Нормотворчество само по себе еще не создает соответствующей (т.е. нормативной) системы международных отношений. Необходимо, чтобы правила поведения государств во внешнем мире, принятые мировым сообществом (наиболее активной его частью), стали нормой его жизни, вошли в его повседневную практику. Поскольку в международных отношениях господствуют суверенитеты и нет верховной власти, то нормативную базу взаимодействия государств вряд ли можно ввести декретом. Следует учитывать, что нормы поведения принимаются государствами, как правило, в качестве политических обязательств, и они будут исполняться лишь в той мере, в какой они соответствуют интересам этих государств, лишь в этом последнем случае их воля будет направлена на реализацию согласованных правил (а не на их саботаж). Более того, можно ожидать, что в условиях стихийности международных отношений, плюралистичное™ национальных интересов процесс внедрения и соблюдения норм или правил поведения государств во внешней сфере неизбежно будет сталкиваться со значительными трудностями. Поэтому чтобы удержаться на плаву и нормально функционировать, нормативной системе международных отношений нужны и постоянная поддержка, и постоянная опека в виде специальных механизмов или институтов, которые должны обладать соответствующими статусом, правами, ресурсами, компетенцией. Международные институты, таким образом, являются естественным порождением нормативной системы международных отношений, в известной мере они служат дополняющим инструментом этой системы, не случайно они появились почти одновременно. Но послевоенный период стал для них настоящим бумом. Предполагается, что подобные институты должны заниматься, во-первых, нормотворчеством, т.е. созданием и кодификацией новых правил поведения государств на международной арене, их корректировкой в случае необходимости; во-вторых, они призваны заниматься отслеживанием, как эти нормы соблюдаются, выявлением сознательных или бессознательных нарушителей этих правил. В-третьих, эти институты могли бы принимать меры в отношении тех своих членов, которые не исполняют или нарушают согласованные (в рамках данного института) нормы мирорегулирования. Сами эти институты можно подразделить на две категории. К первой следует отнести те, которые призваны обслуживать саму нормативную систему международных отношений, которые непосредственно вовлечены в процесс мирорегулирования через нормы. К числу подобных организаций сегодня относятся в первую очередь ООН и ее различные комитеты и комиссии, в которых идет подготовка этих норм, и прежде всего Совет безопасности, нормотворчество которого имеет, как предполагается, прецедентный характер; ОБСЕ; Организация африканского единства (ОАЕ); Организация американских государств (ОАГ); Лига арабских государств и др. Одни из них в соответствии со своим уставом несут глобальную ответственность, другие - региональную, т.е. занимаются либо мировым, либо региональным регулированием внешнего поведения государств. Ко второй категории относятся институты, заангажированные на решение какой-то международной проблемы - интеграции, безопасности, экономического, финансового, гуманитарного взаимодействия, для которых участие в создании и функционировании нормативной системы международных отношений видится деятельностью второго плана, побочным результатом ведущего направления их активности. Тем не менее их вклад в нормативное мирорегулирование объективно в ряде случаев можно считать не менее значительным, чем их основное занятие. К числу таких международных институтов следовало бы отнести “восьмерку” - ежегодный форум восьми наиболее влиятельных государств мира, Международный валютный фонд, Мировой банк, Всемирную торговую организацию (ВТО), Международное энергетическое агентство, Европейский банк реконструкции и развития, МАГАТЭ, Европейский союз, НАТО, АСЕАН, ОПЕК, Сообщество Независимых Государств (СНГ) и др. “Соглашения и институты типа ГАТТ (Генеральное соглашение по тарифам и торговле, ныне ВТО. - Лет.), МВФ, Мировой банк, большая восьмерка и т.