Направления совершенствования законодательства Российской Федерации об образовании
Очевидно, что сегодня накопилось уже значительное количество вопросов и проблем, неурегулированных российским законодательством об образовании, и назрела необходимость его совершенствования. Как писал в своем обращении в Министерство образования РФ председатель Конгресса еврейских религиозных организаций и объединений в России, раввин З.Л. Коган: «Мы считаем очень важным раскрыть в российском законодательстве правовое содержание требования светского характера образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях (пункт 4 статьи 2 Закона РФ «Об образовании» и пункт 2 статьи 4 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»), чтобы не допускать его необоснованных толкований, вызванных идеологическими предпочтениями. Необоснованные и ошибочные толкования этого требования как недопустимости любого взаимодействия государства и религиозных организаций в области образования и, в частности, недопустимости такого взаимодействия при определении содержания и преподавании знаний о религии в государственных и муниципальных образовательных учреждениях приводят к дискриминации граждан по признаку их отношения к религии, нарушению прав обучающихся (воспитанников) на свободу совести и культурное развитие, прав родителей обучающихся (воспитанников) на обучение и воспитание своих детей в соответствии с собственными убеждениями. Мы согласны и с тем, что другим важнейшим направлением совершенствования законодательства об образовании должно стать закрепление правовых норм, регулирующих порядок преподавания религиозной культуры в государственных и муниципальных образовательных учреждениях»249 250. На сегодня практически все крупнейшие религиозные организации России (Русская Православная Церковь, Центральное духовное управление мусульман России, Координационный центр мусульман Северного Кавказа, Конгресс еврейских религиозных организаций и объединений России, Российский объединенный союз христиан веры евангельской) выступают за обеспечение государством возможности получения учащимися государственных и муниципальных образовательных учреждений знаний о религиозной культуре на основе добровольности выбора26 . Вместе с тем, в разрабатываемом сегодня группой авторов под руководством Министерства образования РФ проекте Кодекса Российской Федерации об образовании закрепление светского характера образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях ушло из перечня принципов, на которых основана государственная политика в области образования, в принципы правового регулирования образовательных отношений и иных, связанных с ними отношений. Но это - разные вопросы. Представляется необходимым вернуть статью с закреплением принципов государственной политики в области образования, где оставить в качестве одного из принципов - светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Кроме того, необходимо внести дополнение, содержательно раскрывающее и уточняющее как само понятие светскости образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, так и требование обеспечения светского характера образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Это требование установлено не только в пункте 4 статьи 2 Закона РФ «Об образовании» (и соответственно в статье 6 проекта Кодекса РФ об образовании), но, прежде всего в части 1 статьи 14 Конституции Российской Федерации, устанавливающей светский характер государства в Российской Федерации, а также в пункте 2 статьи 4 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях». Поэтому следует раскрыть правовое содержание этого требования в проекте Кодекса об образовании, чтобы не допускать его необоснованных толкований, вызванных идеологическими предпочтениями. Необоснованные и ошибочные толкования этого требования как недопустимости любого взаимодействия государства и религиозных организаций в области образования и, в частности, недопустимости такого взаимодействия при определении содержания и преподавании знаний о религии в государственных и муниципальных образовательных учреждениях приводят к дискриминации граждан по признаку их отношения к религии, нарушению прав обучающихся (воспитанников) на свободу совести и культурное развитие, прав родителей обучающихся (воспитанников) на обучение и воспитание своих детей в соответствии с собственными убеждениями (ч.3 ст.13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966 г., ч.4 ст.18 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16.12.1966 г). Раскрытие и уточнение правового содержания требования обеспечения светского характера образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях следует включить в проект Кодекса в виде отдельной статьи или части статьи в главе 1251. Можно предложить следующие разработанные автором формулировки изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации об образовании (в Закон РФ «Об образовании» или в разрабатываемый сегодня проект Кодекса Российской Федерации об образовании). Наиболее оптимальным видится включение новой главы следующего содержания: «Глава *. Обеспечение светского характера образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и свободы совести Статья252 1. Обеспечение светского характера образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях 1. Светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях обеспечивается соблюдением следующих требований: недопустимость установления какой-либо религии или идеологии в качестве обязательной в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; независимость управления государственными и муниципальными образовательными