь качества реформируемого. Решая вышеизложенную проблему сокращения войск, надо было, исходя из военной доктрины, боевых задач войск на данном ТВД, принять решение о сокращении каких-то частей и соединений полностью, о порядке распределения офицеров и прапорщиков, солдат и сержантов, техники и вооружения по другим частям региона, передаче объектов, зданий, сооружений в аренду, продаже и т. д. Такое решение проблемы сокращения войск было бы только позитивным, так как не нарушило боевой готовности частей и, наоборот, укрепило ее за счет доукомплектования личным составом, техникой и вооружением, резко сократило потребности финансирования неосновных функциональных обязанностей армии за счет сокращения количества частей, гарнизонов со всей их инфраструктурой. Были бы решены социальные вопросы, за счет продажи освободившихся сооружений и объектов, техники или за счет их передачи на льготных условиях увольняемым военнослужащим.

Этими законами реформы надо в обязательном порядке руководствоваться в дальнейшем.