Добровольные ассоциации

Политика открытых дверей

Зрелая демократия уже давно ассоциируется с существованием большого числа добровольных ассоциаций и активным участием в них. Причина, видимо, состоит в том, что добровольная деятельность рассматривается как составляющая гражданского общества — понятия, включающего не только работу добровольных ассоциаций, но и функционирование независимого местного самоуправления, самоуправление рабочих, ассоциации собственников жилья и «большое разнообразие клубов и групп»[179].

взаимоотношений между властью и гражданскими ассоциациями, отношение к этому новому явлению элиты, а также число и характер местных добровольных ассоциаций.

Зарождение необычного социального согласия в Новгороде возвращает нас в 1990-е годы. В тот период громадных социальных и экономических потрясений перед лидерами бизнеса и трудовых организаций Новгорода встала проблема преодоления дальнейшей эрозии авторитета и эффективности соответствующих институтов. На одном краю находилось руководство местной организации Коммунистической партии, противостоящее переменам. На другом — несколько новых политических ассоциаций, сформированных местной интеллигенцией. Многие их представители были убежденными антикоммунистами и считали любые рабочие отношения с бывшими коммунистическими руководителями компромиссом, несовместимым со своими политическими принципами. Новой администрации было необходимо найти тех, кто был готов работать с новыми органами власти невзирая на идеологию. Так появилась политика открытых дверей.

Политика открытых дверей означала привлечение любых групп или заинтересованных граждан, готовых работать вместе с властями для общего блага. Наряду с надеждой на то, что сотрудничество с гражданами повысит доверие у народа, администрация рассчитывала и на более краткосрочные выгоды.

Наиболее ощутимым результатом политики открытых дверей стала работа региональной Общественной палаты. Здесь представители зарегистрированных общественных организаций ежемесячно участвовали в рассмотрении законодательства, выносимого на утверждение

Думой, предлагали поправки и альтернативы. Формально Общественная палата была создана руководством региона 29 августа 1994 г. как общественный форум, где представлены «все силы общества, заинтересованные в бескризисном развитии, поиске взаимоприемлемых решений и их своевременной коррекции»[181]. Новгород, таким образом, стал одним из первых в России регионов, внявших призыву Ельцина к созданию региональных органов по образцу его собственной Общественной палаты при президенте, учрежденной в феврале 1994 г. В отличие от других регионов в Новгороде Общественная палата поддерживалась как исполнительной, так и законодательной властью, предоставляя своим членам равный доступ к исполнительной и законодательной ветвям власти. В результате, в отличие от многих других общественных палат, носящих преимущественно церемониальный характер, новгородская стала неотъемлемой частью демократического процесса. До рассмотрения на пленарном заседании Думы законодательство должно быть рассмотрено Общественной палатой. Таким образом, она неофициально играет роль нижней палаты парламента. Несмотря на то что ее рекомендации не являются обязательными, для администрации чрезвычайно важно, чтобы Общественная палата считалась влиятельным органом, поэтому ее заседания проводят губернатор или председатель областной думы.

Любая зарегистрированная общественная организация может присоединиться к Общественной палате и направлять своего делегата на ее ежемесячные заседания. Законопроекты, стоящие на повестке дня областной думы, могут распределяться между участниками не позднее чем за пять дней перед заседанием. Несмотря на то что предварительную повестку дня устанавливает председатель, члены могут изменить ее простым большинством голосов. Для поощрения публичной дискуссии любое мнение меньшинства, поддержанное по крайней мере одной третью присутствующих членов, вносится в протокол, все об

сужденные вопросы и принятые решения освещаются СМИ[183]. Обычно на заседаниях присутствуют 40—45 человек, представляющих такое же число общественных организаций. На посещенных мной заседаниях около четверти участников были моложе 35 лет, одна треть — пенсионеры, не менее четырех пятых — мужчины. Заседания обычно продолжаются 3—4 часа.

Общественная палата в равной степени создана и для снятия социальной напряженности, и для влияния на политику. Во время выборов 1999 г., например, региональная избирательная комиссия получила несколько жалоб на то, что губернатор Прусак оказывал давление на прессу для продвижения своего кандидата — Геннадия Бурбулиса. Жалобы были должным образом рассмотрены на заседании Общественной палаты, где губернатор объявил, что все, кто считает, что избирательные процедуры нарушены, могут обратиться для рассмотрения дела в суд. Такой ответ не удовлетворил большинство, и палата просила председателя региональной избирательной комиссии Любовь Федорову расследовать это дело. После формального отчета и длительного периода вопросов и ответов палата была удовлетворена, однако предупредила комиссию о необходимости большего внимания к возможным нарушениям в будущем[184].