учреждениями от религиозного или идеологического санкционирования или давления, от вмешательства религиозных объединений, а также политических партий и иных объединений, деятельность которых направлена на распространение идеологии, недопустимость передачи им полномочий и функций администраций государственных и муниципальных образовательных учреждений; обеспечение свободы убеждений и слова учащихся и преподавателей; недопустимость принуждения при обучении религии или изучении религиозной культуры, а также к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем, к определению своего отношения к религии, к исповеданию или отказу от исповедания религии, к участию в религиозных обрядах и праздниках, участию в деятельности и мероприятиях религиозных объединений и объединений, деятельность которых направлена на распространение идеологии; недопустимость проведения в государственных и муниципальных образовательных учреждениях религиозных обрядов в рамках образовательных программ, реализуемых в соответствии с государственными стандартами; недопустимость осуществления государственными или муниципальными образовательными учреждениями профессиональной религиозной (духовной) подготовки служителей религиозного культа. 2. В государственных и муниципальных органах управления образованием и образовательных учреждениях (организациях) запрещается создание и деятельность религиозных объединений, а также политических партий и иных объединений, деятельность которых направлена на распространение идеологии, что не исключает осуществления ими образовательной, культурно-просветительской и благотворительной деятельности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Статья 2. Реализация свободы совести в государственных и муниципальных образовательных учреждениях 1. Обучающимся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях гарантируется свобода совести. 2. Родители (законные представители) вправе определять религиозное и нравственное обучение и воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями. 3. Религиозные объединения вправе проводить образовательные, культурнопросветительские и благотворительные мероприятия с участием несовершеннолетних обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях только при условии предварительно выраженного добровольного волеизъявления этими обучающимися и их родителями (законными представителями). 4. Религиозные убеждения не освобождают обучающихся от обязанности соблюдения внутренних установлений образовательного учреждения. Статья 3. Религиозное образование 1. Религиозное образование, как целенаправленный процесс обучения и воспитания, осуществляемый на основе определенного религиозного вероучения и сопровождающийся приобретением знаний о религиозном вероучении, религиозной практике, религиозной культуре и деятельности представляющих эту религию религиозных объединений, а также формированием качеств личности на основе этого религиозного вероучения и присущих ему нравственных ценностей, в государственных и муниципальных образовательных учреждениях может осуществляться в следующих формах: преподавание знаний о религиозной культуре в образовательных учреждениях дошкольного, общего и дополнительного образования - в качестве курса национально-регионального компонента или компонента образовательного учреждения из числа предметов по выбору или как факультативный курс вне рамок образовательной программы; теологическое образование - в образовательных учреждениях профессионального образования в соответствии с государственным стандартом по специальности и направлению «Теология» в рамках образовательной программы; обучение религии религиозными организациями обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях вне рамок образовательных программ. 2. Религиозное образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях осуществляется с соблюдением требований обеспечения светского характера образования, на основе собственного осознанного, информированного и добровольного волеизъявления обучающихся, а для несовершеннолетних - также при условии информированного согласия их родителей (законных представителей). 3. Используемые в процессе обучения религии или преподавания знаний о религиозной культуре литература и учебно-методические пособия, включая аудио- и видеоматериалы, выпущенные религиозной организацией, должны иметь маркировку с ее официальным полным наименованием. Статья 4. Преподавание в государственных и муниципальных образовательных учреждениях знаний о религиозной культуре 1. Преподавание в государственных и муниципальных образовательных учреждениях знаний о религиозной культуре, осуществляемое в качестве факультативного курса или в соответствии с государственными образовательными стандартами в качестве курса компонента образовательного учреждения из числа предметов по выбору, не может сопровождаться совершением религиозных обрядов и быть направлено на вовлечение обучающихся в религиозные объединения. 2. В государственных и муниципальных образовательных учреждениях допускается преподавание знаний о религиозной культуре составляющих неотъемлемую часть исторического наследия народов России религий, перечень которых закрепляется Федеральным законом. 