5.5. Система права и система законодательства
Право и законодательство — их системы не совпадают друг с другом, несмотря на то, что в РФ основным источником права является закон. Однако отграничивать их друг от друга в настоящее время стало сложнее.
Это связано прежде всего с тем, что общеобязательного понятия «законодательство» не существует. Попытка определения этого понятия в законе была предпринята в 1996 г., когда был принят в первом чтении Федеральный закон о нормативных правовых актах РФ. Однако этот законопроект до сих пор не обрел юридической силы.Кроме того, обязанность опубликования различных актов, включая решения Конституционного Суда, в «Собрании законодательства Российской Федерации» дает основание для вывода о расширении содержания понятия «законодательство» за счет включения в него подзаконных и даже ненормативных актов. Расширил состав законодательства и Конституционный Суд, установив, что указы Президента могут издаваться по ряду вопросов, требующих законодательного решения.
Наконец, расширительному толкованию понятия законодательство способствует деятельность самого федерального законодателя, который различными законами включает в состав конкретной отрасли законодательства акты самой разной юридической силы, включая акты органов местного самоуправления. При этом имеются также отрасли законодательства, которые законодателем признаны состоящими только из законов. Например, в соответствии со ст. 3 ГК гражданское законодательство состоит только из ГК и принимаемых в соответствии с ним иных федеральных законов.
Однако неопределенность содержания понятия «законодательство», обусловленная неизбежными в процессе правотворчества разногласиями, одновременно указывает и на главное отличие системы законодательства от системы права: система законодательства формируется по субъективным, подчас недостаточно осмысленным усмотрениям законодателя, в то время как система права выстраивается по объективным жизненным законам, складывается исторически.
Деление системы права на отрасли обусловлено самой сущностью общественных отношений, существующих независимо от того, нормами какой отрасли законодательства они регулируются. Другой вопрос, что регулирование общественных отношений нормами «ненадлежащей» отрасли негативно скажется на общественной практике.8
87
О значительном субъективизме в построении современной системы законодательства в РФ, сказывающемся на ней отрицательно, свидетельствует и Конституция. Так, ст. 71 (п. «о») и ст. 72 (п.«к» ч. 1) Конституции различные отрасли законодательства рассматривают как самостоятельные предметы ведения РФ и ее субъектов. Однако при таком подходе смешиваются предмет и метод правового регулирования. Законодательство призвано регулировать общественные отношения в рамках определенного предмета ведения (обороны, финансов, природопользования, образования и др.), а не обозначать собой самостоятельный предмет. Например, в ст. 72 Конституции наряду с земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах и об охране окружающей природной среды в качестве самостоятельных предметов выделены не только вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в» ч. 1), но и природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории (п. «д» ч. 1). По сути, в них говорится об одних и тех же предметах правового регулирования. Также следует оценить и отделение в Конституции правового регулирования интеллектуальной собственности от гражданского законодательства (п. «о» ст. 71), поскольку первое составляет один из многочисленных институтов последнего.
Субъекты российского правотворчества в целом весьма вольно обращаются с понятием «отрасль законодательства», подчас возводя в ранг отрасли небольшую совокупность норм, которые по своей сути являются даже не подотраслями законодательства, а правовым институтом или подинститутом. Об этом свидетельствуют, например, такие «отрасли», как законодательство о залоге и законодательство о доверительной собственности, являющиеся на самом деле, соответственно, институтом исполнения обязательств и подинститутом собственности в гражданском законодательстве.
У системы права и системы законодательства есть и общие черты.
Обе они состоят из норм, институтов и отраслей. Однако институты и отрасли законодательства более изменчивы, поскольку это обусловлено текущими практическим задачами деятельности государства. Особенно четко это видно на примере отраслей. Несмотря на очень активное законотворчество в последние годы, обусловившего возникновение десятков новых отраслей законодательства, система права на отраслевом уровне изменилась намного меньше. Самые заметные изменения — появление новой отрасли «муниципальное право» и вместо колхозного права сельскохозяйственного права. В остальном новые нормы, институты и отрасли законодательства обогатили содержание системы права, сделали его менее пробельным, усложнили и детализировали правовое регулирование общественных отношений, но не подменили существовавшие ранее отрасли права.Таким образом, система законодательства развивается в соответствии с системой права, хотя и оказывает на нее некоторое обратное влияние. И если первичный элемент системы права — норма права — формулируется по воле законодателя, то институты и отрасли системы права складываются в значительной степени автономно от его воли. Законодатель не может не рассматривать право как единое системное целое, состоящее из объективно обусловленных институтов и отраслей со своими предметами регулирования, и поэтому должен добиваться создания непротиворечивой системы законодательства независимо от того, к какой отрасли права относятся нормы законодательства. Недостаточный учет объективно существующих системных связей в праве ведет к снижению эффективности правового регулирования.
Конечно, отрасли права и законодательства различаются не только количественно, но и качественно. В системе законодательства выявляются две группы отраслей: полностью входящие в отрасль права и имеющие межотраслевой характер. Примером первой является уголовное законодательство, все нормы которого относятся к нормам отрасли уголовного права. Однако есть и большая группа отраслей законодательства, нормы которого относятся к нормам различных отраслей права.