В другом случае Прусак был обвинен в публикации предвыборных материалов в местной прессе.

Стратегия инициирования консультаций с общественными организациями показала себя успешной на нескольких уровнях. Прежде всего, поскольку администрация серьезно относится к этому органу и поручила ему важную задачу рассмотрения законодательства, общественные организации также воспринимают его серьезно. Даже критики считают, что он весьма эффективно служит «связующим звеном между правящей элитой и новгородскими общественными организациями»[186]. К тому же проводимая администрацией политика открытых дверей оказалась эффективнее в отношении анти- системных деятелей, подобных коммунистам, чем их открытое подавление. Возникшая социальная гармония принесла как политические, так и экономические выгоды. Вице-губернатор Скибарь вспоминает, что некоторые иностранные инвесторы были обеспокоены коммунистической оппозицией, однако эффективность Общественной палаты в большой степени помогала им обрести уверенность[187].

Успех Общественной палаты привел к появлению аналогичных инициатив на районном уровне. Результатом стало распространение общественных советов при различных муниципальных и районных органах власти. По словам местных гражданских активистов, такие советы стали важной составной частью двустороннего контакта между правительством и ключевыми общественными группами[188].

Как и в случае с описанными выше ТОС, чиновники считают такую инициативу ценной тренировочной площадкой для граждан. В 1999 г., например, администрация Великого Новгорода провела две конференции по современным проблемам молодежи и приняла решение о создании Молодежного парламента.

Социальное партнерство и трапий сектор

Как мы уже увидели, концепция социального партнерства является центральной для новгородской элиты. Это явствует из первоначального соглашения, учредившего трехстороннюю комиссию, которую местная пресса часто называет просто соглашением о социальном партнерстве, и закреплено в региональном законодательстве[190]. Из законодательства ясно также, что соглашение было заключено для гармонизации интересов власти, профсоюзов и работодателей, при этом полностью игнорировались добровольные гражданские организации, так как их количество в то время было невелико и большинство из них не очень интересовались политикой.

Ситуация драматически изменилась к концу 1997 г., когда на Новгородскую область хлынул проливной дождь из грантов и инвестиций в виде российско-американской программы «Партнерство во имя мира»[191]. На следующий год 60 проектов получили около 2 млн долларов от фонда «Евразия», 30 проектов получили около 800 тыс. от Фонда Сороса; еще больше проектов финансировалось «IREX» — каждый на сумму от 60 до 150 тыс. долларов[192]. Благодаря увеличению финансирования почти в 15 раз практически за один день неправительственные организации превратились в силу, с которой нельзя было не считаться. По оценке Татьяны Тихомировой, консультанта Новгородского центра поддержки НКО, каждый третий представитель новгородской интеллигенции пополнял свой доход средствами западных грантов[193].

Этот всплеск финансирования застал администрацию врасплох и вначале вызвал некоторые подозрения. Татьяна Щипанова, местная журналистика, тесно связанная с городской администрацией, написала статью, обвиняющую иностранные программы помощи в развитии зависимости, похожей на наркотическую, и создании сообщества людей, отличных от «нормальных россиян», — людей, которые счи

тают общественную работу бизнесом и не готовы приносить жертвы во благо общества, как это делали их родители.

Экономический и политический потенциал этой новой группы вскоре вынудил власти пересмотреть и расширить первоначальную модель социального партнерства. Например, для получения помощи НКО должны были заручиться поддержкой местных властей, а поскольку программа «Партнерство во имя мира» было частью более крупной (десятимиллионной) программы «Региональная инвестиционная инициатива», предназначенной для привлечения в Новгород американских инвесторов, администрация сочла невозможным отбросить его. Таким образом, властями и НКО заключались «браки по расчету» с целью привлечения в регион средств. Однако с деньгами пришли и первые намеки на финансовую независимость, и новое чувство собственного достоинства. Как выразился один из лидеров местных НКО: «Западные деньги размагнитили людей. Люди стали более агрессивно преследовать свои цели... Власти больше не лают на нас, а встречают нас с политесом»[195].

Как и в случае с ПИИ, приток финансирования НКО побудил местную элиту к поиску творческого ответа. Губернатор Прусак предложил, чтобы местные чиновники больше делали для вовлечения НКО в распределение скудных ресурсов и услуг. В комментарии на национальной конференции по местному самоуправлению в апреле г. он утверждал, что укрепление связей между властью и гражданским обществом «необратимо», и указывал на то, что гражданские организации региона уже предоставляют многие социальные услуги более эффективно, чем власти на местах[196].