3. Учебные курсы, связанные с преподаванием знаний о религиозной культуре, не могут быть обязательными для обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Посещение обучающимися указанных занятий может осуществляться только на основе их добровольного выбора, а несовершеннолетними обучающимися - также при условии обязательного согласия их родителей (законных представителей). Согласие родителей (законных представителей) на преподавание их несовершеннолетним детям знаний о религиозной культуре оформляется заявлением родителей (законных представителей) в администрацию образовательного учреждения. Преподавание знаний о религиозной культуре несовершеннолетнему старше 14 лет может проводиться, если имеется заявление родителей (законных представителей) обучающегося и его заявление о согласии на посещение им указанных занятий. 4. Обучающиеся, отказавшиеся от посещения занятий по учебным курсам, связанным с преподаванием знаний о религиозной культуре, вправе выбрать для посещения во время этих занятий альтернативные занятия по нерелигиозным дисциплинам этической направленности. В случае невозможности организовать такие альтернативные курсы для указанных обучающихся занятия, связанные с преподаванием знаний о религиозной культуре, должны проводиться последними в ежедневном расписании занятий. 5. При преподавании знаний о религиозной культуре в качестве факультативного курса эти занятия проводятся вне сетки часов (основных занятий) и не ранее, чем через 45 минут после окончания последнего урока обязательных занятий. Время факультативных групповых и индивидуальных занятий в образовательных учреждениях учитывается в объеме максимально допустимой нагрузки обучающихся. 6. Финансирование преподавания знаний о религиозной культуре в качестве курса компонента образовательного учреждения из числа предметов по выбору осуществляется за счет финансирования, обеспечиваемого учредителем. Финансирование преподавания знаний о религиозной культуре в качестве факультативного курса обеспечивается учредителем дополнительно к базовому финансированию образовательного учреждения по государственному образовательному стандарту или за счет внебюджетных средств. Статья 5. Теологическое образование 1. Теологическое образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях высшего и послевузовского профессионального образования осуществляется в соответствии с государственным стандартом по специальности и направлению «Теология» и финансируется из бюджетов соответствующих уровней. 2. Государство финансирует негосударственные образовательные учреждения, в том числе учрежденные религиозными организациями, имеющие государственную аккредитацию, в части реализации ими государственного стандарта по специальности и направлению «Теология». Порядок финансирования определяется постановлением Правительства Российской Федерации. Статья 6. Предоставление государственными и муниципальными образовательными учреждениями религиозным организациям возможности обучать религии вне рамок образовательных программ 1. Обучение религиозными организациями несовершеннолетних религии в помещениях государственных и муниципальных образовательных учреждений может осуществляться вне рамок образовательных программ, в согласованное религиозными организациями и образовательными учреждениями время не ранее, чем через 45 минут после окончания последнего урока обязательных занятий. 2. Обучение религиозными организациями несовершеннолетних обучающихся религии в государственных и муниципальных образовательных учреждениях может осуществляться только при условии их согласия и согласия их родителей (законных представителей). Согласие родителей (законных представителей) на обучение конкретной религиозной организацией их несовершеннолетних детей религии оформляется заявлением родителей (законных представителей) в администрацию образовательного учреждения. Обучение религии несовершеннолетнего старше 14 лет может проводиться, если имеется заявление родителей (законных представителей) обучающегося и его заявление о согласии на посещение им указанных занятий. 3. Обучение религиозными организациями несовершеннолетних религии в помещениях государственных и муниципальных образовательных учреждений может осуществляться только на основе договора образовательного учреждения с религиозной организацией, заключаемого по инициативе группы родителей (законных представителей) не менее чем 10 обучающихся в данном образовательном учреждении, с согласия вышестоящего органа управления образованием. Обращение религиозной организации о предоставлении ей возможности обучать несовершеннолетних религии в конкретном образовательном учреждении оформляется официальным письмом руководителя религиозной организации администрации образовательного учреждения. К указанному письму прикладываются копии документов о государственной регистрации религиозной организации и копия заявления инициативной группы родителей (законных представителей) не менее чем 10 учащихся данного образовательного учреждения в адрес религиозной организации. 4. Обучение религиозными организациями несовершеннолетних религии в помещениях государственных и муниципальных образовательных учреждений осуществляется за счет религиозных организаций и (или) за счет родителей (законных представителей) учащихся, выразивших желание посещать эти занятия. 