В зшциту развития демократии на региональном уровне
Во многих отношениях Россия воплощает в себе дилеммы, стоящие перед аналитиками, занимающимися процессом демократизации. По минималистским стандартам страна, безусловно, находится на стадии переходной демократии и в зависимости от применяемых критериев может даже быть охарактеризована как продвигающаяся к демократической консолидации.
Однако средства массовой информации и большинство ученых описывают Россию как стоящую весьма далеко от перехода к демократии и постоянно рискующую скатиться назад[61]. Конечно, определенную роль в возникновении этого разрыва сыграли исторические стереотипы в отношении России, а другим ключевым фактором стало длительное игнорирование ее региональной политической жизни.Россия представляет собой одну из самых многообразных стран в мире. Тем не менее в советские времена это многообразие часто игнорировалось как не имеющее политического значения, поскольку все ключевые решения принимались в Москве. В течение же последнего десятилетия руководство на местах было вынуждено взять на
себя большинство обязанностей общенационального руководства в области распределения социальных благ, что усилило стремление к децентрализации политической власти и ресурсов.
Сегодня именно регионы — это тот уровень, на котором заметнее всего многообразие общества. Качество жизни отдельного человека в России существенно различается в зависимости от региона проживания, и, поскольку идентичность человека становится все более связанной с соответствующим регионом, различия в региональной социально-экономической политике все отчетливее отражают местные культурные предпочтения[62].
Но даже с учетом того, что регионы стали играть ключевую роль в понимании российской политической действительности, имеет ли смысл говорить о демократизации в региональном контексте? Большинство специалистов в области общественных наук, возможно, ответили бы отрицательно, поскольку политические субъединицы по определению подчинены центру как политически, так и финансово.
К тому же эта зависимость зачастую считалась положительным явлением[63]. Талкотт Парсонс рассматривал регионализм как проявление укоренившегося в обществе консерватизма, стоящего на пути продвижения цивилизации к «культурному универсализму»[64]. Ханс Кон и Чарльз Тилли утверждали, что, поскольку регионы препятствуют экономическому и социальному прогрессу и упорно придерживаются архаичных местных обычаев, продвижение к либеральному правлению предполагает объединение малых регионов в более крупные. Регионализм, по меткому выражению Майкла Китинга, есть не что иное, как «похмелье от прошлого»[65]. Чем скорее общество трезвеет и централизуется, тем скорее оно сможет воспользоваться плодами современного бюрократического государства.Эти идеи так глубоко укоренились в англо-американской научной мысли, что тема субнационального демократического развития вооб
ще поднимается крайне редко[66]. Региональные исследования стали считаться касающимися этнической или национальной, но не демократической идентичности. Даже исследования региональных органов управления склоняются к отрицанию возможности демократического развития на местах местными усилиями[67].
Действительно, централизованная модель модернизации общества доминировала на протяжении всей российской и советской истории, однако в начале 1990-х годов президент Ельцин и его советники поставили ее под сомнение. Новая власть пыталась воспользоваться региональными властями как противовесом центральному партийногосударственному аппарату. Однако к концу 1990-х растущее неравенство регионов и укоренившееся противостояние большинства местных Советов убедили их в том, что сильный центр остается наилучшим средством гарантии социального прогресса. Сегодня этот более традиционный взгляд разделяет преемник Ельцина Владимир Путин.
Однако недавние усилия, направленные на новую централизацию власти, не должны заставить нас забыть о слабости центрального руководства на протяжении большей части 1990-х годов или о том, что многие политические и экономические реформы не осуществлялись потому, что центр не мог их предотвратить.
Почти целое десятилетие традиционная модель взаимоотношений местных и национальных властей в России была перевернута с ног на голову, и регионам были даны существенные возможности для инноваций.Эти тенденции, конечно, не ускользнули от внимания специалистов по российским исследованиям[68]. И все же в десятках книг и статей о российских регионах почти не обсуждаются особые пути регионального развития или региональные политические и экономичес
кие стратегии, несмотря на то что децентрализация политического контроля, фрагментация экономики и восстановление местной культурной идентичности указывают именно на такую возможность сегодня. Даже по прошествии более десяти лет после падения коммунистического режима общую точку зрения по этому вопросу можно суммировать следующим образом: 1) региональная политика не имеет особого значения по сравнению с политикой центрального руководства; 2) региональная экономическая политика не имеет существенного воздействия на региональное политическое развитие; 3) региональные элиты противостоят реформам, в то время как московские элиты способствуют им; 4) региональная политика сводится к вопросу о том, кто владеет местными ресурсами. Все прочие мотивы — политические, культурные, этнические или религиозные — можно проигнорировать[69]. Наблюдается упорная тенденция к тому, чтобы рассматривать этнически русские регионы как принципиально неспособные к самостоятельному политическому выбору, что отчасти основывается на представлении о том, что они не имеют реальной власти, а отчасти на уверенности в отсутствии у них настоящей культурной, а следовательно, и политической идентичности.