д. служат не только для обеспечения финансовой стабильности и процветания - собственного и своих друзей, - но так же в целом они поддерживают жизнеспособную мировую экономическую систему. Тот же принцип распространяется и на политические институты и систему международных отношений”26, - отмечает профессор политических наук Пол Шредер из университета штата Иллинойс. Однако важность подобных организаций (обеих категорий) не только в том, что они занимаются выработкой (отслеживанием выполнения) норм, становящихся фундаментом современного мирорегулирования. Само участие ряда стран в деятельности международных институтов такого рода способствует тому, что они учатся не только сосуществовать, но и позитивно взаимодействовать в мировом сообществе, в процессе постоянного общения приобретают привычку уважать интересы друг друга, учатся разрешать спорные проблемы и ситуации путем уступок, ведущих к компромиссу. Их деятель- i ность, таким образом, есть важнейший элемент образования госу- : дарств в духе мирорегулирования. Поскольку решения в подобных , организациях обычно принимаются на основе консенсуса, государства-участники вынуждены постоянно думать о том, как состыко- \ вать свои интересы с устремлениями на международной арене других. В конечном счете они учатся уважать специфические и не всегда совпадающие со своими интересы партнеров, преодолевая собственный национальный эгоизм и все более ориентируясь на интересы сообщества. Так это происходит в Европейском союзе, в ОБСЕ, в АСЕАНе, в меньшей степени в ООН, где представленный спектр интересов слишком широк. Собственно говоря, Римский договор, подписанный шестеркой европейских государств в 1956 г. и положивший начало западноевропейской интеграции, являл собой своеобразную конституцию, свод норм (правил), на основе которых эти государства отныне должны были строить свои новые взаимоотношения, равно как и свои связи с внешним миром. И они добились поставленных целей. В самом деле, именно в рамках ЕС (и НАТО) была преодолена историческая враждебность между Францией и Германией, в известной мере - между Францией и Великобританией. “Нынешняя близость Германии к своим западноевропейским соседям и Соединенным Штатам, - утверждают американские исследователи Чарльз Купчан и Клиффорд Купчан, - является следствием не только общности их интересов, но и длительного ее участия в паутине западных институтов. Трудно себе представить, что отношения Германии с другими устоявшимися демократиями были бы столь же тесными, каковыми они являются теперь, если бы взаимодействие этих государств во внешнем мире развивалось бы лишь на базе общих ценностей, но при отсутствии общих институтов”27. Конечно, все это зависит не только от структур (институтов), но и от той социально-политической основы, на которой сеть международных организаций возникает и функционирует. Такие же (похожие) институты, выстроенные в свое время в рамках социалистического содружества, но на антидемократической основе, не привели ни к интеграции, ни к преодолению исторической отчужденности между Советским Союзом и его партнерами из Восточной Европы. Более того, практика (нормы) взаимоотношений, принятая в Организации Варшавского договора и Совете экономической взаимопомощи, лишь усиливали взаимное неприятие стран - участниц этих организаций, недаром они развалились, как только было покончено с советской гегемонией в регионе. Между тем негативной опыт современного институциализма не девальвирует опыта позитивного. «Несмотря на отсутствие общего управления в международной политике, - пишут Р. Кеохейн и Дж. Най, видные американские теоретики, причисляющие себя к сторонникам “институциализма”, - устойчивое сотрудничество возможно при некоторых достаточно четко определенных условиях. Эти условия включают в себя: наличие взаимных интересов в поддержании мирового порядка; долгосрочные отношения между небольшим числом субъектов международных отношений; практика взаимности в соответствии с принятыми стандартами соответствующего поведения- Такое сотрудничество не является антитезой конфликта, но представляет собой процесс для его урегулирования. Международные институты могут способствовать такому процессу сотрудничества, создавая поле для переговоров, уменьшая неопределенность в отношении политики* других и оказывая влияние на ожидания лидеров в отношении будущего. В итоге, международные институты могут позитивно влиять на выбор государствами своей стратегии и принимаемые ими решения»28. Более того, по мнению все тех же соавторов из Гарвардского университета, “международные институты способствуют практике координации политики наиболее влиятельных держав и таким образом уменьшают возможность контрпродуктивного соперничества между ними за сферы влияния; в результате, по большому счету они служат интересам этих держав”29. Международные институты, таким образом, вносят вклад в процесс мирорегулирования не только потому, что они обычно являются генераторами нормативного творчества, не только потому, что в процессе постоянного обмена мнения между их участниками рождаются новые идеи относительно стандартов поведения государств на международной арене. Они вносят свой вклад в процесс мирорегулирования еще и потому, что