V отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии 1836-1856 гг.

Развитие государственного механизма в России неизбежно вело к усложнению и увеличению количества составляющих его частей. Стремление монарха к сохранению самодержавной власти входило в противоречие с физическими возможностями отдельного человека.

Собственная его императорского величества канцелярия, возникшая в конце XVIII в., приобрела характер высшего общегосударственного учреждения в 1812 г. Во время войны с Францией в ведение канцелярии перешла переписка с главнокомандующими, комплектование армии, размещение военнопленных и тому подобные вопросы. В условиях построения министерской системы Канцелярия координировала деятельность императора и правительственных учреждений по вопросам внутренней политики. Со временем в составе Канцелярии было образовано шесть отделений⁵⁴. Созданное в 1836 г. V отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии стало значительным этапом в истории Министерства земледелия.

Вынужденный считаться с пожеланием императора, Е.Ф.

Проект, переданный Е.Ф. Канкрином Комитету, предлагал из Департамента государственных имуществ, входившего в состав Министерства финансов, учредить особое Главное управление, расширить полномочия главноуправляющего сравнительно с прежним директором Департамента, но оставить этот новообразованный орган в подчинении министра финансов; в губерниях выделить из компетенции Казённых палат все дела, касающиеся государственных имуществ, и передать в ведение новых, так называемых Экономических правлений⁵⁷. Предлагаемая Е.Ф. Канкрином реорганизация не затрагивала основ прежнего порядка управления государственными крестьянами. Кроме того, она противоречила идее создания самостоятельного сельскохозяйственного ведомства, поддержанной Николаем I. Поэтому предложения министра финансов были отвергнуты как не отвечающие задуманным преобразованиям. ^{[93] [94] [95] [96]}

Кроме того, Комитету были представлены еще два проекта членов Государственного совета - П.Д. Киселева (1788-1872)^[97] и М.М. Сперанского, - развивавших идеи Комитета Н.С. Мордвинова. Первый предлагал избрать четыре разнородных губернии и учредить в них особые управления государственными имуществами, выделив их из ведомства Казённых палат и подчинив особой центральной комиссии.

П.Д. Киселев и М.М. Сперанский считали, что создание нового управления государственными крестьянами не по силам Е.Ф. Канкрину. Министерству финансов не хватало для этого «ни штатов, ни времени, ни широты в постановке хозяйственных и культурных вопросов». Таким образом, для управления 20 млн государственных крестьян следовало создать новое Министерство с разветвлённым аппаратом органов управления^[100].

В силу того, что мнения Комитета разделились, а общее заключение выработать никак не удавалось, император взял на себя окончательное решение вопроса. Николай I решил создать новое ведомство в составе Собственной Его

Императорского Величества Канцелярии. Подобное решение, с одной стороны, обеспечивало личный контроль императора над сельскохозяйственными преобразованиями, а с другой - помогало нейтрализовать их противников. Во время придворного обеда 17 февраля 1836 г. между царём и П.Д. Киселевым состоялась беседа, ставшая важной вехой в учреждении Министерства земледелия. Император предложил П.Д. Киселеву стать его ближайшим помощником и совместно со М.М. Сперанским разрабатывать основные принципы реформы в духе улучшения положения государственной деревни. Обсуждение и формулировка реформы отводились Комитету И.В.

Управляющим делами V отделения был назначен директор Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел В.И. Карнеев. Вероятно, именно он разработал штаты V отделения и должностную инструкцию его чиновникам. При составлении штатов за образец было взято IV отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. По количеству чиновников V отделение было сравнительно небольшим, его составили два делопроизводителя, три их помощника, казначей (он же экзекутор), регистратор (он же журналист) и шесть писцов из кантонистов. Благодаря прямой заинтересованности императора штаты V отделения были утверждены уже через неделю - 7 мая 1836 г.⁶⁴

По указанию императора, П.Д. Киселеву были переданы материалы, связанные с реорганизацией сельскохозяйственного управления собранные в предшествующее время. На основании этих сведений ему предстояло представить свои соображения о готовящейся реформе. Изучив представленные материалы и разобравшись в положении государственных крестьян Санкт-Петербургской губернии, он представил свои заключения по важнейшим из возникших в Комитете вопросов. Проект П.Д. Киселева, посвящённый улучшению положения государственных крестьян, был одобрен Комитетом и 9 мая 1836 г. утверждён Николаем I.

Собранный материал помог П.Д. Киселеву подготовить реформу управления государственными крестьянами и имуществами. V отделение силами своих чиновников в короткие сроки, во-первых, произвело анализ и систематизацию имеющегося законодательного материала о государственных крестьянах за последние сто пятьдесят лет. Это позволило подвести законодательную базу под проект реформы. В то же время работа велась под определённым углом зрения. V отделению следовало показать развитие законодательства империи о государственных крестьянах в направлении предлагаемой реформы. Нужно было доказать Николаю I, что, не заключая в себе принципиальной новизны, оно вытекает из предшествующей политики правительства. Мысль о консерватизме преобразования подчёркивалась П.Д. Киселевым в официальных документах, помогая нейтрализовать ^{[103] [104] противников реформы. Во-вторых, систематизировало и обобщило материалы ревизий государственных имуществ, которые должны были убедить императора в необходимости немедленного преобразования. В итоге Департамент государственных имуществ Министерства финансов был скомпрометирован открывшимися фактами насилий и злоупотреблений. По результатам докладов V отделения была назначена специальная ревизия Департамента, вскрывшая злоупотребления его директора Н.П. Дубенского, отданного под суд66. Николай I 1 января 1837 г. затребовал себе важнейшие документы Департамента, однако Н.П. Дубенский по какой-то причине не смог их предоставить. Документы были доставлены императору только 3 января - после третьего приказа. Получив бумаги, Николай I лично убедился в нарушении Н.П. Дубенским принятых форм делопроизводства67. Вскоре, 7 января 1837 г., Департамент государственных имуществ был отделён от Министерства финансов, а для управления им был учреждён Временный совет в составе сенаторов Б.Я.}

В-третьих, выявило и изучило все предшествующие проекты реформы, начиная с замыслов Екатерины II и заканчивая последними предложениями Е.Ф. Канкрина. Кроме того, Николай I, планируя проведение государственных преобразований, ещё 13 июля 1826 г. разрешил подданным Российской империи «приносить к подножию трона свои мнения о необходимых улучшениях в государстве»⁶⁹. К моменту образования V отделения некоторые подданные Российской империи воспользовались предоставленным правом. В их число входили мнения по отдельным вопросам и более подробно оформленные ^{[105] [106] [107] [108] предложения, которые поступали от губернаторов, рядовых чиновников, помещиков и даже государственных крестьян. Всего в фонде V отделения мы насчитали пятьдесят четыре различных проекта и записки, объединённых под заголовком «Проекты и записки разных лиц по управлению государственными крестьянами»[109]. Тем не менее из них только в восьми упоминается о реорганизации сельскохозяйственного управления.}

Так, в 1824 г. Тверской вице-губернатор фон Кронск представил министру финансов Е.Ф. Канкрину проект «Об улучшении управления казёнными поселянами». Автор предлагал «учреждение особого местного постоянного управления над казёнными крестьянами», но только для Тверской губернии^[110].

В проекте 1829 г. помещика ротмистра Хрущева «Об улучшении благосостояния казённых поселян» предлагалось уезды разделить на части, определить управляющего и писаря из обер-офицеров или другого сословия, а их подчинить уездным комиссарам. Однако проект предусматривал изменения управление только на Украине^[111].

В 1830 г. поступил проект помещика поручика П.П. Бунина «Об управлении казёнными крестьянами». Проект был направлен графу (вероятно, министру финансов графу Е.Ф. Канкрину). Автор предлагал реорганизацию управления для всех казённых крестьян, за исключением удельных. Находясь под впечатлением от эпидемии холеры, П.П. Бунин предложил разделить каждый округ на участки во главе с отставным штаб-офицером и его помощником обер-офицером. Начальникам он предложил платить хорошее жалование - до 5 тыс. руб.^[112]

Проект Васильева «Замечания об улучшении казённых поселян» предлагал создать окружные или уездные управления казённых поселян. Во главе

управлений следовало поставить комиссара и назначить по 10 чиновников на 2­тыс. человек мужского пола, разделив их на три стола⁷⁴.

В проекте отставного статского советника Арнголдта «Замечание о некоторых причинах упадка благосостояния казённых крестьян и средствах улучшения оного» предлагалось: «посадить всех казённых крестьян под одно отдельное начальство, которое бы распоряжалось и пеклось об их внутреннем благоустройстве»⁷⁵.

В 1831 г. от титулярного советника И.П. Борщева в III отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии на высочайшее имя поступило «Обозрение причин, истощающих состояние казённых поселян, и способов к поддержанию и исправлению их благосостояния». Автор предлагал для управления государственными крестьянами взять за образец управление удельным ведомством. Далее учредить в губерниях конторы с наименованием «Контора управления государственным имуществом» во главе с управляющим. Другие ведомства в управление не вмешивать⁷⁶.

Проект «Общего управлении казёнными крестьянами» капитан-лейтенанта Вавилова внёс на заседание Комитета министров глава III отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии А.Х. Бенкендорф. Проектом предполагалось: 1. Поручить государственных крестьян управлению одной

власти. 2. Для чего учредить Комитет народного благосостояния под председательством наследника престола из восьми государственных чиновников, от которого должны исходить все главные распоряжения об управлении высочайшей властью. 3. В зависимости от этого установить в губерниях - губернских, а в уездах - уездных директоров для управления казёнными поселянами, определяя их в военные чины. 4. При губернском директоре иметь штат из правителя канцелярии, столоначальников с помощниками, бухгалтера, казначея, чиновника по особым поручениям, землемера, архитектора, губернского ^{[113] [114] [115] штаб-лекаря, аптекаря, назначив им сверх жалования столовые, дровяные и квартирные деньги. Далее автор делал подобное предложение по уездному}

77

начальству и рассматривал некоторые иные вопросы .

Проект Шелехова «Об устройстве управления казённых крестьян» предполагал, что управление разделяется на высшее и низшее или окончательное и посредствующее между ними. Высшее управление, или всеобщее, сосредотачивается в Совете (вероятно, имеется в виду Временный совет), «душой» которого должен стать главноначальствующий. Посредствующее управление между высшим и низшим может подразделяться на областное и губернское. Областное управление может иметь в своём подчинении несколько губерний. Областными начальниками являются отсутствующие члены Совета. Они могут заседать в Совете в случае своего прибытия в столицу и общаться непосредственно с главноначальствующим, которого они представляют в своих областях. Губернское управление состоит из делового управления или штаба со своим управляющим и «письмоводцами», оно неподвижно и постоянно. Низшее управление должно быть местным и состоять из волостного управления. Таким образом, управление казёнными крестьянами подразделялось на главное, пребывающее в столице, областное, губернское и волостное с хозяйством^{[116] [117]}.

