ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования

Современный процесс укрепления российского государства и формирование общественного сознания требуют использования лучших традиций, поэтому исследования в области истории государственного управления в настоящее время становятся всё более востребованными.

Становление министерской системы является частью истории России XIX- начала XX в. Обеспечение устойчивого развития любой системы возможно только при условии непрерывности её жизненного цикла, отсутствия пробелов в её истории. Поэтому изучение особенностей эволюции ведомств приобретает особое значение для совершенствования механизма государственного управления. Важность выявленных закономерностей и особенностей возрастает, если итогом эволюции являются качественные изменения в системе. Министерство государственных имуществ, созданное в 1837 г. с целью попечительства над государственными крестьянами при подготовке отмены крепостного права, трансформировалось к концу своей деятельности в Министерство земледелия, для которого управление сельским хозяйством из третьестепенной задачи превратилось в основную.

Некоторые аспекты истории сельскохозяйственного ведомства уникальны для министерской системы и поэтому представляют особый интерес. Это, в частности, попытка создания в действовавшей структуре государственного управления упрощённой вертикали власти. Выявление причин таких явлений в прошлом, изучение особенностей их развития и анализ результатов позволяют учесть этот опыт для выработки рациональных и эффективных форм и способов взаимодействия внутри государственного аппарата в современных условиях.

Кроме того, опыт сопоставления результатов деятельности различных руководителей на примере Министерства земледелия позволяет сделать правильный выбор между специалистом и менеджером в условиях дефицита управленческих кадров.

Отметим также, что сегодня развитие сельскохозяйственного комплекса Российской Федерации вследствие введения продовольственных санкций выдвинулось в ряд первоочередных стратегических задач и нуждается в поддержке государства.

Из сказанного выше следует, что изучение управления сельским хозяйством в России, и в частности эволюции Министерства земледелия, является задачей, актуальной как в научном, так и социально-политическом отношении.

Особенности понятийного аппарата. После появления в начале XIX в. министерской системы в России формируются ведомства - соединение близких по функциям и назначению центрального аппарата каждого министерства с подчиненными ему местными учреждениями. Указывая на сильнейшие тенденции централизации, Н.П. Ерошкин в своих работах часто использует понятия «министерство» и «ведомство» как синонимы^[1]. В настоящей работе мы будем следовать этому же контексту. Ведомство, которое связано с предметом нашего исследования, многократно изменяло своё название в процессе эволюции: Министерство государственных имуществ, Министерство земледелия и государственных имуществ, Главное управление землеустройства и земледелия, Министерство земледелия, поэтому мы будем использовать последнее название или термин «сельскохозяйственное ведомство» без указания на конкретный период

истории.

Объектом исследования в настоящей работе является министерская система в российском государственном управлении XIX - начала XX в.

Предмет исследования - эволюция Министерства государственных имуществ в Министерство земледелия как единый и непрерывный процесс формирования сельскохозяйственного ведомства в России.

Хронологические рамки исследования охватывают период от момента учреждения Министерства государственных имуществ в 1837 г. до момента упразднения Министерства земледелия после Октябрьской революции в 1917 г.

Степень научной разработанности темы исследования

Первыми трудами, посвящёнными Министерству государственных имуществ, стали работы И.Т. Калашникова и А.П. Заблоцкого-Десятовского - чиновников, причастных к учреждению Министерства государственных имуществ. Неопубликованная работа И.Т. Калашникова «Историческое обозрение устройства государственных крестьян и имуществ под непосредственным ведением государя императора Николая I»^{[2] [3] является первой историей Министерства земледелия. Несмотря на непосредственное участие И.Т. Калашникова в описываемых событиях, «Обозрение» практически не содержит сведений об учреждении Министерства государственных имуществ и деятельности его центрального аппарата. По сути, И.Т. Калашников подготовил обзор управления государственными имуществами с древнейших времен до 1855 г.}

-5

Работа А.П. Заблоцкого-Десятовского «Граф Киселёв и его время» посвящена первому министру государственных имуществ. Автор рассматривает учреждение Министерства государственных имуществ в тесной связи с

личностью П.Д. Киселёва, не упоминая о проекте комитета Н.С. Мордвинова. Далее А.П. Заблоцким-Десятовским показана работа ведомства по управлению государственными имуществами и сельским хозяйством. В то же время это многотомное исследование практически не содержит сведений о деятельности центрального аппарата Министерства государственных имуществ.