в рамках их (институтов) собственных структур само их функционирование опирается на те же самые или похожие нормы, которые они хотели бы утвердить во внешней среде. В самом^деле, в пределах этих институтов все их участники априорно равноправны (и даже равны) между собой подобно тому, как равноправны между собой (формально, во всяком случае) и все субъекты международных отношений. Их взаимодействие друг с другом регулируется не силовыми параметрами участников, а тем, что все они являются членами данного “клуба” (субъектами международных отношений). Временами это создает серьезные проблемы в той же ООН, где Соединенные Штаты или Россия не хотят быть на равных с Гренадой; или в ОБСЕ, где они не могут принять решение при сопротивлении Мальты. Вполне очевидно, что на мировой арене равенство и равноправие - это разные вещи. Но если мировое сообщество действительно стремится к демократизации международных отношений, то оно вынуждено научиться уважать равноправие, так же как сегодня оно склоняет голову перед неравенством. Во всяком случае, международные институты помимо всего прочего являются своеобразной школой, где национальные лидеры обучаются теории и практике подобного поведения. Международные институты не ставят под вопрос сущность модели стихийности международных отношений, выдвигаемую сторонниками политического реализма, порождающую потребность в постоянном мирорегулировании, поскольку и у них нет власти навязать свои правила сильным государствам. Но они могут “гасить” некоторые последствия стихийности применительно к поведению государств, делая менее вероятным их соперничество и поведение по наихудшему сценарию, которое предсказывают “реалисты”. В той мере, в какой международные институты обеспечивают информацию и координируют ожидания действующих лиц, дилемма безопасности, стоящая перед государствами, может быть не столь актуальной, и доктринерские предсказания сторонников силовой политики относительно мотивов поведения государств могут и не попасть в точку. Между тем интеллектуальное богатство и адекватность вклада существующих международных институтов будут оказывать все большее влияние на сотрудничество, складывающееся на мировой арене. Межгосударственные конфликты интересов, вызываемые озабоченностью по поводу мощи других и потенциальных угроз с их стороны (как утверждают сторонники силовых ориентаций), транснациональные и межгосударственные конфликты, обусловленные внутренними и внешними политическими и экономическими интересами (как утверждают либералы) являются важными детерминантами поведения государств во внешней среде, состояния мирового регулирования. Но не менее важными в этом плане являются и международные институты (по мнению апологетов нормативной теории), которые содействуют развитию сотрудничества между государствами, которое - по мере совершенствования - становится все более значимым фактором влияния на общее состояние международной среды. Вместе с тем, по мнению Р. Кеохейна и Дж. Ная, и с ним можно согласиться, следует учитывать, что “не все институциональные подходы отражают оптимистический взгляд на мировую политику и возможности ее регулирования”30. Во-первых, международные институты не обязательно беспристрастны: их правила могут накладывать дополнительные расходы на страны, которые слабы или политические предпочтения которых расходятся с приоритетами могущественных держав; эти правила в определенных обстоятельствах могут подталкивать партнеров как к сговору против противников, так и к взаимным соглашениям, в ряде случаев циничным. Во-вторых, поскольку институты рассматривают сотрудничество как процесс, зависимый от взаимодополняющих интересов, они настроены не столь оптимистично относительно перспектив сотрудничества, где такие интересы отсутствуют. В рамках развертывающейся (во времени и пространстве) нормативной системы международных отношений институты, помимо общего влияния на мировое регулирование, выполняют и еще одну важнейшую функцию: они принимают меры воздействия в отношении тех государств (или организаций), которые согласованные (и принятые к исполнению) правила международного поведения не исполняют или нарушают. В глобальном масштабе и на всех уровнях (политическом, экономическом, безопасности, социальном, гуманитарном и пр.) эти'функции осуществляет Организация Объединенных Наций и, прежде всего и главным образом, ее Совет Безопасности, уполномоченный на это ее Уставом. Причем обе эти‘структуры выполняют эту роль не в качестве шерифа (международного полицейского), ибо мировой власти в ирироде не существует, а в качестве организации коллективной безопасности (имея в виду