В то же время, наряду с записками, связанными с изменениями способов управления государственными крестьянами, имелись предложения, касающиеся аппарата управления. Так, главный врач Мариинской больницы К.И. Шперер поставил вопрос о медицинской помощи чиновникам. Узнав, что предстоит создание нового Министерства, он обратился во Временный совет с запиской «Об учреждении для чинов Департамента государственных имуществ лазарета». Доктор писал о том, что наблюдает больных чиновников Департамента государственных имуществ уже в течение двенадцати лет. Из-за своей бедности чиновники «живут в низких и сырых покоях» и не имеют средств для покупки лекарств и ухода за больными. Поэтому служащие обычно не обращаются за медицинской помощью до самого последнего момента, и вылечить их не всегда удаётся. Как главный врач Мариинской больницы он по возможности принимал туда самых бедных и опасно больных чиновников. Но это не всегда удавалось в силу особого статуса больницы, в которой преимущественное право на лечение имели отставные военнослужащие и государственные крестьяне. К.И. Шперер писал, что уже неоднократно предлагал учредить при Департаменте государственных имуществ лазарет для бедных больных чиновников, курьеров и сторожей. Поэтому, узнав, что предстоит образование нового Министерства и увеличение числа чиновников, он в очередной раз просил проявить заботу о состоянии их здоровья. Доктор предлагал «иметь при каждом Департаменте 8-10 кроватей» либо создать общий лазарет, из трёх комнат, минимум на 20 кроватей, общей стоимостью 8 тыс. руб. асс. По его мнению, это был необходимый минимум медицинской помощи чиновникам учреждаемого ведомства^[118].

Кроме того, в процессе работы П.Д. Киселев интересовался удельной реформой Л.А. Перовского и иностранным опытом. По свидетельству чиновника V отделения И.Т. Калашникова, «не ограничиваясь внутренними источниками, признано было полезным пересмотреть учреждения по устройству сельского класса, существующие в иностранных государствах». В частности, интересующие сведения были получены от Министерства иностранных дел и послов в Австрии, Пруссии, Баварии и Сардинии. Государственные институты иностранных государств, возникшие «под влиянием демократического духа или, как в Пруссии, под влиянием военных обстоятельств», были признаны неприемлемыми. В то же время они представляли интерес, «и многие такие решения были приняты в соображение»^[119]. Полученные сведения показали, что сельское хозяйство в

Западной Европе находилось в ведении Министерства внутренних дел или ведомства, управлявшего промышленностью и народным хозяйством⁰¹.

Несмотря на значительное число имевшихся в наличии проектов и записок разных лиц, они оказались недостаточно разработанными (т.е. ограничивались общими положениями), поэтому сложно сказать, насколько они помогли V отделению. То обстоятельство, что из пятидесяти четырёх записок только в восьми упоминается о реорганизации управления государственными крестьянами, говорит о непонимании обществом необходимости изменений в сельскохозяйственном управлении. Более того, даже те немногие авторы, которые поднимали вопрос о необходимости реформирования управления государственными крестьянами, зачастую предлагали лишь незначительные изменения местного управления. Так, фон Кронск и Хрущев призывали учредить местное управление казёнными крестьянами в отдельных близких им регионах. П.П. Бунин и Васильев пошли несколько дальше, они считали полезным создание уездного управления государственными крестьянами уже для всей страны. Хрущев и П.П. Бунин предлагали назначать на управленческие должности отставных офицеров и платить им достойное жалование.

И.П. Борщев, Вавилов, Шелехов и Арнголдт уже понимали потребность в создании центрального органа, правда, только для управления государственными крестьянами. Если Арнголдт призывал передать государственных крестьян одному учреждению, то И.П. Борщев считал полезным взять при этом за основу управление удельным ведомством. Вавилов, Шелехов уже предлагали более или менее разработанные варианты создания центрального управления государственными крестьянами. Они проработали вопросы губернского-уездного управления и необходимые штаты чиновников. Тем не менее до предложения о создании Министерства земледелия никто, кроме Н.С. Мордвинова, не поднялся.

Что касается предложения доктора К.И. Шперера, оно нашло достойное место при учреждении Министерства государственных имуществ. Работая над ^[120]

созданием нового ведомства, П.Д. Киселев понимал, что залог его эффективности - способные и здоровые чиновники. Поэтому идею государственной заботы о здоровье чиновников он признал правильной.

В течение 1837 г. V отделение подготовило законодательную базу административной реформы. Законопроекты, разработанные V отделением в июле 1837 г., обсуждались в двух специально образованных Комитетах - юридическом и губернаторском. Первый состоял из чиновников II отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, Министерств юстиции и внутренних дел - специалистов по действующему праву. Основную роль в нём сыграли обер-прокурор Сената М.М. Карниолин-Пинский и чиновники II отделения М.Г. Плисов и К.Г. Репинский. Второй - из губернаторов «типичных, но разнохарактерных губерний». Движущей силой комитета стали два губернатора. Первый - тамбовский губернатор Н.М. Гамалея, который после образования Министерства государственных имуществ был назначен директором Первого департамента, а вскоре - товарищем министра. Второй - курский губернатор М.Н. Муравьев - впоследствии (с 1857 г.) занял пост министра государственных имуществ^[121]. Губернаторам не нравились некоторые предложения V отделения, например, широкие полномочия нового Министерства, касавшиеся губернского управления. Обсуждение продолжалось четыре месяца, и по его окончании законопроекты были скорректированы и дополнены с учётом замечаний. В частности, «формулировка норм административного и процессуального права ещё более приблизилась к действующей системе Свода законов»^[122].

Не ограничиваясь мнением комитетов, П.Д. Киселев запросил соображения влиятельных сановников: М.М. Сперанского и Е.Ф. Канкрина. Первый одобрил проект, а второй отверг его. При этом Е.Ф. Канкрин заявил П.Д. Киселеву, что

Министерство финансов, обременённое разными расходами, не имеет средств на содержание нового ведомства. Свои причины для непринятия реформы имелись в среде дворянства, провинциального чиновничества и государственных крестьян^[123]. Предполагая большое сопротивление административной реформе, П.Д. Киселев незадолго до представления законопроектов в Государственный совет в личном письме предупредил императора о существовании массы противников реформы. Николай I согласился с мнением П.Д. Киселева, изложенным в письме, и повелел «приступить к делу и идти впредь, не боясь людей и уповая на бога и государя»^[124].

Несмотря на то, что после учреждения Министерства государственных имуществ цель создания V отделения была достигнута, оно сохранилось как орган, стоящий над ведомством по вопросам законодательства, надзора и управления^[125]. П.Д. Киселев «принадлежал к числу самых близких ко двору людей»^[126] и пользовался особым расположением Николая I. Поэтому, несмотря на учреждение Министерства государственных имуществ, V отделение продолжило своё существование (до 1856 г.), а П.Д. Киселев, возглавив оба учреждения, фактически объединил их под своим руководством.

Можно предположить, что V отделение и Министерство государственных имуществ должны были заниматься решением смежных вопросов. Чиновники обоих учреждений в некоторых случаях дублировали друг друга, в иных - снимали с себя ответственность, перекладывая на других решение важных управленческих задач. Кроме того, в качестве главноуправляющего V отделения П.Д. Киселев должен был контролировать и свою деятельность как министра государственных имуществ. Однако следует признать, что эти издержки и противоречия перекрывались очевидными преимуществами. Министр имел замечательную возможность реализовывать свои инициативы: во время своих практически еженедельных докладов непосредственному начальнику V отделения Николаю I П.Д. Киселев представлял подготовленные законопроекты и заручался положительным отзывом императора. Дальнейшее внесение одобренного государем законопроекта в Государственный совет парализовывало действия противников и обеспечивало успех преобразований. Такой манёвр обеспечивал деятельности нового Министерства оперативность, которая его выгодно отличала от прочих ведомств. В то же время механизм непосредственного руководства Министерством государственных имуществ через V отделение позволял Николаю I уменьшить свою зависимость от нового министра, облечённого большим доверием и лично вникать во все тонкости работы ведомства.

Вероятно, в сознании Николая I V отделение являлось особой канцелярией министра государственных имуществ. Основаниями для такого предположения могут служить обстоятельства 1840 г., сопровождавшие отъезд П.Д. Киселева за границу. Так, в апреле 1840 г. отправляясь для изучения управления государственными имуществами в Западной Европе, П.Д. Киселев официально обратился с просьбой к императору «обособить» V отделение от Министерства государственных имуществ на время его отсутствия. Он мотивировал это тем, что в V отделении «сосредоточены особого рода дела, по которым я участвую в разных комитетах и которые по свойству своему требуют большей частью тайны». 7 мая 1840 г. Николай I повелел на время отъезда за границу П.Д. Киселева оставить V отделение отдельным от Министерства

оо

государственных имуществ учреждением .

В этот же день П.Д. Киселев передал управляющему делами V отделения В.И. Карнееву свои обязанности руководителя. Указав, что на время его отсутствия в столице V отделение «остаётся отдельным учреждением от Министерства» под непосредственным управлением В.И. Карнеева. Он известил ^[127] председателя Г осударственного совета, военного министра и министра внутренних дел, что по делам отделения, имеющим отношение к разным комитетам, в которых П.Д. Киселев участвовал, справки и сведения должен предоставлять В.И. Карнеев. Дела по управлению государственными имуществами Санкт-Петербургской губернии передавались от В.И. Карнеева к Н.М. Гамалея. Кроме того, В.И. Карнееву предписывалось к возвращению министра подготовить проекты о наградах государственных крестьян и лесного устава; программу отчёта Министерства государственных имуществ за первое трёхлетие; окончить все нерешенные дела и привести в порядок архив «на случай сдачи дел по V отделению». Кроме того, составить проекты ведения правильного лесного хозяйства и учреждения постоянной лесной стражи для Санкт- Петербургской губернии⁸⁹.

Из вышеизложенного можно заключить, что Министерство государственных имуществ и V отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, формально обособленные, существовали как единое целое. Выдвинутое нами предположение подтверждает чиновник V отделения

B. А. Инсарский, утверждавший, что «большая часть департаментских докладов государю, проектов, представлений в Государственный совет, Комитет министров и т.п. обделывались изящным пером В.И. Карнеева, в чём главнейшее и сосредотачивалась деятельность V отделения»⁹⁰.