Целая серия юбилейных изданий, посвящённых Министерству земледелия, была подготовлена его чиновниками^[4]. Как правило, эти издания состоят из двух частей: первая с краткой историей возникновения ведомства и биографиями министров почти не изменяется от юбилея к юбилею, а вторая описывает деятельность Министерства по управлению государственными имуществами и сельским хозяйством.

Некоторые сведения о чиновниках Министерства государственных имуществ содержит очерк по истории чиновничества Е. Карновича «Русские чиновники в былое и настоящее время»^[5].

Следует также отметить статью в «Новом энциклопедическом словаре»^[6], посвящённую истории, организации, структуре, институтам и основным направлениям деятельности Министерства государственных имуществ, а затем Министерства земледелия и государственных имуществ.

В советское время изучение истории государственных учреждений и государственной службы в Российской империи долгое время считалось неактуальным. Отдельные аспекты проблемы образования и деятельности Министерства земледелия исследовались в монографиях Н.М. Дружинина, Н.П. Ерошкина, П.А. Зайончковского, В.Г. Чернухи, Л.Е. Шепелева, Т.М. Китаниной, М.Ф. Флоринского и в диссертации Н.П. Очневой.

Н.М. Дружинин в фундаментальной двухтомной работе «Г осударственные

п

крестьяне и реформа П.Д. Киселева» проанализировал причины возникновения Министерства государственных имуществ. Автор рассмотрел организацию и основные направления работы ведомства во время управления им П.Д. Киселевым. Основное внимание Н.М. Дружинин уделил деятельности Министерства, направленной на управление государственными крестьянами, что, собственно, и составляло главную цель публикации. Следуя идеологическим традициям советской историографии, автор видел причины учреждения Министерства государственных имуществ в обострении социальной ситуации в государственной деревне. Тем не менее, Н.М. Дружинин справедливо считал учреждение Министерства государственных имуществ в России прогрессивным явлением, которое создавало предпосылки для дальнейшего развития крестьянского хозяйства. Исследование Н.М. Дружинина содержит ряд ценных сведений и наблюдений о работе V отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии и о становлении Министерства государственных имуществ. Кроме того, один параграф в работе посвящен служебной деятельности и социальному положению чиновников Министерства государственных имуществ.

Монография Н.П. Ерошкина «История государственных учреждений п

Дружинин Н.М. Государственные крестьяне и реформа П.Д. Киселева. Т. 1. - М-Л.: Изд-во академии наук, 1946; Т. 2. - М.: Изд-во академии наук, 1958.

о

дореволюционной России» создавалась как учебное пособие. Указанная работа охватывает всю историю дореволюционной государственности. Автор подробно рассмотрел основные вопросы развития и деятельности министерств в России.

Один из аспектов исследуемой темы, а именно положение чиновничества, рассмотрен в работе П.А. Зайончковского «Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в.»^{[7] [8]. Автор подробно проанализировал историю и организацию гражданской службы в целом, а также личный состав правительственного аппарата - чиновничество. По данным П.А. Зайончковского, во время правления Николая I Министерство государственных имуществ по общей численности чиновников являлось одним из самых крупных в России. Тем не менее отдельные факты, посвящённые Министерству государственных имуществ, не составляют общей картины и не дают полного представления о его чиновничестве.}

В.Г. Чернуха в работе «Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в.»^[9] освещает фрагмент деятельности П.А. Валуева ещё до того, как он занял пост министра государственных имуществ. Исследователь анализирует политику царского правительства в области государственного управления и отмечает неспособность самодержавия приспособить

государственное устройство к условиям, характерным для развития

капиталистических отношений.

Л.Е. Шепелёв в работе «Царизм и буржуазия во второй половине XIX века.