Под давлением со стороны губернатора и местной общественности муниципалитеты взяли на вооружение утилитарный подход к НКО,

подкармливая их бюджетными средствами, чтобы увидеть, действительно ли они могут, как заявляют, дополнить существующие государственные услуги. Многие из известных добровольных ассоциаций Новгорода, в особенности образующие третий, или некоммерческий, сектор общества, видимо, вполне удовлетворены таким положением. Понятие «третий сектор» относится к конкретной группе неправительственных организаций, которые «работают для решения проблем различных групп населения (дети, инвалиды, женщины и т.д.)»[197]. Такие группы не связаны с политикой, профсоюзной деятельностью или религией и считают себя лишь средством связи между обществом и первым сектором — властью[198]. Таблица 2.4 показывает рост ассоциаций в Новгородской области за пятилетний период.

Таблица 2.4

Наиболее распространенные типы добровольных ассоциаций в Новгородской области, 1997 и 2001 гг.

Источники: Компиляция из «Перечня общественных организаций и политических партий» — списка из компьютерной базы данных, полученного от Д.Г. Завидовского (Комитет государственной службы администрации Новгородской области), 3 ноября 1998 г.; Коно- нович К, Наумова Е.Ю. Информационный справочник НКО: общественные объединения и некоммерческие организации (Великий Новгород и Новгородская область). Великий Новгород: Сев.-Зап. центр обществ, развития, 2001; Зубовский В. Прополка политического поля. Новгород. 2001. 29 ноября.

Третий сектор считает сотрудничество с властью обычным положением вещей. Если власти могут помочь НКО выполнять свой мандат, то НКО, в свою очередь, должны помогать им проводить их социальную политику. Основным требованием организаций третьего сектора является, таким образом, не независимость, а участие в выполнении социального заказа, предпочтительно через создание конкурсных процедур выбора поставщиков социальных услуг, оплачиваемых властями, но оказываемых третьим сектором[199].

Эта способность найти общую социальную повестку дня, возможно, объясняет удивительно высокий рейтинг местной власти и биз- нес-элит среди представителей НКО. В рамках двух исследований, одно из которых было проведено в Челябинске, Волгограде, Санкт- Петербурге и Новгороде, а другое — в Новосибирске, лидеров НКО просили оценить их взаимоотношения с властями, коммерческими организациями и СМИ по 11 различным категориям. Новгородские НКО оценили свои отношения с региональной администрацией, СМИ, коммерческими организациями и муниципалитетами наиболее позитивно[200]. Один из лидеров новгородских НКО высказался таким образом: «Новгородские чиновники умеют выслушать. Они не всегда принимают наши предложения, и у нас могут быть разногласия. Но грешно было бы жаловаться. Когда я говорю своим коллегам из НКО, что могу просто прийти к мэру или губернатору и сказать ему все, что хочу, они закатывают глаза от удивления»[201].

Точно также как местное самоуправление поменяло взгляды элит, делегировав принятие решений на более низкие уровни, а ПИИ заставили элиты быть восприимчивыми к запросам иностранных инвесторов, помощь Запада в области развития демократии изменила мо

дель социального партнерства, заставив новгородскую элиту принять новую социальную группу. В отличие от типичных НКО в странах Восточной Европы, редко выживающих по окончании грантового периода, анализ программ АМР США показал, что с 2001 г. в Новгороде большая часть финансовой поддержки поступает из местных источников, а не от западных спонсоров. Более того, в новгородских НКО в данный момент на постоянной основе заняты почти 300 человек. По оценкам, они выплачивают около 11 тыс. долларов в виде местных налогов[202].

Расширение модели социального партнерства стало, таким образом, еще одной возможностью научить элиты ценить компромисс и социальное согласие. Следующий шаг в эволюции социального партнерства в Новгороде представляется, таким образом, достаточно очевидным: формально включить организации третьего сектора в число сторон, заключающих ежегодное соглашение о социальном партнерстве, таким образом признав их необходимость в качестве участников социального консенсуса в Новгородской области[203].

Новгородская элита начинает осознавать, что можно не только контролировать социальную напряженность через поддержание тесных рабочих отношений между властью, бизнесом и профсоюзами, но уменьшать ее посредством механизмов регулярной обратной связи и политического вовлечения структур гражданского общества. В то время интерес власти здесь состоит в привлечении на свою сторону потенциальной оппозиции, долгосрочные выгоды заключаются в создании более полноценного гражданского общества — с широкой основой, готового признать легитимность существующих политических институтов.