После учреждения Министерства государственных имуществ занятость

V отделения не только не уменьшилась, но и ещё более взросла. К ведению

V отделения перешло составление целого ряда законопроектов, «которые не могли относиться к Министерству государственных имуществ». Например, об устройстве: 1) царан; 2) калмыков; 3) киргизов; 4) евреев; 5) об осушении окрестностей Санкт-Петербургского и Царскосельского уездов; 6) о водворении на казённых землях отставных нижних чинов; 7) об устройстве в Западном крае ^{[128] [129] быта православного духовенства; 8) об устройстве сельских училищ, которых в 1842 г. неожиданно оказалось до 2 тыс.; 9) о временно-обязанных крестьянах; 10) о бессрочноотпускных нижних чинах. По 3, 5, 6, 7 и 8 вопросам Николаем I были учреждены секретные комитеты в составе заинтересованных министров, в которых большей частью председательствовал П.Д. Киселев91.}

В течение 1838-1856 гг. V отделение подготовило 483 законопроекта, касавшихся государственной деревни. Из них наиболее важные 179 (37%) попадают на 1840-1844 гг. Инициатива в подготовке законодательных дополнений к реформе принадлежала П.Д. Киселеву, действовавшему через

V отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. Превратившись в высший орган Министерства государственных имуществ,

V отделение было направляющим центром, который ставил новые задачи, указывал пути их решения и контролировал обсуждение в Комитете министров и Государственном совете. Подготовка законопроектов осуществлялась Департаментами ведомства в соответствии с их компетенцией. Нередко материалы, положенные в их основу, предварительно обсуждались в Ученом комитете Министерства. Затем законопроект поступал на обсуждение Совета министра, а его основания докладывались министром Николаю I»⁹².

Одной из последних страниц в деятельности V отделения стало издание аграрного законодательства в четырёх томах. Несмотря на значительные успехи в области управления казёнными крестьянами, Министерство государственных имуществ постоянно подвергалось нападкам со стороны сторонников крепостного права⁹³. Поэтому, опасаясь за судьбу государственных крестьян, П.Д. Киселев решил предать широкой огласке законодательную деятельность ведомства. Проделав громадную работу, V отделение подготовило к печати и ^{[130] [131] [132] опубликовало извлечения из всех уставов, положений и свода законов, которые относились «до сельских обывателей под попечительством Министерства государственных имуществ». «Сборник постановлений по управлению государственных имуществ» был опубликован в 1850 г. Первый том «Сборника» содержал учреждения Министерства государственных имуществ, палат, окружных, волостных и сельских управлений. Второй том - законы о правах состояния соединённых со званием сельских обывателей и обязанности их по отбыванию повинностей денежных и личных. Третий том - уставы о сельском хозяйстве, о благоустройстве в селениях, об обеспечении продовольствием и общественного призрения, врачебный, путей сообщения, строительный, пожарный, о паспортах, сельский полицейский и сельский судебный и об иностранных колониях. Четвёртый том - уставы каленные, лесной оброчных статей и об управлении казенными населенными имениями94.}

По словам чиновника ведомства А.П. Заблоцкого-Десятовского, издание «Сборника» положило конец попыткам прекратить реформу и перевести государственных крестьян в крепостное состояние. Эта работа укрепила положение Министерства и облегчила управление государственными имуществами на местах⁹⁵. Кроме того, подобным «компактным аграрным законодательством» могли уже воспользоваться и умеющие читать государственные крестьяне. Несмотря на то, что после 1861 г. «Сборник» достаточно сильно устарел, он долгое время оставался единственным собранием аграрных законов. И только в 1879-1888 гг. В.И. Вешняковым впоследствии (в 1893 г.) управлявшим Министерством, был подготовлен и опубликовал «Сборник законов и постановлений для землевладельцев и сельских хозяев» с двумя дополнениями⁹⁶. ^{[133] [134] [135]}

Со смертью Николая I исчезла необходимость в V отделении Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, хотя отправленный в отставку с должности министра 11 июля 1856 г.^[136] П.Д. Киселев ещё некоторое время оставался его начальником. Выстроенный Николаем I механизм оперативного управления Министерством государственных имуществ являлся индивидуальным, основанным на доверии государя к П.Д. Киселеву, что исключало прежние функции V отделения при новом монархе. Существование

V отделения по инерции, которая присуща бюрократическим ведомствам, противоречило задачам бюджетной экономии, вызванной Крымской войной и подготовкой отмены крепостного права.

П.Д. Киселев 23 июля 1856 г. представил Александру II доклад об упразднении V отделения, в котором отмечал завершение большей части порученных ему дел. Также П.Д. Киселев позаботился о своих сотрудниках. Он просил состоящего 44 года на службе, в том числе 20 лет управляющего делами

V отделения, В.И. Карнеева оставить статс-секретарём, с выплатой получаемого им жалованья. Чиновников V отделения (пять человек) П.Д. Киселев просил причислить по их желанию к другим ведомствам, с производством получаемого ими содержания в течение одного года, если в продолжение этого времени они не будут определены к должностям, отвечающим их чинам. Также он позаботился о судьбе служащих, не имевших чинов, попросив императора выдать им полугодовое содержание. V отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии было упразднено 30 августа 1856 г.^[137], после чего Министерство государственных имуществ освободилось от непосредственного контроля со стороны императора.

1.3. Министерство государственных имуществ в 1837-1856 гг.

Отсутствие в системе государственного управления России Министерства земледелия не позволяло вывести из затяжного кризиса сельское хозяйство страны, а Министерство финансов не справлялось с управлением государственной деревней. Для того чтобы изменить ситуацию в сельском хозяйстве, требовался специальный аппарат управления. Кроме того, Николай I рассматривал новое Министерство как орган, способный провести реформирование казённой деревни и подготовить отмену крепостного права. Исполняя волю императора, П.Д. Киселев вскоре подготовил проект учреждения сельскохозяйственного ведомства.

10 мая 1837 г. П.Д. Киселев передал Николаю I записку «Предварительные соображения о преобразовании управления государственными имуществами», в которой обосновывал необходимость учреждения нового Министерства и проведения реформы управления государственными крестьянами. П.Д. Киселев писал, что подчинение Департамента государственных имуществ до учреждения Министерства Временному совету позволило ему, «не вдаваясь в занятие текущими делами, посвятить своё время собственно соображениям об устройстве управления». П.Д. Киселев указывал, что управление государственными имуществами должно включать «всё, что составляет казённую недвижимость», а также горное ведомство, винокуренные заводы и фабрики, устроенные на казённых землях. В то же время, дабы не отягощать «Министерство реформы», присоединение всех этих подразделений являеться преждевременным. Вначале П.Д. Киселев предлагал ограничиться казёнными землями с состоящими на них лесами, водами и различными поселениями. В числе государственных крестьян «присоединить к сему управлению и все прочие сословия, водворённые на казённых землях». Кроме того, объединить с Министерством учреждения, занятые распространением и поощрением земледелия и сельской

промышленно сти .

Далее записка излагала внутреннее устройство нового Министерства, состоящего из трёх Департаментов. Между двумя первыми Департаментами функции разделялись в зависимости от системы управления государственными крестьянами. Первый департамент управлял государственными имуществами в губерниях, находящихся на оброчном положении, с присоединением коренных народов и большей части иностранных поселений. Ко Второму департаменту переходили государственные имущества в губерниях, находящихся на хозяйственном положении. Третий департамент ведал делами по развитию сельского хозяйства, соответствующими учебными заведениями, образцовыми фермами и т.п.^{[138] [139] В дальнейшем на протяжении истории количество и компетенция Департаментов Министерства государственных имуществ не раз изменялись.}

Далее указывалось, какие подразделения Министерств финансов и внутренних дел должны составить новое ведомство, и рассматривался предмет его деятельности. Структура Министерства,кроме трёх Департаментов, включала канцелярию, архив, восемь главных ревизоров и «потребное» количество чиновников особых поручений при министре. Предполагалось, что в состав нового Министерства войдут: 1. Департамент государственных имуществ;

2. V отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии; 3. из Министерства финансов - управление Горыгорецкой земледельческой школой, общество для помощи лесного хозяйства и т.п.; из Министерства внутренних дел - подразделения, управлявшие иностранными поселенцами, кочующими народами, рыбными и тюленьими промыслами, образцовыми заведениями сельской промышленности и т.п. В конце записки указывалось, что при составлении штатов будут приняты во внимание правила, существующие для прочих Министерств. Новое ведомство П.Д. Киселев предлагал назвать

Министерством государственных имуществ и сельского хозяйства^[140]. Записка была утверждена императором 17 мая 1837 г.,^[141] и V отделение приступило к работе над составлением законодательных текстов нового сельскохозяйственного управления.

Исходя из «Предварительных соображений», 23 ноября 1837 г. П.Д. Киселев представил императору разработанный V отделением проект учреждения нового ведомства. Очевидно, после замечания Николая I из его названия исчезло «сельское хозяйство», и оно трансформировалось в Министерство государственных имуществ. Предложенный проект состоял из двух частей: 1. Образование Министерства; 2. Наказ Министерству с

приложением проекта штата. В проекте кратко указывались предметы деятельности подразделений Министерства и расходы на его содержание. В дополнение прежней структуры Министерства добавились Совет министра и Учёный комитет. Сумма, необходимая на содержание центрального аппарата Министерства, определялась в 1 млн 216 тыс. 694 руб. Кроме того, П.Д. Киселев просил продлить действие временных отделений: для управления крестьянами, переходящими из уделов, - до их перевода под общее управление государственными имуществами; по делам о конфискованных имениях - до окончания этих дел. Далее он отмечал, что для окончания оставшихся от Департамента государственных имуществ большого количества нерассмотренных дел может потребоваться учреждение ещё одного временного отделения. В заключение П.Д. Киселев обосновывал дополнительные расходы, указывая, что на открытие типографии и литографии потребуется 35 тыс. руб. На «первоначальное обзаведение и обмебелирование» Министерства - 50 тыс. руб. В то же время он считал, что средства на указанные расходы из Г осударственного казначейства потребуются лишь в случае невозможности их получить из штатных сумм Министерства^[142].

Вероятно, в общем одобрив проект, Николай I потребовал увязать его с действующим законодательством. Поэтому вскоре П.Д. Киселевым была представлена объяснительная записка «Об основаниях, которые приняты при составлении проекта учреждения Министерства государственных имуществ» (без даты). В записке под проект была подведена законодательная база, т.е. подробно по главам были указаны использованные при его составлении статьи законов, «Предварительных соображений» и т.п.^[143].

П.Д. Киселев 24 ноября 1837 г. направил председателю Государственного совета Н.Н. Новосильцову для передачи в Государственный совет всеподданнейший доклад «об учреждении Министерства государственных имуществ»; проекты учреждения Министерства государственных имуществ с объяснительной запиской и указом Сенату. П.Д. Киселев сообщал Н.Н. Новосильцеву волю Николая I: основания проекта одобрены; при

рассмотрении его соединёнными Департаментами государственной экономии и законов на заседание пригласить Е.Ф. Канкрина, Д.Н. Блудова и Д.В. Дашкова; желательно закончить рассмотрение и представить проект на утверждение императора до 1 января 1838 г.^[144]

В тот же день, 24 ноября 1837 г., П.Д. Киселев ознакомил с указанными выше обстоятельствами дела и статс-секретаря Г осударственного совета А.А. Никитина. Одновременно он сообщал о невозможности лично отстаивать проект в Совете в силу предстоящего отъезда из Санкт-Петербурга. Предполагая возможные возражения, П.Д. Киселев просил А.А. Никитина как человека, знакомого с обстоятельствами дела, в случае необходимости дать Совету нужные объяснения. Особенно он беспокоился за сохранение «штатов и окладов», без чего считал невозможным развитие Министерства государственных имуществ^[145].