безопасность в широком смысле слова, а не только в военном). Конечно, прежде всего это касается 181 члена ООН, но и государств, не являющихся ее членами также, поскольку СБ - единственный орган планеты, ответственный за международную безопасность в полном ее объеме. Другие международные организации, формирующие нормативную базу поведения государств в отношении друг друга либо в масштабах региона, либо в какой-то конкретной сфере деятельности, осуществляют свои функции наблюдения (за исполнением норм) и воздействия (на нарушителей норм) только в рамках своей компетенции и своей сферы активности. Причем они осуществляют эту деятельность только в отношении членов своей организации и только в соответствии со своим Уставом (договором, соглашением, хартией). Таким образом, компетенция ОБСЕ ограничена Европой (и некоторыми азиатскими государствами постсоветского пространства, попавшими в организацию как составные части бывшего Советского Союза); компетенция Организации африканского единства - этим континентом; компетенция ВТО - ее участниками и сферой торговых отношений; компетенция Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) затрагивает страны, подписавшие и ратифицировавшие этот договор, она ограничивается сферой производства, передачи, размещения ядерного оружия (или ядерной технологии); компетенция МВФ - финансирование различного рода проектов развития своих членов и контроль за адекватным расходованием выделенных средств; компетенция Совета Европы - соблюдение прав и свобод на европейском пространстве и т.д. Эта дифференциация ответственности, разделение труда между различными международными институтами являются частью структуры нормативного мирорегулирования. Нарушение правил тем или иным государством (союзом) в рамках нормативной системы регулирования международных отноше- ний не может оставаться без воздействия, иначе система просто не будет работать. Характер же воздействия на нарушителя обусловлен совокупностью ряда обстоятельств. Прежде всего, сутью поступка - представляет ли он собой угрозу и для кого: всего мира? региона? непосредственного окружения? другого государства? его территориальной целостности? его системы ценностей? общества (его части)? групповых интересов? национального меньшинства? общепризнанным свободам? правам человека? и т.д. Способы воздействия (наказания, в случае нарушения правил поведения) должны иметь свою иерархию, создавая возможность эскалации (постепенного повышения интенсивности и объема воздействия) и маневрирования (в том числе и деэскалации в случае появления результатов давления). В не меньшей мере способ воздействия на нарушителя обусловлен набором средств и ресурсов, которые имеет в своем распоряжении мировое сообщество, тот или иной институт для оказа- ; ния давления на нарушителя. Иногда для воздействия на него доста- ? точно морального, политического осуждения его действий мировым {сообществом или в резолюции ООН или ее Советом Безопасности. Но иногда для влияния на ситуацию требуется и военная сила: либо для разделения противоборствующих сторон (как это было на Кипре в 1974 г., где два члена ООН и одновременно НАТО готовы были начать войну друг с другом); либо для восстановления нарушенного статус-кво (как это было в Персидском заливе в 1991 г., когда потребовалось выдворить из Кувейта вторгнувшиеся туда войска иракского диктатора Саддама Хусейна); либо для приостановки этнических чисток (как это было в югославской провинции Косово), либо для ликвидации структуры международного терроризма (как это было в Чечне и Афганистане). Следует признать, что именно средства и ресурсы задействованных институтов на данном этапе являются наиболее уязвимым звеном в функционировании нормативной системы регулирования международных отношений. В самом деле, главный парадокс нормативной системы, возникшей как реакция на разрушительное использование силы в качестве средства мирорегулирования, состоит в том, что для того чтобы эту систему заставить работать, чтобы внедрить даже согласованные нормы в практику международного поведения государств, чтобы (в ряде случае) вынудить эти нормы соблюдать, чтобы иметь возможность наказывать тех, кто их нарушает, наконец, для того чтобы любой потенциальный нарушитель ощущал неизбежность такого наказания, международные институты должны иметь силу, т.