Участие населения в добровольных ассоциациях

В начале 1989 г. в регионе уже существовало около 400 различных клубов и дискуссионных групп, хотя только 10 из них классифицировались как независимые общественно-политические организации[204].

Расцветом политической активности стало образование избирательной коалиции «Вече», которая успешно провела свой список кандидатов на выборах в местные советы в 1989 г. Однако усилия по созданию более постоянной политической коалиции успехом не увенчались. На фоне такой неудачи политической деятельности на партийной основе ярко выделяется увеличение в шестнадцать раз числа добровольных ассоциаций в период с 1991 по 1996 г.[205] Комментируя уровень гражданской активности в регионе до начала финансирования по линии инициативы «Партнерство во имя мира», наблюдатели от фонда «Евразия» особо обращают внимание на «энергию и энтузиазм сектора НКО в Новгороде и менее крупных городах Новгородской области. Многие группы граждан, в особенности в Новгороде, уже успешно реализуют программы в таких разнообразных областях, как здоровье ребенка, права человека и ассоциации собственников жилья»[206]. Еще более примечательно, что в то время как аналитики наблюдают приостановку роста новых гражданских ассоциаций в России в целом, в Новгороде, как показывает рис. 2.6, их число продолжает расти (почти на 140 организаций ежегодно).

Таблица 2.5 показывает, что большинство этих организаций имеют программы, значительно отличающиеся от программ администрации. Одна из наиболее значительных организаций — «Женский парламент», созданная в 1995 г. для могут помощи женщинам при создании ими собственного бизнеса. Постепенно повестка дня «Женского парламента» расширилась и сегодня включает организацию семинаров и конференций по широкому ряду вопросов — от деловой активности женщин до гендерного образования в школе. В ежегодных конференциях участвуют приблизительно 150—200 женщин[207].

Источники: Компиляция из «Перечня общественных организаций и политических партий» — списка из компьютерной базы данных, полученного от Д.Г. Завидовского (Комитет государственной службы администрации Новгородской области). 3 ноября 1998; Петрова С. Тенденции развития «третьего сектора» в регионе (на примере Новгородской области). Управленческое консультирование // Великий Новгород: МНОУ «Диалог». 1999. № 3. С. 18-29;

Кононович К, Наумова Е.Ю. Информационный справочник НКО: общественные объединения и некоммерческие организации: Великий Новгород и Новгородская область // Великий Новгород: Северо-Западный центр общественного развития, 2001; Сообщение пресс- центра за 20 февраля 2002 г.

Рис. 2.6. Количество гражданских и добровольных организаций, зарегистрированных в Новгородской области, 1991—2002 гг.

Недовольный темпами социальных преобразований, «Женский парламент» занялся подготовкой женщин—кандидатов на занятие политических постов. Здесь он может полагаться на женщин, занимающих заметные политические посты. В их число входят Любовь Андреева, бывший заместитель председателя областной думы, а ныне — главный федеральный инспектор по Новгородской области, Елена Солдатова, председатель Комитета финансов администрации области, а также три бывших заместителя мэра Великого Новгорода: Галина Матвеева, Ирина Кибина и Екатерина Красновидова. В целом, по оценке «Женского парламента», в регионе, насчитывающем 710 тыс. жителей, политические посты занимают 44 женщины[208].

Таблица 2.5

Наиболее быстро растущие типы добровольных ассоциаций в Новгородской области, 1997—2001 гг.

Источники; Компиляция из «Перечня общественных организаций и политических партий» — списка из компьютерной базы данных, полученного от Д.Г. Завидовского (Комитет государственной службы администрации Новгородской области). 3 ноября 1998; Коно- нович К., Наумова Е.Ю. Информационный справочник НКО: общественные объединения и некоммерческие организации (Великий Новгород и Новгородская область) // Великий Новгород: Северо-Западный центр общественного развития, 2001; Зубовский В. Прополка политического поля. Новгород. 29 ноября 2001.