А.А. Никитин согласился и, чтобы лучше подготовиться к обсуждению в Совете, запросил в V отделении необходимые сведения. В частности, он обратился к чиновнику V отделения В.Е. Клокову за справкой о предстоящих изменениях в законодательстве. В.Е. Клоков собрал необходимые сведения и 30 ноября 1837 г. передал А.А. Никитину записку о статьях свода законов, изменяемых проектом учреждения Министерства государственных имуществ^[146].

Уже 4 декабря 1837 г. состоялось заседание соединённых Департаментов законов и государственной экономии Г осударственного совета, на котором было одобрено Учреждение Министерства государственных имуществ^[147]. Через 9 дней, 13 декабря, было созвано общее собрание Государственного совета в отсутствие П.Д. Киселева, выехавшего в Москву для личного доклада Николаю I. Государственный совет, имея в виду, что император уже одобрил проект учреждения Министерства, утвердил заключение соединённых Департаментов^[148]. В то же время, несмотря на одобрение проекта императором, в ходе обсуждения выявились разногласия.

Как и предполагал П.Д. Киселев, возражения возникли по вопросу о проектируемых штатах и окладах. Против сепаратного повышения окладов Министерства государственных имуществ выступили главноуправляющий путей сообщения и публичных зданий К.Ф. Толь, государственный контролёр А.З. Хитрово, главноначальствующий над почтовым департаментом А.Н. Голицын и министр народного просвещения С.С. Уваров^[149]. В то же время самый последовательный противник создания Министерства государственных имуществ - министр финансов Е.Ф. Канкрин - воздержался от выступления. Возможно, мнение Е.Ф. Канкрина изложил кто-то из вышеперечисленных министров.

Государственный секретарь М.А. Корф утверждал, что из-за авторитета

П.Д. Киселева в Государственном совете никто не осмеливался ему возражать. Именно благодаря М.А. Корфу министры решили протестовать против повышенных окладов нового Министерства. «Я шепнул трём, четырём министрам и заговорил в Совете их устами о неудобстве такого несоразмерного увеличения штатов одного ведомства против всех прочих и о необходимости общего их уравнения, - сообщает М.А. Корф, - потом с кратких их слов написал очень сильный и убедительный журнал, который увенчался одобрением и соизволением государя, и дело пошло на лад»^[150].

Рассчитывая привлечь в новое Министерство лучших чиновников, П.Д. Киселев при составлении проекта с согласия императора взял за образец штаты Военного министерства. Оклады Министерства государственных имуществ в 1 /-2 раза превышали оклады Министерства народного просвещения, Главного управления путей сообщения, Почтового департамента и т.д. Это вызвало неудовольствие и тревогу у заинтересованных министров. Отметив желательность увеличения окладов, министры считали невозможным сделать это только для одного ведомства. В их замечаниях указывалось на несправедливость неравной оплаты за одинаковую работу. Кроме того, министры опасались, что в Министерство государственных имуществ перейдут лучшие их чиновники. Министры отмечали, что новому ведомству потребуется 618 чиновников и, хотя 256 из них уже служат в Департаменте государственных имуществ, потребуется ещё 362 чиновника. Поэтому министры признали возможным одобрить указанные оклады Министерства государственных имуществ только вместе с общеминистерским повышением таковых^[151].

Больше всего повышенные оклады нового Министерства не понравились главноуправляющему путей сообщения и публичных зданий К.Ф. Толю. Главноуправляющий изложил своё особое мнение в специальной записке, которая была рассмотрена Государственным советом 16 декабря 1837 г. К.Ф. Толь совсем недавно, 23 ноября 1837 г., сам передал подобный проект в Государственный совет. Проект был одобрен Советом, но отложен из-за недостатка средств. Отметив, что цель усиления штатов нового Министерства заслуживает полного одобрения, К.Ф. Толь сделал ряд замечаний. Он писал, что нельзя отделять одно Министерство от других, т.к. это разрушает единство министерской системы. Указывал на то, что штаты Министерства государственных имуществ не соответствуют штатам других ведомств. Отмечал, что Министерства испытывают недостаток в способных чиновниках, а оклады нового Министерства будут притягивать чиновников других ведомств. К.Ф. Толь предостерегал членов Государственного совета от того, что новое «Министерство возникнет на развалинах ... строительной части»^[152].

После возвращения из Москвы П.Д. Киселеву пришлось предоставить Г осударственному совету письменные и словесные объяснения по этому вопросу. Так, 19 декабря 1837 г. П.Д. Киселев передал государственному секретарю М.А. Корфу записку с объяснениями по замечаниям Г осударственного совета от 16 декабря^[153]. Так как П.Д. Киселев не присутствовал на указанном заседании Совета, с замечаниями он ознакомился с помощью его журнала. П.Д. Киселев постарался объяснить «некоторые недоразумения» в связи с заявлением А.Н. Голицына, К.Ф. Толя, А.З. Хитрово и С.С. Уварова о возможности утверждения представленных штатов только совместно с другими ведомствами. П.Д. Киселев указывал на особые задачи нового Министерства, которое «должно пещись о сохранении порядка и спокойствия между 18 миллионами народа обоего пола», на которое возлагается «попечительство и существенное устройство хозяйственного быта сельского класса», а также на важность «избрать людей, к тому способных и надежных, и обеспечить их по возможности таким содержанием, которое, с одной стороны, удержало бы их от всякого поползновения к своекорыстным действиям, а с другой - могло бы дать правительству право требовать от них точного исполнения своих обязанностей». П.Д. Киселев отметил, что именно император указал ему на Военное министерство, поэтому составляя проект, он лишь исполнил высочайшую волю. В то же время он ограничил число чиновников крайней необходимостью и уменьшил оклады до 1/10 от Военного министерства^[154].

Кроме того, П.Д. Киселев, обращаясь к законодательству, указал на сепаратное повышение окладов в некоторых других Министерствах. Например, на повышенное содержание чиновников Департамента уделов и Департамента винной торговли, на то, что после увеличения штатов военного увеличены штаты Морского министерства. Он писал о том, что оклады Министерств юстиции и путей сообщения ещё в 1834 г. увеличены почти до уровня Министерства государственных имуществ. П.Д. Киселев указывал на недостаточность министерского жалованья, установленного в 1810 г. Он доказывал, что в большинстве ведомств жалованье давно увеличено, а если где-то и существует прежнее, то оно изменено частными увеличениями окладов конкретным лицам и должностям. В частности, в Министерстве внутренних дел четыре директора Департамента получают в общем по 12 тыс. руб. В Министерстве финансов некоторые начальники отделений получают 6 тыс. руб. Поэтому можно не опасаться оттока чиновников из других ведомств, т.к. они обеспечены не хуже, чем в Министерстве государственных имуществ. Кроме того, новые штаты Военного и Морского министерств не привели к утрате чиновников в других ведомствах и т.п. Исходя из вышеизложенного, П.Д. Киселев считал, что не существует несоразмерности штатов Министерства государственных имуществ с другими ведомствами^[155].

На следующем заседании Государственного совета 20 декабря 1837 г. К.Ф. Толь, не удовлетворившись объяснениями П.Д. Киселева, продолжил отстаивать свою позицию. По всей видимости, К.Ф. Толь стал выразителем общего мнения заинтересованных министров. Из следующей записки П.Д. Киселева М.А. Корфу (дата не указана) мы узнаем подробности обсуждения в Совете. К.Ф. Толь, выслушав объяснения П.Д. Киселева, заявил, что приведённые им цитаты из законодательства неверны и К.Ф. Толь вновь подаст возражение. В этой записке П.Д. Киселев сообщал М.А. Корфу о том, что его цитаты взяты из указа 10 мая 1834 г. и соответствуют действительности. Он просил Совет на следующем заседании сверить указанные им цитаты с текстом законов и подготовить к прочтению подлинный штат Министерства государственных имуществ и указ¹¹⁷.

Свои возражения К.Ф. Толь представил в Государственный совет уже на следующий день, 21 декабря 1837 г. Возражения касались замечаний П.Д. Киселева по поводу увеличения в 1834 г. штатов Министерства путей сообщения и публичных зданий. В частности, отмечалось, что указанные П.Д. Киселевым повышенные оклады по ведомству назначены временно, до рассмотрения и утверждения его общего штата. Далее была сделана попытка доказать ошибочность замечаний П.Д. Киселева и неточность его цитат с обращением к тексту указа от 10 мая 1834 г.¹¹⁸

Однако, несмотря на сильное сопротивление заинтересованных министров, Государственный совет не мог одобрить мнение, противоречащее императорской воле. В итоге Совет согласился с предложенными П.Д. Киселевым штатами и окладами Министерства государственных имуществ. В свою очередь Совет решил ходатайствовать перед Николаем I о выравнивании штатов и окладов других Министерств¹¹⁹. Государственный совет 26 декабря 1837 г. утвердил проект учреждения и штата Министерства вместе с проектом указа Сенату. Однако Совет всё-таки внёс в законопроект одну поправку, касающуюся Наказа Министерству государственных имуществ. Согласившись со всеми положениями Наказа, Совет отложил его обнародование до утверждения положений и уставов, ^{[156] [157] [158] на которые заранее ссылался Наказ. В то же время Совет объявил повеление о принятии Наказа к руководству, «поскольку содержащиеся в оном постановления могут приводимы быть в исполнение при настоящих способах управления государственными имуществами в губерниях впредь до полного по сей части преобразования»120. Наказ ссылался на ещё не утверждённые законопроекты о губернском, окружном, волостном и сельском управлении государственными крестьянами: «Учреждение о управлении государственными имуществами в губерниях», Судебный, Полицейский и Хозяйственный уставы121.}

Г осударственный совет также утвердил и другие предложения П.Д. Киселева: о продлении действия временных отделений; о создании временного отделения для завершения оставшихся дел Департамента государственных имуществ (по особому представлению и в случае надобности); об использовании 35 тыс. руб. на открытие типографии и литографии и 50 тыс. руб. на первоначальное обзаведение и закупку мебели для подразделений Министерства из остатков его штатных сумм, а в случае недостатка - из Казначейства; о форме мундиров ведомства¹²². Содержание центрального аппарата Министерства государственных имуществ составило 1 млн 216 тыс. 694 руб.¹²³, т.е. превосходило штаты всех остальных ведомств за исключением военного. После учреждения Министерства обиженный на П.Д. Киселева Е.Ф. Канкрин назвал новое ведомство не только Министерством имуществ, но и

преимуществ¹²⁴.