е. обладать способностью вынуждать других совершать то, что они никогда бы не сделали, не будь против них использована сила. Это не значит, что подобные институты оперируют только силой. У них свои инструменты воздействия на поведение субъектов международных отношений. Более того, некоторые институты обладают определенной силой, но, как правило, и вид силы, и область ее использования ограничены сферой ответственности самих этих структур (институтов). Например, Международный валютный фонд обладает финансовой силой, и она может быть использована для давления на экономику государства с тем, чтобы побудить его соблюдать те или иные нормы международного поведения. Но чаще всего в этом случае речь может идти о соблюдении норм экономического, финансового поведения, налоговых установлений, о нарушении финансовой этики. При этом не исключено, что государство, подвергнувшееся давлению со стороны МВФ, будучи суверенным образованием, может этим воздействием пренебречь. И это случается нередко, особенно когда финансовое давление используется для достижения политических, военно-стратегических и прочих целей, далеких от сферы ответственности МВФ. КонечнЪ, ОПЕК может использовать нефть в качестве политического оружия (как это сделали арабские страны в 1973 г.) и в краткосрочном плане достичь определенных успехов. Однако Запад своими объединенными усилиями (именно тогда, в 1975 г. была образована “семерка”), широким внедрением энергосберегающих технологий сумел в конце концов (хотя это и обошлось ему не дешево) сорвать нефтяную блокаду, организованную антизападными (антиизраильскими) ближневосточными режимами. В то же время попытки США и их союзников использовать экономическую силу, экономические санкции, экономическое эмбарго, чтобы вынудить Ирак, Иран, КНДР играть по международным правилам, устанавливаемым Западом, не дали ожидаемых результатов. Вместе с тем институты, которые в первую очередь ответственны за эффективное функционирование нормативного мирорегулирования, имеющие право выносить суждения о нарушении правил поведения государств (во внутренней и внешней политике), принимать решения о мерах, направленных на преодоление кризисной ситуации, обычно не имеют силовых инструментов для адекватного ответа тем, кто бросает вызов существующему мировому порядку. Это касается прежде всего таких институтов, как ООН, ОБСЕ и им подобных. Поэтому в ряде случаев (пусть и исключительных) для того, чтобы наказать нарушителя, восстановить функционирование нормативной международной системы им приходится обращаться к мировому сообществу с призывом предоставить в их распоряжение военные контингенты для выполнения соответствующих решений СБ ООН (ив этом случае финансирование военной операции осуществляется ООН: так было на Кипре, где “голубые каски” находятся до сих пор, в Конго периода деколонизации, в Кампучии, находившейся на грани распада). В других случаях Совет Безопасности выдает мандат членам ООН, позволяющий им самим (в той мере, в какой они заинтересованы) использовать свои вооруженные силы для разрешения кризисной ситуации, создающей, по мнению ООН, угрозу международной (региональной) безопасности. Так было во время войны в Корее в 1950-1953 гг., где агрессию Севера против Юга под флагом ООН сдерживали объединенные вооруженные силы 27 государств под фактическим руководством США. Так было в ходе операции “Буря в пустыне”, проведенной полумиллионным международным военным контингентом также под руководством . США, но с участием 17 государств. Что же касается такой организа- ; ции, как ОБСЕ, то прецедента использования ею военной силы для : выполнения своих решений пока еще не было, хотя принципиальных препятствий к этому не существует. Стоит отметить, что отсутствие у международных институтов (отвечающих за глобальную или региональную безопасность) собственных вооруженных сил, которые могли бы в особых обстоятельствах (определяемых Уставом ООН или иным легитимным способом) играть роль международного полицейского (или судебного исполнителя), снижает возможности этих организаций курировать функционирование международной нормативной системы. Более того, в известной мере, подобное бессилие подрывает престиж и авторитет подобных организаций, их независимый международный статус. Действительно, в ряде случаев реализация их собственных решений зависит не от них, а от других исполнителей, у которых могут быть свои эгоистические интересы в проведении операции от имени мирового сообщества. Это может не нравиться другим членам ООН, у которых тоже могут быть свои интересы в рамках осуществления ооновской миссии. Ни те, ни другие интересы не освящены авторитетом ООН, но их воздействие на процесс исполнения решений может быть значительным, хотя и не всегда продуктивным. Все это, видимо, понималось отцами-основателями ООН. Не случайно Устав ООН в период его принятия предусматривал возможность создания вооруженных сил этой организации. Предполагалось, что