Оба эти положения неверны. Точно также, как взятые по отдельности регионы в России приобрели политическое значение с коллапсом национальных политических институтов, они приобрели и культурное значение с коллапсом системы идеологического контроля. Однако вместо того чтобы по достоинству оценить региональное разнообразие в вопросах распределения или применения нового законодательства как свидетельство становления плюрализма, на него зачастую ссылаются как на признак несостоятельности демократии[70].
Вместе с тем неравномерность уровня демократического развития представляет собой скорее норму, чем исключение в зрелых демократиях, и тому есть веские причины. Именно отсутствие однородности в рамках одного демократического государства обеспечивает баланс и способствует стабильности. Разнообразный уровень развития регионов в зрелых демократиях в действительности настолько обычное явление, что это ставит перед нами интригующий вопрос. Если втаких странах, как Великобритания и Испания, демократия может быть неконсолидированной на региональном уровне и в то же время консолидированной на центральном, может ли иметь место обратное? То есть консолидированная демократия в конкретном регионе, но не на общенациональном уровне?
На первый взгляд кажется, что непропорциональное распределение полномочий между регионами и центром делает это маловероятным. Но что произойдет, если ввести в наш анализ фактор эрозии центральной власти? Тогда можно подойти к этой проблеме с другой стороны, задав вопрос: насколько способны регионы уберечь себя от вмешательства центра? Очевидно, ответ будет зависеть от ресурсов, имеющихся в распоряжении центра, и относительных затрат на принуждение регионов к выполнению его требований. В России 1990-х годов ресурсы у центра были настолько ограниченны, а затраты на навязывание регионам своей воли столь велики, что регионы могли проводить собственную политику независимо от центра. Если существует такая возможность, значит, есть и возможность того, что развитие демократии на уровне регионов продвинется дальше, чем в центре. Смещение акцента нашего анализа с центрального на региональный уровень, таким образом, становится необходимым, если мы хотим понять пути демократизации на местах.
Кто-то может спросить: зачем останавливаться на регионах? Почему не сосредоточиться на муниципальных образованиях или даже семьях? Это важно потому, что именно на уровне регионов пересекаются интересы сообществ и национальные интересы. На более низких уровнях общественной организации может проявляться большая гражданская активность, однако лишь в вопросах местного значения, ограниченных по масштабу и воздействию и не связанных с более широкой идентичностью.
Регион, таким образом, является оптимальным уровнем анализа, если мы пытаемся понять быстрые социальные изменения, так как представляет собой точку соединения, где личность может удачно проявить свою идентичность через гражданское участие[71].Еще одной причиной смещения нашего анализа на региональный уровень является то, что на этом уровне прежде всего происходит со
циализация. Часто утверждают, что основополагающие ценности имеют тенденцию сопротивляться изменениям, однако Гарри Экстайн предположил, что параллельно с этими «незатронутыми ограниченными структурами» могут возникать «отдельные сегменты, некоторые особенности которых особенно благоприятны или восприимчивы к переориентации ...структурные или диспозиционные черты, легко адаптирующиеся к новым культурным моделям или ожиданию таковых»[72]. На региональном уровне это может способствовать возникновению того, что Экстайн назвал «островкам достижений в море неудачи»[73]. Поэтому стратегия исследования, стремящаяся к объяснению существования таких островков, требует детального исследования случая в применении как к региону, так и к его культуре.
Объяснение характерной эволюции Новгорода будет опираться на сильные стороны существующих теорий демократизации и учитывать их ошибки. Во-первых, акцент будет перенесен с национального уровня на региональный. Относительно России такое перемещение внимания представляется особенно целесообразным ввиду слабости центрального управления и драматического роста осознания местной культурной идентичности в рассматриваемый период. Во-вторых, будет отдано предпочтение исследованию случаев (case study, доскональное изучение одной конкретной ситуации с целью извлечения из нее общих принципов) перед широким сравнением регионов, поскольку оно позволяет сравнить многочисленные переменные и избежать заблуждений, возникающих из-за избыточной концентрации на стабильности институтов, которой по определению не может быть в новых демократиях. В-третьих, внимательно, хотя и не исключительно, сосредоточиваясь на Новгородской области, можно проверить теорию о том, что региональные мифы и символы играют реша
ющую роль в ускорении демократического развития. Успех Новгорода в условиях, рассматриваемых многими как особо неблагоприятные для демократии, делает его как раз таким ключевым частным случаем, исследование которого позволит получить ценные теоретические выводы[74].