На другой день, 27 декабря 1837 г., П.Д. Киселев направил министру юстиции Д.В. Дашкову для передачи в Сенат именной указ об учреждении Министерства государственных имуществ с расписанием должностей; описание и рисунки мундира ведомства; засвидетельствованную выписку утверждённого ^{[159] [160] [161] [162] [163] мнения Государственного совета; указ о назначении министра государственных имуществ. Указав, что открытие ведомства предполагается 1 января 1838 г., П.Д. Киселев просил доставить ему к этому времени указ об учреждении Министерства[164]. Кроме того, у него появилось множество хозяйственных забот. Так, П.Д. Киселеву требовалось отыскать помещение для всех подразделений Министерства, устроить присутственные места, принять дела из Министерств финансов и внутренних дел, распределить их по Департаментам и пр.}

Управлявший Департаментом государственных имуществ Временный совет был закрыт сразу после образования Министерства государственных имуществ. П.Д. Киселев 29 декабря 1837 г. сообщил Временному совету о его закрытии в связи с учреждением нового Министерства. Далее он просил передать дела Совета по управлению Департаментом государственных имуществ в Департаменты ведомства. Передачу дел следовало закончить к 1 января, а затем работу Временного совета прекратить^[165]. Вскоре после создания Министерства был официально закрыт и Комитет для изыскания средств к улучшению состояния крестьян разных званий, о чём его председатель И.В. Васильчиков 1 января 1838 г. уведомил П.Д. Киселева^[166].

При приёме и разборе дел, поступивших в Первый и Второй департаменты Министерства государственных имуществ из Временного совета, Департамента государственных имуществ и Министерства внутренних дел, выяснилось, что они неисправны «в отношении канцелярского порядка» (без описей, обложек, непронумерованные, несшитые, резолюции на них зачастую сделаны карандашом и стерлись и т.п.). Для приведения их в порядок при указанных подразделениях 19 июня - по Первому и 13 сентября 1838 г. - по Второму департаментам были учреждены временные Комиссии, работавшие до 1 мая 1840 г.^[167].

Основные задачи Министерства государственных имуществ определялись в

указе о его образовании. Министерство учреждалось «для высшего и общего по всему государству ведомства дел, относящихся к управлению государственных имуществ, к попечительству над государственными крестьянами всех наименований»: свободными хлебопашцами, иностранными поселенцами,

кочующими народами, «а также и дел, принадлежащих вообще к усовершению и распространению сельского хозяйства»^[168]. В соответствии с задачами была определена и компетенция Министерства государственных имуществ, подробно изложенная в неопубликованном, но утвержденном Наказе.

В понятие «государственные имущества» включались «1) казённые заселённые, незаселённые и пустопорожние земли, 2) казённые оброчные статьи, 3) леса казённого ведомства»^[169]. Это одновременно устраняло притязания дворянства на государственные земли и приравнивало заселённые земли к остальным видам государственной собственности. То есть создавались юридические преграды для дальнейшего расхищения казённых земель, и утверждался принцип неприкосновенности собственности казны на земли крестьянских общин.

Если исходить из названия Министерства, то можно подумать, что управление государственными имуществами составляло его главную задачу. Однако при создании ведомства для подобного управления даже не предусмотрели отдельный Департамент. Управление государственными имуществами было разделено между Первым и Вторым департаментами Министерства.

Министерство государственных имуществ, осуществляя управление государственными имуществами, во-первых, должно было ограждать их целостность, вводить в них улучшения и поднимать их доходность. В частности, заботиться о равномерном распределении земли между крестьянами, планомерно использовать казённые оброчные статьи, улучшать озёрное, речное и морское

рыболовство, охранять, эксплуатировать и умножать лесные богатства¹³¹.

«Попечительство над свободными сельскими обывателями» являлось второй задачей Министерства. Дело это было важное и новое. Попечительство распространялось на все категории государственных крестьян. Государство стремилось унифицировать методы управления крестьянством, ликвидировать сословные перегородки, отделявшие друг от друга государственных крестьян. Признавалось и укреплялось понятие личной свободы казённых крестьян. Осуществляя попечительство над государственными крестьянами и свободными хлебопашцами, Министерство должно было иметь в виду юридические, полицейские, хозяйственные, финансовые и культурные вопросы.

Юридические и полицейские функции нового Министерства выражались в ограждении прав, оказании покровительства свободным сельским обывателям, обеспечении правосудия, защиты в судебных местах, отвращении притеснений и несправедливости, поддержании сельского благоустройства, охранении народного здравия и отвращении скотских падежей. В хозяйственные функции входило составление хозяйственных капиталов для измерения земель, устройства образцовых ферм и поощрения земледелия, наделение крестьян землёй и переселение их на новые земли, улучшение земель, учреждение образцовых ферм и хуторов, распространение среди крестьян полезных промыслов, оказание помощи пострадавшим от пожаров, устройство запасных хлебных магазинов и выдача нуждающимся семенных пособий. Также на ведомство возлагались обязанности наблюдать за своевременным и законным взиманием податей, пресекать произвольные поборы, производить крестьянские налоги в соответствие с доходами земель и промыслов, переводить оброчную подать и земские повинности с душ на землю, составлять сметы мирских расходов, точно определять и равномерно распределять натуральные повинности, разрешать перевод натуральных повинностей в денежную форму. Культурные функции Министерства заключались в поднятии нравственного уровня государственных ^[170] крестьян и распространении меж ними полезных сведений. Кроме того, ведомство должно было обеспечить привлечение в государственную деревню достойных и образованных служителей церкви и учреждение в сельских приходах училищ^[171].

В то же время организационная структура нового Министерства не вполне соответствовала этому разделению административных задач. Ведомство состояло из Первого, Второго, Третьего департаментов, министра, Совета министра и Канцелярии. Департаменты состояли из отделений, а отделения, в свою очередь, из столов. Между двумя первыми Департаментами функции разделялись в зависимости от системы управления государственными крестьянами.

В Департаментах создавались Общие присутствия. В их компетенцию входило рассмотрение дел, относящихся к нескольким отделениям или требующих «особенного соображения», годовых отчётов губернских Палат государственных имуществ и отчётов по управлению другими подведомственными учреждениями. Общие присутствия состояли «из начальников отделений с присоединением к ним тех лиц, которые по особенным сведениям в предметах могут оказаться полезными»^[172]. В последующие годы проводилась оптимизация организационной структуры Министерства Г осударственных имуществ^[173].

Первый департамент ведал государственными крестьянами и имуществами в губерниях, состоящих на «оброчном положении»: 33 великороссийских, малороссийских, новороссийских, закавказских (до 1841 г.), сибирских и Бессарабской области. Также к его ведению относились проживающие в тех же губерниях государственные крестьяне, водворенные на собственных землях, иностранные поселенцы и коренные народы. Департамент включал в себя девять отделений, канцелярию, чертёжную и архив. 1-е - Распорядительное отделение ведало управлением государственными крестьянами, осушением болот, учреждением приходских училищ, больниц, богаделен, охраной порядка, содержанием сельских церквей и духовенства и т.п. 2-е - Хозяйственное отделение занималось сбором сельскохозяйственных сведений по губерниям, земельными делами государственных крестьян, распространением промыслов в казенных селениях, выдачей пособий в случае стихийных бедствий, устройством сельских хлебных магазинов и т.п. Отделение податей, повинностей и сборов ведало делами по оброчной и подушной податям, земским и прочим повинностям. Отделение по делам колонистов, кочующих народов и по водворению ссыльных в Сибири занималось хозяйственными делами указанных подданных. Отделение оброчных статей ведало сбором в губерниях сведений об оброчных статьях и пустопорожних землях, их улучшением и охраной, делами по управлению рыбными, тюленьими и звериными промыслами и т.п. Отделение по охранению лесов занималось управлением лесами, устройством лесной стражи и т.п. Хозяйственное лесное отделение ведало размежеванием лесов, выделением корабельных рощ, лесоразведением и т.п. Судное отделение занималось спорными делами государственных крестьян о недвижимых имуществах и т.п. Счётное отделение вело дела по бухгалтерии и контролю^[174].

После учреждения 18 января 1843 г. при Министерстве Лесного департамента отделения по охранению лесов и хозяйственное лесное перешли в его ведение^[175]. С 9 января 1845 г. Первый департамент состоял из девяти номерных отделений: 1) распорядительного; 2) хозяйственного; 3) податей, повинностей и сборов; 4) оброчных статей; 5) по части продовольствия; 6) по делам колонистов, кочующих народов и по водворению ссыльных в Сибири; 7) судное отделение сохранило свои функции. Счётное отделение было разделено на 8-е контрольное и 9-е бухгалтерское^[176].

Второй департамент ведал государственными крестьянами 12 прибалтийских, западных и юго-западных губерний и областей, состоявших на «хозяйственном положении». Также для попечительства над всеми категориями лично свободного сельского населения, жившего на казённых землях: однодворцами, вольными людьми, государственными крестьянами, водворёнными на собственных землях и пр., а также над иностранными поселенцами тех же губерний. Департамент состоял из шести номерных отделений, канцелярии, чертёжной и архива. Первое отделение управляло делами по Остзейским губерниям. Второе отделение занималось делами Витебской, Могилёвской, Минской, Виленской, Г родненской, Волынской, Киевской, Подольской губерний и Белостокской области. Третье отделение ведало бывшими церковными имениями, перешедшими под государственное управление. Четвертое отделение вело дела по лесной части по вышеуказанным губерниям (до 1843 г.). Пятое отделение занималось спорами о недвижимом имуществе между частными лицами и казной или сельскими обществами и т.п. Шестое отделение вело счётные дела по бухгалтерии и контролю¹³⁸.

С 9 января 1845 г. Департамент существовал в следующем виде. 1-е - Распорядительное отделение стало ведать делами по Эстляндской, Лифляндской, Курляндской, Витебской, Могилёвской, Минской, Ковенской, Виленской, Гродненской, Волынской, Киевской, Подольской губерниям и по Закавказскому краю, аналогичными делам 1-го отделения Первого департамента. 2-е - Хозяйственное отделение управляло делами указанных губерний, аналогичными делам 2-го отделения Первого департамента, делами по семейным разделам, по продовольствию государственных крестьян, передаче имений в аренду и т.п. 3-е - Отделение оброчных статей ведало делами указанных губерний, аналогичными делам 4-го отделения Первого департамента, и т.п. 4-е - Отделение податей и повинностей заведовало распределением государственных и общественных денежных сборов, наблюдало за исправным поступлением податей и ^[177] государственных доходов, принимало меры по взысканию недоимок и т.п. 5-е - Люстрационное отделение занималось назначением имений к люстрации, вело дела по контрактам с землемерами, рассматривало проекты соединения и разделения люстрируемых имений и т.п. 6-е - Судное отделение осуществляло функции бывшего 5-го отделения, а 7-е - Счётное - бывшего 6-го. Созданная люстрационная комиссия занималась рассмотрением инвентарей и доходов по ним¹³⁹.