5. Контроль соблюдения законодательства Российской Федерации при обучении религиозной организацией несовершеннолетних религии в помещениях государственного (муниципального) образовательного учреждения осуществляется администрацией образовательного учреждения и вышестоящими органами управления образованием.» Если анализировать проект Кодекса Российской Федерации об образовании с точки зрения обеспечения культуросообразности и нравственности образования, то содержательно проект Кодекса отличается от действующего закона РФ «Об образовании» незначительно. Прямого и ясного требования обеспечения культуросообразности образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях Российской Федерации как не было, так и нет. Расплывчатые формулировки, в общих чертах подкрепляющие такое требование, остались, в целом, принципиально неизменными, хотя добавилось много новых качественных формулировок - уважение к родителям, языку и национальным ценностям Российской Федерации, культурному наследию народов Российской Федерации. К сожалению, эти хорошие формулировки, отражая своего рода требования к содержанию образования, рассыпаны по всему тексту проекта Кодекса, не собираясь ни в одной статье вместе. Целесообразно более конкретно прописать требования обеспечения культуросообразности и нравственности образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях Российской Федерации, особенно в системе дошкольного и общего образования. Вместе с тем, следует оценить как явный недостаток проекта Кодекса отсутствие в нем статьи, посвященной закреплению принципов государственной политики в области образования (статья 2 Закона РФ «Об образовании»). Вместо этой статьи в проекте Кодекса появилась статья 6 «Основные принципы правового регулирования образовательных и связанных с ними отношений», в которую были перенесены некоторые положения из статьи 2 Закона РФ «Об образовании», в частности «светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях». Однако принципы правового регулирования образовательных и связанных с ними отношений и принципы государственной политики в области образования - это разные категории, не взаимоисключающие, а вполне уместные в проекте Кодекса одновременно. Следует ввести в проект Кодекса статью «Принципы государственной политики в области образования», в которой не ограничиться закреплением необходимости неясного и явно недостаточного «учета» национальных и региональных культурных, демографических и других особенностей, а закрепить в качестве одного из принципов связь образования с историческими и национально-культурными традициями народов России (приоритетность в области образования российского национального исторического и культурного наследия, духовно-нравственных ценностей и традиций народов Российской Федерации). Этот принцип является очень значимым с позиции обеспечения воспитания полноценной личности, формирования исторического, национального и гражданско-патриотического самосознания учащейся молодежи, становления граждан Российского государства, обладающих человеческим достоинством, высокой нравственностью, уважающих неотъемлемые человеческие права и свободы. Следствием игнорирования этого принципа является обесценивание воспитания в системе образования, нравственная деградация общества, падение общей культуры учащейся молодежи, распространение в детской и молодежной среде социального пессимизма, нигилистических антипатриотических и космополитических взглядов, антигуманных и криминогенных стереотипов поведения, асоциальности и экстремизма. Часть 2 статьи 24 проекта Кодекса устанавливает: «Общеобразовательные программы направлены на формирование общей культуры личности, адаптацию личности к жизни в обществе... Дополнительные общеобразовательные программы предназначены для освоения обучающимися социокультурных ценностей, развития индивидуальных способностей, личностного и профессионального самоопределения». В таких формулировках задачи программ дополнительного образования оказываются шире, нежели задачи общеобразовательных программ. На личностное и профессиональное самоопределение детей и молодежи в обществе, в первую очередь, направлены именно общеобразовательные программы. В статьях 27-33 проекта Кодекса формулируются цели реализации соответствующих образовательных программ, что следует оценить как достоинство проекта Кодекса. Только надо доработать и упорядочить формулировки, сделать их однотипными (с выделением особенностей каждой программы). В статье 27 говорится об «основной цели дошкольного образования и воспитания...» В статье 28 цель вообще не сформулирована, хотя именно в указанной статье это следовало бы сделать прежде всего, ведь речь идет об общем образовании. В статье 33 - «... в целях», в статье 32 цель переформулирована в «предоставление возможности». Удачная формула дана в статьях 29-31 - эти статьи начинаются с однотипной формулировки: такое-то образование имеет такие-то цели. Следует доработать текст по всем статьям 27-33 однотипно, по форме статей 29-31, с более четким формулированием задач, учетом культуросообразности, задачи приобщения обучающихся к ценностям российской и мировой культуры - это обязательно для дошкольного и общего образования, а также для дополнительного образования, наряду с другими задачами. Недостатком проекта Кодекса по данной теме является явное указание в нем на социальную адаптацию как, фактически, главную цель образования и главную характеристику общей культуры личности, что воспринимается как ориентация в воспитании детей и молодежи на приспособленчество, социальную пассивность. Социализация в обществе очень важна, но не менее важна и инкультурация, приобщение к культуре не только современного общества, но и культуре прошлого. Без этого нет и не может быть творчества, развития, самореализации личности в обществе. Общая культура личности характеризует как способность человека к адаптации в современном обществе, так и степень, глубину освоения им ценностей российской национальной и мировой культуры и, на этой основе, способность личности к творчеству, способность вносить вклад в продуктивное развитие общества, а не просто пассивно адаптироваться к внешней среде. Вывод: сохранив все удачные формулировки в проекте Кодекса по данному вопросу, необходимо провести систематическую коррекцию текста, в том числе включить понятие культуросообразности