Проблемы торгово-промышленной политики»^[10] проанализировал проекты реорганизации торгово-промышленного управления в 60-80-х гг. XIX в., многие из которых предусматривали реорганизацию Министерства государственных имуществ. Автор выяснил, что реорганизацию Министерства государственных имуществ в Министерство земледелия, промышленности и внутренней торговли в 60-х гг. предотвратил А.А Зеленой. По мнению Л.Е. Шепелева, в 70-х гг. П.А. Валуев не допустил ликвидации или преобразования Министерства государственных имуществ в Министерство народного хозяйства. Из приведенных в работе фактов следует, что П.А.

В исследовании «Царизм и буржуазия в 1904-1914 гг. Проблемы торгово­промышленной политики»^{[11] [12] Л.Е. Шепелев указывал, что реорганизация торгово­промышленного управления в начале XX в. повлекла за собой, в частности, преобразование Министерства земледелия и государственных имуществ в Главное управление землеустройства и земледелия. Но при этом не уточняются причины понижения статуса сельскохозяйственного ведомства.}

В работе Т.М. Китаниной «Война, хлеб и революция (Продовольственный вопрос в России. 1914 - октябрь 1917 г.)» изучена заготовка продовольствия в России во время Первой мировой войны. Автор проанализировала ряд проблем, связанных с системой государственных закупок и распределения продовольствия в России в условиях военного времени. В частности, Т.М. Китанина рассмотрела деятельность «Особого совещания для обсуждения и объединения мероприятий по продовольственному делу». Автор отмечает, что, хотя особое совещание по продовольствию возглавлял министр земледелия, оно являлось органом власти, стоящим над сельскохозяйственным ведомством.

В монографии М.Ф. Флоринского «Кризис государственного управления в России в годы первой мировой войны (Совет министров в 1914-1917 гг.)»^[13] выяснены особенности функционирования правительства в период Первой мировой войны. В частности, М.Ф. Флоринский проанализировал взаимоотношения правительства и возглавляемого министром земледелия Особого совещания для обсуждения и объединения мероприятий по продовольственному делу. Значительное внимание в работе уделено деятельности Совета министров, направленной на координацию работы отдельных звеньев бюрократической системы Российской империи. Автор отмечает, что именно неспособность существующего аппарата власти справиться с задачей снабжения армии вызвала к жизни чрезвычайные органы военно-экономического регулирования. В результате появилась система органов, основу которой составили четыре особых совещания - по обороне, перевозкам, продовольствию и топливу.

В диссертации Н.П. Очневой «Министерство земледелия и государственных имуществ, 1894 - 1905. (К вопросу о кризисе аграрной политики самодержавия накануне революции 1905 - 1907 гг.)»^[14] учреждение Министерства земледелия и государственных имуществ рассматривается как безуспешная попытка правительства справиться с аграрным кризисом. По мнению автора, главной задачей нового ведомства было оказание помощи классу дворян-помещиков в увеличении доходности их хозяйства путём интенсификации земледелия. Н.П. Очнева отмечает, что министр земледелия и государственных имуществ

A. С. Ермолов имел собственную программу решения аграрного вопроса, которая была направлена не на развитие сельского хозяйства, а на защиту интересов самодержавия и дворянства. В силу того, что указанная работа посвящена не изучению Министерства земледелия и государственных имуществ, а поиску предпосылок революции в России 1905-1907 гг., преобразование сельскохозяйственного ведомства рассмотрено автором лишь в общих чертах.

Новейшая историография проблемы представлена монографиями Л.Е. Шепелёва, В.С. Дякина, Л.В. Выскочкова, И.В. Ружицкой,

B. И. Черноиванова, Т.М. Китаниной и рядом других работ. Прежде всего, следует отметить комплексное изучение Л.Е. Шепелёвым системы центральных государственных учреждений и чиновничества. В ряду немногочисленных исследований, посвящённых чиновничеству, выделяется его монография «Чиновный мир России XVIII-начало XX века»^[15]. Л.Е. Шепелёв достаточно подробно рассмотрел историю и устройство государственного аппарата Российской империи, в том числе кратко коснулся истории V отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии и Министерства земледелия. Основную часть работы автор посвятил организации военной и гражданской службы, чинопроизводству, наградной системе и т.п. Монография содержит большое количество иллюстраций с изображением мундиров, знаков отличия и т.п. Особый интерес для нас представляет материал о мундирах чиновников Министерства государственных имуществ. В то же время приведённые в исследовании факты не дают целостного представления о составе чиновников Министерства государственных имуществ.