это можно было бы сделать путем выделения в распоряжении ООН какой-то части национальных военных формирований. Они находились бы на национальной территории, но были бы готовы в любую минуту поступить в распоряжение Совета Безопасности ООН в любом районе земного шара и обладать для этого всеми необходимыми техническими и прежде всего транспортными возможностями. Координировать всю эту деятельность должен был Военноштабной комитет, создание которого и функции также предусматривались Уставом ООН. Согласно некоторым сведениям, вооруженные силы ООН предполагались значительными. По американскому проекту 1947 г., войска ООН должны были бы состоять из 20 механизированных дивизий, 2,5 тыс. танков и 3,5 тыс. самолетов (в том числе транспортных), 3 линкоров, 6 авианосцев, 15 крейсеров, 84 эсминцев и 90 подводных лодок31. В количественном отношении это была бы военная мощь, поболее той, что использовалась для проведения операции “Буря в пустыне”. Это предложение, однако, тогда было заблокировано Советским Союзом. К сожалению, начавшиеся с окончанием Второй мировой войны разногласия между Советским Союзом и США (Западом), вскоре переросшие в “холодную войну”, надолго парализовали деятельность ООН. В результате ее вооруженные силы, в том объеме и с теми функциями, как они задумывались архитекторами послевоенного мирового порядка, равно как и их руководящий орган - Военно-штабной комитет ООН - так и не появились на свет. А это в свою очередь не могло в определенной мере не сказаться и на перспективах возникновения и консолидации нормативной системы международных отношений. Между тем ряд экспертов полагает, что "концепция коллективного принуждения следовать установкам “международного права” устаревает. «Концепция “принуждения к закону”, - утверждает американский профессор П. Шредер, - превращает конфронтацию и конфликты в международной среде в перестрелки между шерифом и преступником в кино-вестерне»32, в результате которых либо одна сторона в конфликте полностью уничтожается, а это не является целью в международной нормативной системе; либо другая сторона в конфликте в результате оказываемого ей сопротивления лишь наращивает свою силу, что не является целью данного мирового порядка. Поэтому, пишет П. Шредер, “стоит опробовать новое более приемлемое средство”33. В каком же направлении должны идти поиски этих средств? Во второй половине XX в. появились международные коалиции (организации, институты) нового типа. Мотивацией их возникновения было не только стремление объединиться перед лицом общей опасности, но и наличие общих созидательных целей. “Подобные объединения, - утверждает профессор П. Шредер, - контролируют международное поведение собственных членов и делают открытую войну между ними почти немыслимой. Институты подобного рода (благодаря созидательным возможностям) настолько ценны для своих членов, что те и мысли не допускают о том, чтобы покинуть их. А те, кто не является их членами, в большей мере заинтересованы в том, чтобы вступить в них, чем в том, чтобы ослабить или разрушить их”34. Вместо модели “давления-принуждения”, предполагающей стимулировать соблюдение определенных международных норм и правил силовыми методами, применяется модель “сохранение-исключение” в рамках данной организации. Легко заметить психологическое и политическое преимущество второго подхода над первым. «Модель “сохранение-исключение”, - подчеркивает профессор П. Шредер, - подразумевает, что государства будут с большей готовностью выполнять определенные желаемые действия или подчиняться желаемому правилу, если они уже являются членами определенной ассоциации или намереваются присоединиться к ней. В этой ассоциации все члены разделяют приверженность определенным правилам (и ценностям), всем это выгодно и самое эффективное наказание - исключение и лишение выгод... Это кнут и пряник, принадлежность к ассоциации или исключение из нее становятся доминирующей формой санкций»35 в нормативной системе международных отношений. В самом деле, наверное, для любого государства отлучение от Европейского союза или НАТО, а в какой-то мере исключение из ОБСЕ или ООН представляется достаточно серьезным наказанием. Россия остро прочувствовала это, когда ее едва не исключили из Совета Европы (хотя членство в нем давало ей лишь психологический комфорт). Можно предположить, что так называемые государства- изгои в наибольшей мере страдают не только от экономических или политических санкций, но и от того, что они не являются частью процветающей международной системы. Наверное, подобное же ощущают и те государства, которые выстраиваются в очередь на - членство в ЕС или НАТО.