Во время организации Министерства государственных имуществ вопросам управления сельским хозяйством не придавалось большого значения. Несмотря на то, что для управления сельским хозяйством был создан Третий департамент, он был перегружен иными делами. Департамент создовался для управления учреждениями и мероприятиями, предназначенными для распространения сведений о сельском хозяйстве, заведования корпусом лесничих (до 1843 г.), корпусом гражданских топографов и руководством производства кадастра (до 1845 г.). Департамент состоял из шести отделений, канцелярии, чертёжной и архива. Кроме того, в него входили учёный комитет, типография, литография и металлография. 1 -е отделение Департамента управляло учебными и образцовыми сельскохозяйственными заведениями. 2-е отделение ведало поощрением и усовершенствованием сельского хозяйства и распространением сельскохозяйственных знаний. 3-е отделение осуществляло инспекторские функции по Лесному (до 18 января 1843 г.) и Межевому корпусам. 4-е отделение руководило производством кадастра. 5-е отделение занималось составлением статистического описания государственных имуществ. 6-е отделение вело счётные дела по бухгалтерии и контролю¹⁴⁰.

Только 9 января 1845 г. Третий департамент был переименован в Департамент сельского хозяйства. Однако, несмотря на переименование, в ведении Департамента осталось достаточно много дел, не имеющих прямого ^{[178] [179] отношения к сельскому хозяйству: статистика государственных имуществ, строительная часть, типография и литография и т.п. Управляющий Департаментом А.И. Левшин, обосновывая необходимость этого переименования, писал: «Ни одно ведомство, кроме Третьего департамента Министерства государственных имуществ, не занимается вопросами по управлению сельским хозяйством в отношении ко всем вообще сословиям; между тем название Третьего департамента вовсе не выражает рода его занятий, а напротив, даёт часто повод заключать, что он ведает хозяйство только казённых крестьян; это название даёт также повод многим писателям говорить и печатать, что в России нет особого ведомства для наблюдения за ходом земледелия и смежных с ним отраслей сельской промышленности»141.}

Департамент состоял из пяти отделений. 1-е отделение управляло делами по усовершенствованию и поощрению сельского хозяйства. 2-е отделение ведало учебными и образцовыми сельскохозяйственными заведениями, состоявшими при Министерстве государственных имуществ; 3-е отделение заведовало Корпусом гражданских топографов, производством межевания казённых земель и т.п.; 4-е отделение занималось сбором статистических сведений о сельском хозяйстве и состоянии государственных имуществ; 5-е отделение вело дела по бухгалтерии и контролю. Также в его состав вошли комиссии для дел технических и строительных; уравнения сборов с государственных крестьян¹⁴². 11 апреля 1847 г. при Департаменте был создан Корпус межевщиков¹⁴³.

По примеру Военного министерства при Третьем департаменте был учреждён Учёный комитет. Комитет создавался для рассмотрения вопросов, требовавших специальных знаний, и подразделялся на три отделения: сельского хозяйства; лесное и кадастра, под председательством директора Департамента. В ^{[180] [181] [182] компетенцию Учёного комитета, наряду с обнародованием задач для конкурсов, перепиской с учёными и экономическими обществами и т.п. вопросами, входила обязанность «следовать вообще за ходом государственного хозяйства в Европе в теоретическом и практическом отношении»144.}

С момента учреждения Министерства государственных имуществ П.Д. Киселев придавал большое значение пропаганде новых сельскохозяйственных идей. Для ознакомления общества с основными направлениями своей политики Министерство обзавелось печатными органами, изданием которых заведовал Третий департамент¹⁴⁵. Получив вместе с Департаментом государственных имуществ «Земледельческую газету», Министерство продолжило её издание. Через несколько лет, 1 января 1841 г., увидел свет «Журнал Министерства государственных имуществ». Этот журнал, по отзывам современников, стал лучшим из выходивших в то время «серьёзных журналов»¹⁴⁶.

В первой половине XIX в. для России значение леса как строительного материала, топлива и важного предмета экспорта было очень велико. Однако малочисленные лесные отделения Министерства не могли справиться с заметным сокращением лесов. Обеспокоенность правительства состоянием лесного хозяйства привела к созданию 18 января 1843 г. Лесного департамента в составе Министерства государственных имуществ¹⁴⁷. В Лесном департаменте были сосредоточены дела о лесах, находящихся в управлении ведомства, заведование лесными учебными заведениями, Корпусом лесничих и лесной стражей. К функциям Департамента относились организация охраны и разведение казённых лесов, устройство правильного лесоводства, сбор статистических сведений о лесах и лесном хозяйстве, изыскание сплавных путей и устройство лесовозных ^{[183] [184] [185] [186] дорог и т.п. Лесной департамент состоял из шести отделений, чертёжной и архива. В состав Департамента входили: 1-е отделение - инспекторское; 2-е отделение - по управлению лесами; 3-е отделение - по охране лесов; 4-е отделение - по ведению правильного лесного хозяйства; 5-е отделение - по эксплуатации лесов; 6-е отделение - счётное. Кроме того, при Департаменте создавался Специальный лесной комитет для рассмотрения технических вопросов лесоустройства и рассмотрения проектов лесных обществ, товариществ и съездов. Также создавался Аудиторат для решения следственных и судебных дел. Департамент находился под особым наблюдением товарища министра[187].}

25 ноября 1844 г. П.Д. Киселев передал государственному секретарю И.В. Васильчикову для внесения в Государственный совет проекты изменения штатов Министерства государственных имуществ и его местных органов. Своё предложение П.Д. Киселев обосновывал необходимостью преобразования Второго департамента, увеличением счетоводства и личного состава ведомства^[188].

П.Д. Киселев предлагал в Первый департамент назначить еще одного вице­директора по счётной части, разделить его счётное отделение на бухгалтерское и контрольное, добавив два новых стола. Во Втором департаменте распределить дела не по губерниям, а по сферам деятельности, а временные отделения сделать постоянными. Третий департамент переименовать в Департамент сельского хозяйства, упразднив его инспекторское отделение. Для подготовки проектов сельскохозяйственных построек учредить при департаменте особую комиссию. Чертёжную Лесного департамента передать корпусу топографов, увеличить штат его канцелярии, а литографию и типографию корпуса топографов присоединить к типографии департамента. В Лесном департаменте за счёт собственных средств учредить канцелярию. Новые штаты ввести в действие с 1 января 1845 г. П.Д. Киселев также оговаривался, что в проект не учитывает Остзейские губернии

и Закавказские области, где опыт еще продолжается^[189].

Департамент экономии Г осударственного совета рассмотрел представление П.Д. Киселева 30 ноября 1844 г. Вероятно, по поводу увеличения штатов ведомства возникли возражения, поэтому Департамент экономии поддержал лишь сокращение штатов корпуса топографов, а увеличенные штаты Министерства государственных имуществ и его местных органов рекомендовал представить на рассмотрение императора при особом мнении Государственного совета. Деньги на усиление штатов (до 155 чиновников) с содержанием в 36 тыс. 928 руб. 58 коп. предлагалось изыскать за счёт средств Министерства государственных имуществ. Государственный совет на общем собрании 15 декабря 1844 г. одобрил заключение Департамента экономии. Заключение Совета было представлено императору в мемории, которую Николай I утвердил 9 января 1845 г.^[190].

Вместе с расширением сферы деятельности Министерства государственных имуществ росли и его расходы. Так, если в 1837 г. на центральный аппарат ведомства выделялось 1 млн 216 тыс. 694 руб. асс. или 319 тыс. 55 руб. сер., то в 1845 г. 432 тыс. 248 руб. сер. Таким образом, содержание центрального аппарата Министерства государственных имуществ подорожало на 113 тыс. 193 руб. сер.^[191].

Ненадолго Министерство государственных имуществ получило в свой состав ещё два Департамента. Так, с 1 января 1854 г. к Министерству был присоединён в виде опыта из Морского министерства Департамент корабельных лесов^[192]. С этого времени на Министерство государственных имуществ возлагалась обязанность снабжения флота лесом. Однако часть вопросов, связанных с поставками корабельного леса, по-прежнему осталась в ведении Адмиралтейского совета. П.Д. Киселев, указывая на ненормальность подобного положения дел, поднял в Комитете министров вопрос о ликвидации двойного подчинения Департамента. Он предложил права Совета передать Министерству государственных имуществ, в структуру которого входит указанный Департамент. Комитет 30 ноября 1854 г. одобрил предложение П.Д. Киселева^[193].

В первой половине XIX в. коннозаводство имело в России важное значение не только для армии и земледелия, но и как основное транспортное средство. Однако тяжёлые войны, которые вела Россия в начале XIX в., стали причиной больших потерь в конском составе. Обеспокоенность правительства состоянием коннозаводства привела к присоединению Управления государственным коннозаводством к Министерству государственных имуществ на правах отдельного Департамента указом от 11 октября 1848 г. В 1849 г. для разработки нового положения о государственном коннозаводстве при V отделении Собственной Его Императорского Величества Канцелярии была учреждена специальная комиссия. Затем проект положения о коннозаводстве был рассмотрен Советом министра и Комитетом государственного коннозаводства. 20 мая 1850 г. П.Д. Киселев передал государственному секретарю А.И. Чернышёву проект присоединения Управления государственного коннозаводства к Министерству государственных имуществ для внесения в Государственный совет. 5 июня 1850 г. проект был единогласно одобрен Государственным советом, а 28 июня 1850 г. утверждён императором^[194].

Управление коннозаводством возлагалось на особый Комитет государственного коннозаводства во главе с инспектором, которым должен был стать один из членов комитета. В состав Управления входили канцелярия и ветеринарная комиссия. Комитет рассматривал предложения о мерах по улучшению коннозаводства, ежегодное назначение императорских призов, проекты, требующие изменения существующих постановлений по части коннозаводства, об учреждении коннозаводческих обществ, новых земских конюшен, заготовке фуража и т.п. Канцелярия состояла из двух отделений, секретарского, счётного и журнального столов. 1-е отделение управляло кадровым составом, делами по технической части, подбору конского состава и т.п. 2-е отделение занималось заготовкой провианта, фуража, амуниции, ремонтом зданий и т.п. Ветеринарная комиссия осуществляла ветеринарный надзор^[195]. Однако вскоре после отставки П.Д. Киселева 12 ноября 1856 г. Управление было выделено из состава Министерства в самостоятельное ведомство^[196].