В другой работе - «Аппарат власти в России. Эпоха Александра I и

Николая I» - Л.Е. Шепелев сконцентрировался на рассмотрении истории государственного устройства и экономической политики России первой половины XIX в. Автором привлечен разнообразный архивный и публицистический материал, подробно освещающий тему исследования. Показана деятельность Министерств, и в том числе Министерства государственных имуществ. Отдельно представлена история его Горного и Лесного департаментов. Монография, во многом повторяя предыдущую работу автора - «Чиновный мир России XVIII- начало XX века», - носит обобщающий характер, в этом исследовании истории Министерства государственных имуществ отведено довольно скромное место.

В.С. Дякин в работе «Деньги для сельского хозяйства. 1892-1914 гг.: (Аграрный кредит в экономической политике царизма)» провел разбор финансово-экономической политики царского правительства в сельском хозяйстве России 1892-1914 гг. Не ставя перед собой цель комплексного изучения Главного управления землеустройства и земледелия, автор ограничился

рассмотрением финансовой стороны его деятельности. В.С. Дякин проанализировал проблему сельскохозяйственного кредита и планы создания в структуре Главного управления землеустройства и земледелия

Сельскохозяйственного банка. Он также осветил борьбу сельскохозяйственного и финансового ведомств за контроль над Крестьянским поземельным банком. Автор приходит к спорному, на наш взгляд, выводу о том, что сельскохозяйственный кризис второй половины XIX в. не мог быть преодолен в начале XX в.

Л.В. Выскочков в работе «Император Николай I: человек и государь»^{[16] [17] [18]} отмечает деятельность императора, направленную на подготовку отмены крепостного права. В связи с этим автор затронул подготовку учреждения

Министерства государственных имуществ. В исследовании указано на особый статус нового ведомства и ведущую роль министра государственных имуществ П.Д. Киселева в аграрных преобразованиях. Автор считает, что учреждение Министерства государственных имуществ было задумано как первый шаг на пути к реформе крепостной деревни. Однако Л.В. Выскочков не ставил перед собой цель изучения Министерства государственных имуществ, и поэтому монография освещает лишь незначительную часть истории сельскохозяйственного ведомства.

Фрагментарно историография проблемы представлена также в трудах И.В. Ружицкой. Так, в работе «Законодательная деятельность в царствование императора Николая I» , посвящённой подготовке крестьянской и судебной реформ, рассматриваются предпосылки учреждения Министерства государственных имуществ. В исследовании большое внимание уделено изучению повседневного законотворческого процесса - как на уровне подготовки законопроектов, так и на уровне их воплощения в жизнь. Значительное место в монографии отведено деятельности министра государственных имуществ П.Д. Киселева. В то же время предпосылки и учреждение Министерства государственных имуществ И.В. Ружицкая рассматривает весьма кратко, что объясняется иной целью исследования.

91

В другой работе «Просвещённая бюрократия. 1800-1860-е гг.» И.В. Ружицкая рассмотрела государственную деятельность П.Д. Киселева, Д.Н. Блудова и М.А. Корфа. На фоне личности П.Д. Киселёва автором показана подготовка административной реформы казённой деревни и учреждение Министерства государственных имуществ. В то же время монография во многом повторяет предыдущую публикацию автора - «Законодательная деятельность в царствование императора Николая I», - а реформирование казённой деревни ранее и более подробно было проанализировано Н.М. Дружининым в работе ^{[19] [20]}

«Государственные крестьяне и реформа П.Д. Киселёва».