Еще одной фокусной точкой гражданской активности в регионе является Северо-Западный центр общественного развития, известный также как Новгородский центр поддержки НКО. Созданный в 1997 г. на средства гранта в 40 тыс. долларов, выделенного Фондом «Евразия», он является основным координатором деятельности НКО в регионе. Центр организует конкурсы на получение грантов, распределяет финансирование из местных источников, консультирует лиц, желающих подать заявку на получение гранта или создать НКО, инициирует встречи между лидерами НКО и представителями администрации области. Участвуя в работе областной общественной палаты, он становится основным выразителем мнения сообщества НКО по местному законодательству, а его независимое финансирование позволяет ему поддерживать инициативы невзирая на позицию администрации[209].

Однако не все НКО довольны предоставляемым выбором — либо присоединиться к третьему сектору, либо остаться вне рамок предлагаемого администрацией социального партнерства. Многие резко критикуют губернатора за саморекламу в качестве главного поборника реформ и обвиняют его в создании «картонных общественных орга

низаций»[210]. Другие жалуются на то, что усилия, направленные на создание образа политически стабильного региона, доказывают идеологическое давление на всех, кто бросает вызов статус-кво[211]. Руководитель «Женского парламента» Ирина Уртаева даже утверждает, что между НКО и властями не существует осмысленного взаимодействия, есть лишь «молчаливая оппозиция» режиму со стороны граждан и НКО, и рекомендует приять закон, гарантирующий присуждение муниципальных субсидий местным НКО[212]. Неудовлетворенность текущим положением дел привела к объединению около 20 гражданских ассоциаций в коалицию «Гражданское общество», открыто призывающую к устранению политической монополии, удерживаемой нынешней политической и деловой элитой. В июне 2001 г. она выпустила публичное обращение к областной думе с призывом к большинству ее членов не искать переизбрания еще на один срок[213].

В то время как многие лидеры НКО винят губернатора, прочие видят более глубокие корни проблемы в социальной апатии. Во-первых, говорят они, НКО должны учиться более эффективному лоббированию. НКО могут считать, что представляют интересы определенной группы населения, однако слишком часто эта группа ничего не слышала об их усилиях. Нежелание большинства НКО замарать себя работой на политической арене привело к искусственному разделению на организации, «делающие реальную, полезную людям работу», и организации «чисто политические»[214]. Во-вторых, активисты часто рассматривают успех с точки зрения привлечения широких слоев населения. Все, что не вызывает «подъема масс», отвергается как политическая апатия. Такой подход — «все или ничего» — является печальным наследием советского периода и умаляет значение работы на низовом уровне по улучшению жизни отдельных людей. Наконец, боязнь участия в политике, несомненно, все еще играет роль в создании климата социальной апатии. В восприятии старшего поколения глубоко укоренилась боязнь последствий несанкционированной общественной деятельности. Их апатия усугубляется неспособностью и нежеланием молодых говорить со старшим поколением на понятном ему языке.

И все же нельзя недооценить влияние, которое имеют в Новгороде добровольные организации. Несмотря на то что регистрация в последние годы становится все более затруднительной, а организации, не действовавшие в течение последних трех лет, должны пройти перерегистрацию, число добровольных ассоциаций продолжает расти впечатляющими темпами. Маловероятно, что люди пошли бы на такие усилия и расходы, если бы это было нецелесообразным.

Темпы социально-экономических изменений в Новгородской области поставили активистов перед новой дилеммой. В то время как более опытные гражданские ассоциации третьего сектора стремятся к социальному партнерству, предлагаемому администрацией, другие, видимо, в принципе отвергают такое партнерство (рис. 2.7). Тенденция такова, что рано или поздно чаша весов склонится в пользу последнего, т.е. число зарегистрированных политических партий будет расти. Под влиянием нового федерального законодательства, в соответствии с которым не менее половины членов региональных законодательных собраний избираются голосованием по партийным спискам, сегодня и «Единство», и СПС, и ЛДПР занялись партийным стро-

Источники: Зубовский В. Прополка политического поля. Новгород. 29 ноября 2001; Иванова Д. Список политических общественных объединений, зарегистрированных Управлением Министерства юстиции РФ по Новгородской области. Regions.ru (6 февраля 2001 г.). http: / / www.regions.ru / article/comments /id/418041.html.

ительством на районном уровне[215]. Эта тенденция бросает серьезный вызов традиционно аполитичной региональной концепции социального партнерства.

Время покажет, смогут ли работать вместе эти два типа НКО — третий сектор и откровенно политические организации. Если третий сектор научится преодолевать свое пренебрежение к политике, а политические партии научатся обращаться непосредственно к жизни людей, они, возможно, смогут создать внушительную коалицию, способную поднять активность граждан на принципиально новый уровень. Все необходимые элементы для создания такого гражданского общества уже имеются.