образования в качестве одного из критериев определения содержания образования и целей образовательной деятельности. Особенно это касается дошкольного и общего образования270. Если проект Кодекса Российской Федерации об образовании с точки зрения обеспечения патриотического воспитания, то появление в проекте Кодекса, в отличие от Закона РФ «Об образовании», категории «воспитание патриотизма», тем более в качестве одной из целей содержания образования, следует оценить как позитивное отличие проекта Кодекса. Наиболее близкой позицией в действующем законе является указание на «любовь к Родине» в формулировке принципов государственной политики в области образования в статье 2. Вместе с тем, на наш взгляд, не вполне правильно, что в статье, посвященной обязанностям педагогических работников образовательного учреждения (организации) высшего профессионального образования про воспитание патриотизма написано больше и более содержательно, чем в статье о целях содержания образования и статьях, касающихся общего образования. Следует расширить в статье 20, а также в статье, посвященной закреплению принципов государственной политики в области образования, (статью необходимо внести) раскрытие понятия «патриотическое воспитание». В частности, следует сформулировать и закрепить цели патриотического воспитания - формирование и развитие у обучающихся любви к Родине, гражданственности, патриотизма как важнейших духовно-нравственных и социальных ценностей, формирование готовности к активному проявлению гражданственности в различных сферах жизни общества, верности конституционному и воинскому долгу в условиях мирного и военного времени, высокой гражданской ответственности и дисциплинированности271. Для обеспечения культуросообразности, патриотичности и нравственности образования можно предложить следующие изменения проекта Кодекса Российской Федерации об образовании. Дополнить законопроект новой статьей 7 следующего содержания: «Статья 7. Принципы государственной политики в области образования Государственная политика в области образования основывается на следующих принципах: 1) общедоступность образования; 2) единство федерального культурного и образовательного пространства, непрерывность и преемственность процесса образования; 3) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; 4) приоритет защиты жизни и здоровья человека, достоинства и свободного развития личности, охраны нравственности несовершеннолетних, воспитания гражданственности, патриотизма, трудолюбия, соблюдения прав и свобод человека и гражданина; 5) свобода и разнообразие мировоззренческих подходов в образовании; 6) адаптированность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся (воспитанников); 7) государственно-общественный характер управления образованием, поддержка самоуправления в образовательных учреждениях. 8) полнота полномочий субъектов Российской Федерации в определении содержания национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов; 9) культуросообразность образования - соответствие содержания образования современному уровню культурного развития российского общества, культурным и нравственным традициям, ценностям и особенностям российского общества, направленность образования на приобщение личности к ценностям российской и мировой культуры, связь образования с историческими и национальнокультурными традициями народов России.» Дополнить статью 20 «Общие требования к содержанию образования» проекта Кодекса об образовании новыми частями третьей и четвертой: «3. Содержание образования должно обеспечивать: формирование у обучающихся (воспитанников) адекватной современному уровню научных знаний и уровню образовательной программы (ступени обучения) картины мира; учет разнообразия мировоззренческих подходов в обучении и воспитании на основе принципа культуросообразности образования; защиту и развитие ценностей российской культуры, национально-культурных традиций народов Российской Федерации и приобщение к ним обучающихся; формирование у обучающихся активной гражданской позиции и патриотизма, уважения достоинства личности, чувства ответственности за свою Родину перед будущими поколениями, бережного отношения к окружающей среде; защиту обучающихся (воспитанников) от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред их здоровью, нравственному и духовному развитию; формирование трудовой мотивации, обучение навыкам поведения на рынке труда; воспроизводство и развитие человеческого и кадрового потенциала Российской Федерации. 4. Содержание образования должно способствовать: социальному, демографическому и нравственному благополучию и развитию российского общества, укреплению и совершенствованию правового государства; формированию у обучающихся (воспитанников) общей культуры, отвечающей требованиям личности, российского общества и государства; сохранению исторической преемственности поколений и связи образования с историческими традициями и ценностями российской культуры, культурными традициями и наследием народов Российской Федерации; формированию высоких нравственных качеств личности, включая воспитание уважения к своим родителям, семье и российскому народу, любви к Родине; формированию здорового образа жизни, ответственного отношения к семейной жизни на основе понимания ценности семьи в жизни человека, ее важной роли в обществе и государстве; интеграции личности в российскую национальную культуру, приобщению к ценностям мировой культуры; формированию высокой правовой культуры; свободному осознанному мировоззренческому самоопределению и всестороннему развитию личности, ее адаптации в современном российском обществе.»