Для улучшения санитарно-врачебного дела, борьбы с эпидемиями и эпизоотиями при Министерстве было учреждено Медицинское управление, которое, однако, не превратилось в отдельный Департамент. П.Д. Киселев 8 ноября 1851 г. передал государственному секретарю для внесения в Государственный совет проект положения о Медицинской части Министерства государственных имуществ. Управление должно было состоять из главного медика с двумя помощниками, старшего ветеринарного врача, фармацевта, канцелярии, трёх чиновников и четырёх писцов. Медицинскому управлению были подчинены все врачи ведомства. В обязанности Управления входило охранение народного здравия в казённых селениях, и предохранение принадлежащих государственным крестьянам домашних животных от болезней, и прекращение самих болезней в случае их появления. Учитывая наличие медицинской части Министерства внутренних дел, указывалось, что Медицинское управление не станет самостоятельным подразделением ведомства. П.Д. Киселев отмечал, что главный медик будет находиться при министре государственных имуществ в качестве инспектора по медицинской части. Кроме того, главный медик войдёт в Медицинский совет Министерства внутренних дел. Содержание Управления должно было составить 237 тыс. 963 руб. сер.^[197] Департамент законов Государственного совета 23 ноября 1851 г. рассмотрел проект и согласился с предложением П.Д. Киселева. Общее собрание Государственного совета 3 декабря одобрило проект, передав его в мемории Николаю I, утвердившему учреждение Управления 26 декабря 1851 г.^[198]

Вероятно, в будущем при стечении благоприятных обстоятельств П.Д. Киселев планировал вернуться к этому вопросу и присоединить к своему ведомству Медицинский департамент Министерства внутренних дел. Таким образом, Медицинское управление Министерства государственных имуществ превращалось в самостоятельный Департамент. Учитывая влияние П.Д. Киселева и попечительство над государственными крестьянами как одну из задач его ведомства, подобное развитие событий было вполне закономерным.

Во главе Министерской иерархии стояли министр, товарищ министра (с 1840 г.), особая канцелярия министра - V отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии (до 1856 г.), Совет министра и Канцелярия министра. Министр назначался императором на неопределённый срок из доверенных лиц. При необходимости выбора нового министра вопрос решался императором после обсуждения его кандидатуры с близкими людьми. Министр являлся представителем монарха в делах непосредственного управления страной и в своих действиях был подотчётен непосредственно императору. Власть министра заключалась в том, чтобы «понуждать все подчинённые им места и лица к исполнению законов и учреждений». Министр имел право личного всеподданнейшего доклада. Ежегодно через Комитет министров министр подавал монарху отчёт о деятельности Министерства. В случаях превышения пределов власти, бездействия, допущения важного злоупотребления или государственного ущерба министр нёс ответственность в пределах существовавшего законодательства^[199].

Товарищ министра (заместитель) назначался императором по представлению министра. В случае болезни или во время отсутствия министра товарищ исполнял все его обязанности, замещал во всех учреждениях и имел равную ему «степень власти и ответственности». Товарищ министра вступал в управление Министерством по высочайшему повелению. В присутствии министра товарищ не имел исполнительной власти, но в его отсутствие председательствовал в Совете министра или входил в Совет на правах его члена. Участвовал товарищ и во всех остальных важных совещаниях в ведомстве. Являясь заместителем министра, товарищ имел право получать сведения о работе Департаментов и Канцелярии министра, рассматривал дела Министерства, не относящиеся к ведению министра¹⁶¹. С 29 мая 1847 г. товарищ министра получил право присутствовать в Г осударственном совете и Комитете министров по делам, касавшимся его ведомства, в случае отсутствия министра. С 19 февраля 1852 г. присутствие товарища министра в Государственном совете и Комитете министров стало обязательным при рассмотрении всех дел¹⁶².

В 1855 г. был обнародован Наказ Министерству государственных имуществ, уточнивший статус министра. Разработанный ещё в 1837 г. Наказ был исправлен в соответствии с изменениями в законодательстве и опытом работы ведомства. Подготовка Наказа к публикации неспешно проводилась V отделением в течение 1850-1854 гг. П.Д. Киселев 10 января 1855 г. направил проект Наказа на отзыв министру внутренних дел Д.Н. Блудову. В своём отзыве от 22 января 1855 г. Д.Н. Блудов сообщил, что особых возражений не имеет. В то же время он считал, что в Наказе следует выделить раздел, посвящённый государственным крестьянам, помещённым на собственных землях. Кроме того, яснее выразить ^{[200] [201]}

мысль о переселении крестьян из малоземельных губерний только в случае их желания или согласия. Далее шли стилистические поправки, приближавшие Наказ к уровню государственных крестьян. П.Д. Киселев 29 января 1855 г. поблагодарил Д.Н. Блудова за замечания к Наказу, обещая учесть их при исправлении проекта. В тот же день В.И. Карнеев передал государственному секретарю В.П. Буткову для направления в Государственный совет исправленный проект Наказа. Государственный совет одобрил Наказ, и 30 марта 1855 г. он был утверждён императором^[202].

Особая канцелярия министра - V отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии - сохранилась как орган, стоящий над ведомством по вопросам законодательства, надзора и управления.

Совет министра государственных имуществ учреждался «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». Совет состоял из директоров Департаментов, Канцелярии министра и пяти непременных членов. В качестве экспертов в Совет могли приглашаться и посторонние лица. Совет рассматривал проекты новых учреждений, законопроекты ведомства или затрагивающие его интересы, изобретения, привилегии, годовые отчёты, результаты ревизий, вопросы о приобретении в казну или передаче из казны казённого имущества, дела по упущениям чиновников, жалобы частных лиц и т.п. Являясь совещательным органом управления при министре, Совет собирался на заседания по мере надобности^[203]. Несмотря на коллегиальный характер Совета, окончательное решение принимал министр.

Канцелярия министра государственных имуществ была создана для производства общих дел, подлежащих непосредственному рассмотрению министра. Канцелярия фактически осуществляла связь министра со всеми структурными подразделениями и подчинёнными учреждениями и состояла из двух отделений. В ведении Канцелярии находились некоторые выделенные категории дел: общие, конфиденциальные, срочные и т.п. 1-е отделение ведало делами Совета министра, о наградах и пенсиях, о назначении сумм из хозяйственного капитала. 2-е отделение занималось делами по высочайшим повелениям, тайными и срочными, делами по взаимодействию с жандармским корпусом, перепиской министра, кадровой работой, координацией работы Департаментов, составлением годовых отчётов по ведомству и т.п. При Канцелярии также находился ещё ряд министерских учреждений: общая главная журнальная экспедиция, бухгалтерия, редакция общего циркуляра Министерства и архив¹⁶⁵.

Появление министерской системы управления привело к повышенному значению бумажного делопроизводства. При этом канцелярия министра стала играть в деятельности Министерства решающее значение. Однако огромный вал входящих и исходящих документов до предела загружал её работой. Приковывая к себе внимание всего управленческого персонала, эта «бумажная лавина» зачастую заслоняла собой живых людей. Даже сами чиновники ведомства жаловались на сложность созданного аппарата и возникающей переписки. Однако и объём работ Министерства государственных имуществ в масштабах России был огромен. Тем более что оно имело и местные органы - первоначально Казённые палаты, а затем Палаты государственных имуществ в губерниях, которым подчинялись окружные, волостные и сельские управления. Это была целая система административных взаимоотношений, и поэтому отлаженная работа канцелярии Министерства имела особое значение.

Канцелярия министра представляла собой сложный механизм с большим количеством операций над документом. Только в одном Департаменте Министерства документ подвергался 34 последовательным операциям¹⁶⁶. Уже в начале деятельности Министерства государственных имуществ в 1840 г. его центральный аппарат принял 87781 документ и разослал 96401. С годами эти ^{[204] [205]}

цифры всё увеличивались: несмотря на меры к сокращению делопроизводства, в последний отчётный год управления П.Д. Киселева (1856) министерские канцелярии имели более 105 тысяч входящих и более 117 тысяч исходящих документов^[206]. Министерство государственных имуществ было буквально завалено ворохом разных бумаг. Такой наплыв документов превосходил силы министерского аппарата. «Формализация делопроизводства и лавинообразное нарастание объёмов документооборота ставили уже саму власть в зависимость от канцелярских процедур»^[207]. Однако Министерство государственных имуществ не являлось исключением - лавинообразное возрастание документооборота было характерно для Министерской системы в целом.

П.Д. Киселев боролся с усилением документооборота и, «заметив медленность в делопроизводстве», принимал меры к его сокращению^[208]. Он не без основания считал, «что с устранением письменного многоделия должностные лица будут иметь более времени и способов заняться существенными предметами своих обязанностей»^[209]. Так, 24 декабря 1840 г. П.Д. Киселев в связи с трёхлетием Министерства государственных имуществ приказал товарищу министра Н.М. Гамалея провести обозрение делопроизводства и отчётности, предложив выбрать для этого чиновников особых поручений. 28 мая 1841 г. Н.М. Гамалея попросил прикомандировать для выполнения работ трёх чиновников особых поручений. 1 июня директор Канцелярии министра Н.Е. Тукмачев известил указанных чиновников об их назначении в распоряжение Н.М. Г амалея. 4 июня Н.М. Гамалея попросил Н.Е. Тукмачева составить к 10 июня ведомости по кождому отделению о ежегодно расходуемых Канцелярией средствах и допустить

чиновников для обозрения дел¹⁷¹.

11 ноября 1841 г. Н.М. Гамалея представил П.Д. Киселеву записку о выполнении работы. Н.М. Гамалея считал, что делопроизводство находится в удовлетворительном состоянии, имевшее место в начале работы ведомства разнообразие устранено в конце минувшего года, денежные суммы в целости. В то же время Н.М. Г амалея сделал ряд общих замечаний. 1. Начальники отделений и иногда столоначальники устанавливают сроки окончания производящихся дел произвольно, поэтому некоторые дела остаются неоконченными. В связи с этим полезно установить общий порядок окончания дел. 2. Оконченные дела сразу же должны приводиться в надлежащий вид, переплетаться и т.п., не дожидаясь времени сдачи в архив. 3. По Второму департаменту число неоконченных дел почти в двое больше показываемого по ведомостям. 4. Кроме журнала исходящих по высочайшим повелениям, в канцелярии министра следует ввести особую книгу по высочайшим указам. 5. Для контроля за счётными отделениями обязать директоров завести табель документов, подлежащих проверке,с указанием сроков окончания ревизии. Начальник отделения каждые три месяца должен представлять директору записку о полученных и проверенных отчётах.

6. Денежные суммы департаментов хранятся без караула под охраной дежурного чиновника и сторожей. При сдаче дежурства следует освидетельствовать печати и сдавать сундуки новым дежурным. Касса должна храниться за собственными печатями вице-директора, правителя канцелярии и казначея и открываться только в присутствии всех. Для мелких расходов нужно выдавать казначею на руки небольшую сумму по усмотрению директора. В каждом департаменте следует иметь журнал для фиксирования полученных средств, если деньги получены от чиновника, то он должен предоставлять записку с объяснением платежа.

7. Большая часть дел ведётся долгое время, т.к. Палаты государственных имуществ в своих представлениях не указывают всех необходимых сведений, а департаменты вынуждены их требовать. Полезно составить таблицы всех ^[210] сведений, требуемых для решения конкретных дел, и отправить их в Палаты. 8. В архиве Департамента государственных имуществ, поступившем в Министерство числилось 140 тыс. 682, а оказалось 84 тыс. 423 дела¹⁷².