Например, законодательство об образовании включает в себя нормы административного права (государственное управление в области образования), гражданского права (коммерческая деятельность образовательных учреждений), права социального обеспечения (выплата стипендий студентам). Соответственно этому, поскольку в предмет данной отрасли входят различные общественные отношения, она использует и различные методы правового регулирования отношений в области образования.Система законодательства отличается от системы права также своими источниками. Даже если толковать законодательство как совокупность всех нормативных актов, а не только законов, то и в этом случае источник у законодательства будет только
8
89
один — нормативно-правовой акт с присущими ему признаками и формами выражения права. Система права же имеет различные источники: наряду с нормативно-правовыми актами, являющимися, конечно, основными, к источникам системы права в РФ относятся также некоторые договоры, декларации, обычаи.
Системность собственно законодательства в РФ предопределена Конституцией и состоит в следующем.
•/ Федеральные конституционные законы обладают большей юридической силой, чем прочие федеральные законы. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции). В случае противоречия между этими законами должен действовать федеральный конституционный закон.
• Федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, установленным ст. 72 Конституции, обладают большей юридической силой, чем законы субъектов РФ, принятые по этим же предметам ведения. В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта РФ должен действовать федеральный закон. Например, если одной из областей в составе РФ принят закон, регулирующий жилищные отношения (жилищное законодательство — один из предметов совместного ведения РФ ее субъектов), а позднее принят федеральный закон, устанавливающий иное регулирование таких отношений, то закон области подлежит приведению в соответствие с федеральным законом либо отмене.
В то же время и законы субъектов РФ могут обладать большей юридической силой, чем федеральные законы, если они регулируют отношения, находящиеся вне пределов ведения РФ и ее совместного ведения с субъектами РФ (ч.
4 и 6 ст. 76 Конституции). Проблема состоит в том, как истолковать содержание ст. 71 и 72 Конституции, устанавливающих такие предметы ведения.Например, явное несоответствие обнаруживается между пунктом «а» ст. 71 Конституции, согласно которому ее «изменение»— предмет только федерального ведения, и ст. 136 Конституции, которая для вступления в силу поправок к Конституции требует их одобрения органами законодательной власти субъектов РФ. Защита прав национальных меньшинств отнесена Конституцией к предметам ведения как отдельно РФ, так и к ее совместному ведению с субъектами РФ. Неясно содержание терминов «общие вопросы» и «общие принципы» (п. «е», «и», «н» ч. 1 ст. 72 Конституции), в рамках которых могут приниматься законы как РФ, так и ее субъектов. Отнесение Конституцией установления «общих принципов налогообложения и сборов» (п. «и» ч. 1 ст. 72) к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, допускающее принятие по нему субъектами РФ своих законов, не согласуется с ч. 3 ст. 75 Конституции, согласно которой «общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом»: только федеральным законом! Для разрешения этих и других противоречий в системе права и законодательства требуется высокая юридическая квалификация.
Системные связи имеются и между законами, принятыми в рамках как ст. 71, так и ст. 72 Конституции (например, между гражданским законодательством, составляющим предмет ведения РФ и содержащим положения о земле как недвижимом имуществе, и земельным законодательством, составляющим предмет совместного ведения РФ и ее субъектов и содержащим положения о земле как природном ресурсе). Как было сказано выше, действующие отрасли законодательства в РФ не замыкаются на перечне, установленном п. «о» ст. 71 и п. «к» ч. 1 статьи 72 Конституции. Имеются и другие отрасли законодательства, причем нередко более сложные, чем обозначенные в Конституции (бюджетное законодательство, законодательство о связи и др.). В рамках отдельных отраслей законодательства есть подотрасли, например в гражданском законодательстве — законодательство о защите прав потребителей. Системные связи имеются также между конституционным и другими отраслями законодательства, между материальными и процессуальными отраслями.
(? Вопросы для самопроверки
1. Почему право представляет собой систему?
2. Каковы критерии обособления норм права в правовые институты?
3. Что представляет собой отрасль права?
4. Какие общественные отношения могут быть предметом правового регулирования?
5. Каковы достоинства и недостатки деления права на публичное и частное?
6. Какая отрасль права является главной и почему?
7. Чем отличается система права от системы законодательства?
Еще по теме 5.5. Система права и система законодательства:
- 3. Понятие и система гражданского законодательства.
- 7. Понятие и предмет науки гражданского права, ее система.
- 4. Понятие и система законодательства о предпринимательстве
- § 1. Гражданское законодательство и его система. Иные источники гражданского права
- § 1. Понятие и система личных неимущественных прав
- 2. Система гражданского права
- 3. Основные системы континентального гражданского права
- 5.5. Система права и система законодательства
- 17.2. Система законодательства в области использования и охраны природной среды
- Глава 21. Система права и система законодательства
- § 2. Система законодательства
- § 3. Тенденции развития системы права и системы законодательства
- Архивное право и архивное законодательство
- § 3. Система российского права и законодательства
- § 4. Понятие военного права и военного законодательства
- 4. Применимые правила российского гражданского законодательства
- (б) Уставный капитал как основной способ защиты прав кредиторов в законодательстве России
- (ВВЕДЕНИЕ). Римское право и западно-европейское право до новых законодательств.
- ГЛАВА II Западно-европейское право до новых законодательств.