По департаментам у Н.М. Гамалея тоже были замечания. В канцелярии министра и Первом департаменте, несмотря на огромное делопроизводство, отчетность в порядке. Но не все дела переплетены и сданы в архив, который размещен на разных этажах и не имеет достаточного количества шкафов. Во Втором департаменте отчётность и делопроизводство в основном в порядке, но имеется достаточно много неправильно оформленных дел и журналов и т.п. Некоторые дела остаются без движения по несколько месяцев. По Третьему департаменту не все дела разделены на столы, поэтому не везде заведено правильное делопроизводство, хотя отчётность и делопроизводство в порядке¹⁷³.

П.Д. Киселевым 23 ноября 1841 г. было предписано директорам департаментов устранить выявленные недочёты. В тот же день циркулярно министр выражал директорам удовлетворение результатами ревизии и просил объявить благодарность министра отличившимся чиновникам и сделать замечания нерадивым. Далее он приказывал принять предложения Н.М. Г амалея к руководству. По результатам ревизии П.Д. Киселевым 24 ноября 1841 г. был сделан Николаю I доклад, которым император остался доволен. Неизвестно, как развивалась ситуация дальше, но в Первом департаменте замечания были устранены 21 октября 1842 г.¹⁷⁴

Через восемь лет в циркуляре от 18 ноября 1849 г. П.Д. Киселев отмечал, что исполнение дел по высочайшим указам, повелениям и постановлениям Сената находится в удовлетворительном состоянии. Однако в производстве остаётся 2413 нерешённых просьб и жалоб, в том числе продолжающихся более года - 411, продолжающихся более 2 лет - 432. Имеется 40 дел о растрате казённых средств, 530 не проверенных книг, отчётов и ведомостей и т.д. Поэтому следует выяснить ^{[211] [212] [213] причины проблем и устранить недостатки в работе. Кроме того, департаменты должны представлять в канцелярию министра особую ведомость о количестве и движении важнейших дел, начиная с 1850 г.[214]}

С целью повышения эффективности государственного управления Николай I 31 марта 1851 г. учредил Комитет о сокращении делопроизводства и переписки по гражданскому управлению. Комитетом был разработан соответствующий проект, одобренный Государственным советом 28 декабря 1851 г.^[215] и утверждённый императором 28 января 1852 г.^[216] При реализации предложений Комитета произошло первое сокращение штатов центрального аппарата Министерства государственных имуществ. Так, «из числа должностей, не имевших отдельного участия в администрации», сокращались шесть членов Совета министра, которых стали назначать без выплаты жалованья; три вице­директора в Департаментах: Первом, Втором и Сельского хозяйства; три чиновника особых поручений при министре - V, VI, VII классов; редактор в Канцелярии министра; 65 младших помощников в Департаментах и Канцелярии и один помощник секретаря в Лесном департаменте; 29 журналистов в отделениях Канцелярии и Департаментов; два из пяти врачей Канцелярии и Департаментов. Указанное сокращение позволило уменьшить ежегодные расходы Министерства на 52 тыс. 6 руб. 98 коп. Однако уже 14 апреля 1852 г. по инициативе П.Д. Киселева сокращённые должности вице-директоров Первого и Второго департаментов по счетной части были восстановлены с выплатой жалованья за счёт ведомства^[217]. Предложения Комитета привели к существенному сокращению штатов Министерства государственных имуществ, но делопроизводство и переписку кардинально уменьшить так и не удалось. В то же время сокращение штата было проведено за счёт второстепенных должностей Министерства, состав которых со временем должен был восстановиться.

Для того чтобы получить некоторую независимость от Министерства финансов, П.Д. Киселев 31 января 1840 г. представил в Государственный совет законопроект об учреждении при Министерстве государственных имуществ особого хозяйственного капитала. Указанные средства предназначались для распространения среди государственных крестьян «нужнейших сведений по части сельского и лесного хозяйства» и удовлетворения других важных потребностей ведомства. Предложение П.Д. Киселева получило поддержку со стороны императора и было утверждено Николаем I 20 марта 1840 г. В дальнейшем П.Д. Киселевым была учреждена целая серия подобных капиталов, составивших к 1 января 1856 г. 31 млн 298 тыс. 644 руб. Однако через несколько лет после отставки П.Д. Киселева большая часть этих средств будет передана Министерству финансов^[218].

Первоначально Министерство государственных имуществ было разбросано в разных местах - на Мойке у Синего и Певческого мостов, на Большой Морской, Миллионной и Почтамтской улицах^[219]. Но со временем оно смогло выстроить здания в центре Санкт-Петербурга, что было совсем непросто. Сначала нужно было найти подходящее место и выкупить его у собственников. И только в 1844 г. на Большой Морской улице возле Синего моста архитектор Н.Е. Ефимов приступил к возведению двух симметрично расположенных трёхэтажных зданий ведомства. Первым в 1850 г. возвели здание Министерства государственных имуществ (Исаакиевская пл., 4) и разместили в нём четыре Департамента. 6 февраля 1847 г. началось строительство дома для резиденции министра, канцелярии, архива и типографии (Исаакиевская пл., 13), законченное в 1853 г.

Оба здания выполнены в стиле итальянского ренессанса. До наших дней сохранилась значительная часть парадного внутреннего убранства. Так, в доме Министерства остались нетронутыми вестибюль и впечатляющая лестница с гранитными колоннами и огромным торшером. В доме министра сохранились вестибюль, лестница с коринфской гранитной колоннадой и парадная анфилада залов второго этажа. Торжественные дворцовые интерьеры с высокими сводами, лепкой, позолотой и скульптурой. Есть зал, одетый в розовый мрамор, есть Помпейский зал с многочисленными живописным вставками на темы растительного и животного мира. На одной стороне 15 сюжетов, заключённых в штукатурные лепные рамки, на остальных - 17¹⁸¹. 5 марта 1854 г. штат и содержание домов ведомства были одобрены Государственным советом и утверждены императором¹⁸².

Кроме того, у Министерства государственных имуществ имелся свой дом в Петергофе. Николай I любил Петергоф, в котором часто бывал, поэтому и П.Д. Киселев проживал в Петергофе в Министерском доме первые три дня каждой недели¹⁸³. Позднее Министерство получило дачу на аптекарском острове, которую обычно занимал товарищ министра¹⁸⁴.

Несмотря на необходимость создания новой системы управления сельским хозяйством, появление Министерства государственных имуществ в обществе было оценено неоднозначно. Идея «попечительства» над государственными крестьянами привлекала всеобщее внимание. Так, прогрессивно настроенная часть общества благосклонно встретила учреждение ведомства, ожидая успехов в сельском хозяйстве и отмены крепостного права. В то же время консерваторы видели в П.Д. Киселеве нового Пугачева и всячески порицали Министерство государственных имуществ. Отстаивая свои взгляды, П.Д. Киселев нажил ^{[220] [221] [222] [223]}

множество врагов среди помещиков и предпринимателей^[224]. Однако, являясь проводником политики Николая I, к порицаниям и толкам, ходившим в обществе, П.Д. Киселев оставался равнодушным^[225]. П.Д. Киселев пользовался

расположением императора до самой его смерти. Например, на отчёте П.Д. Киселева от 20 ноября 1850 г. по случаю 25-летнего благополучного царствования император написал: «Благодарю за любопытный и весьма приятный отчёт. Вам принадлежит вся честь достигнутых последствий хорошо обдуманных мер - душевно благодарю, и надеюсь, постоянных и впредь успехов»^[226].

Смерть Николая I, без сомнения, отразилась на дальнейшей судьбе Министерства государственных имуществ. Всемогущий министр П.Д. Киселев 11 июля в 1856 г. получил отставку и вскоре был отправлен послом во Францию^[227]. Вопрос о назначении нового министра государственных имуществ вызвал борьбу в придворных кругах. П.Д. Киселев желал назначения преемника из своих единомышленников. Таким человеком в его глазах являлся Д.П. Хрущев, который, однако, ещё не достиг чина, необходимого министру^[228]. В то же время на пост министра претендовал М.Н. Муравьев, ставленник консервативной партии, весьма влиятельной при дворе. При назначении преемника П.Д. Киселева «обе партии - идей старинных и новых идей - вошли в борьбу и, видя трудность этой борьбы, решились на сделку»^[229]. По рекомендации П.Д. Киселева 30 августа 1856 г. во главе ведомства был поставлен камергер двора Е.И.В., тайный советник В.А. Шереметев (1795-1862)^[230]. Новый министр имел «славу отличного хозяина» в Орловской губернии, где у него было большое имение^[231]. Вероятно, это и повлияло на выбор П.Д. Киселева. Кроме того, В.А. Шереметев обещал П.Д. Киселеву при управлении Министерством продолжить его политику. Товарищем министра, также по указанию П.Д. Киселева, был назначен директор Департамента духовных дел иностранных исповеданий Министерства внутренних дел Д.П. Хрущев, начинавший свою службу в Министерстве государственных имуществ.

Несмотря на то, что П.Д. Киселев сам выбрал В.А. Шереметева и Д.П. Хрущева, слаженной работы у них не получилось. В.А. Шереметев был вынужден согласиться на назначение Д.П. Хрущева и относился к нему с недоверием. Однако последовавшая вскоре тяжелая болезнь В.А. Шереметева привела к назначению нового министра. Третьим министром государственных имуществ 17 апреля 1857 г. стал принципиальный противник П.Д. Киселева генерал от инфантерии М.Н. Муравьев^[232].

Итак, автором уточнена роль Н.С. Мордвинова в обосновании и подготовке учреждения Министерства земледелия. Подготавливая реформу государственной деревни и отмену крепостного права, Николай I обратил внимание на мнение члена Государственного совета Н.С. Мордвинова, предлагавшего учредить сельскохозяйственное ведомство. В 1833 г. для дальнейшего изучения вопроса был создан Комитет об усовершенствовании земледелия в России под председательством Н.С. Мордвинова, предложившего первый проект Министерства земледелия. Затем, несмотря на противодействие министра финансов Е.Ф. Канкрина и Государственного совета, Н.С. Мордвинов добился поддержки императором идеи учреждения центрального органа по управлению сельским хозяйстивом. Взяв дальнейшую работу под личный контроль, император в 1836 г. учредил временное V отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, подготовившее создание Министерства государственных имуществ.

Автором доказано, что после учреждения Министерства государственных имуществ временное V отделение Собственной Его Императорского величества Канцелярии превратилось в «особую канцелярию» министра, являлось связующим звеном между Министерством и высшими государственными органами, а также обеспечивало упрощённую вертикаль власти «император - министр».

После учреждения Министерство государственных имуществ сосредоточилось на реформировании государственной деревни, одновременно отлаживая свою внутреннюю структуру. В 1837-1966 гг. основной задачей сельскохозяйственного ведомства являлось «попечительство» над государственными крестьянами. П.Д Киселеву удалось расширить Министерство за счёт присоединения новых департаментов, сделав его одним из наиболее влиятельных в Российской империи. После смерти Николая I Министерство государственных имуществ утратило ряд своих структур.