Монография последнего министра сельского хозяйства и продовольствия СССР В.И. Черноиванова «Полтора века аграрных проблем: сельскохозяйственное ведомство России в лицах, 1837-2005» посвящена деятельности руководителей высших органов управления аграрным сектором России с 1837 г. до наших дней. Работа состоит из трёх частей: дооктябрьский период 1837-1917; советские годы 1917-1991; новая Россия. Биографии министров представляют собой небольшие очерки об основных мероприятиях ведомства, разбавленные выдержками из речей министров и отзывами современников. Автор утверждает, что министры земледелия всегда были ограничены в своих возможностях. По сути, им отводилась роль высокопоставленных исполнителей и координаторов, своеобразных «начальников по крестьянской части». На наш взгляд, возможности министра земледелия в значительной степени зависели от личных качеств и исторической эпохи.

Ещё одна работа Т.М. Китаниной - «Хлебная торговля России в конце XIX - начале XX века. Стратегия выживания, модернизационные процессы, правительственная политика»^{[21] [22] - посвящена всестороннему изучению одной из важнейших проблем российской экономики - организации внутренней и внешней хлебной торговли на протяжении последней трети XIX - начала XX в. и правительственной политике в области хлебообменных операций. В частности, автор считает, что реорганизация Министерства государственных имуществ в Министерство земледелия и государственных имуществ и была вызвана аграрным кризисом и направлена на укрепление экономического положения России.}

В статье К. Мацузато рассмотрен лишь небольшой период деятельности Министерства земледелия в годы Первой мировой войны. Автор проанализировал работу министра земледелия А.А. Риттиха по введению хлебной повинности и пришёл к выводу, что, благодаря продразвёрстке, Министерство земледелия сумело ускорить заготовку хлеба без применения жёстких мер^{[23] [24].}

Особо следует отметить изданные за рубежом работы сына главноуправляющего землеустройством и земледелием А.В. Кривошеина - К.А. Кривошеина и финского исследователя П. Мустонена.

В монографии «А.В. Кривошеин (1857-1921 г.). Его значение в истории России начала ХХ века» автор проанализировал деятельность одного из самых влиятельных министров земледелия по реализации аграрной политики, эволюцию его политических взглядов, положение в бюрократической среде. Продолжение аграрной реформы после смерти П.А. Столыпина, как и формирование аппарата квалифицированных специалистов в Главном управлении землеустройства и земледелия, К.А. Кривошеин считает личной заслугой своего отца. Автор выделяет также особый период в карьере А.В. Кривошеина 1914-1915 гг. - «фактическое премьерство». Кроме того, на фоне личности А.В. Кривошеина просматривается общее направление деятельности Главного управления землеустройства и земледелия.

П. Мустонен в работе «Собственная Его Императорского Величества Канцелярия в механизме властвования института самодержца 1812-1858 гг. К типологии основ императорского управления»^[25] проанализировал структуру, компетенцию и роль Собственной Канцелярии в механизме реализации самодержавной власти на примере её I отделения. Автор рассматривает Канцелярию как активный инструмент власти и средство контроля над бюрократией. Что касается V отделения, то П. Мустонен отмечает, что, кроме своих основных функций, оно выполняло работу личной канцелярии П.Д. Киселева. В настоящей работе мы обосновываем более подходящий, на наш взгляд, термин «особая канцелярия» министра государственных имуществ.

Следует также отметить несколько диссертационных исследований, близких к теме нашей работы. Так, Л.Н. Сысоева в диссертации «Государственно­политическая деятельность А.В. Кривошеина (1905-1915 гг.)» утверждает, что А.В. Кривошеин стал основным исполнителем столыпинской аграрной реформы, обеспечившим эффективное функционирование ведомства землеустройства и земледелия. Он внёс значительный вклад в формирование нормативно-правовой базы преобразований с учётом опыта их практической реализации. Л.Н. Сысоева считает, что вклад А.В. Кривошеина в развитие России в начале XX в. не ограничивался аграрной сферой. После смерти П.А. Столыпина А.В. Кривошеин имел значительное влияние на определение основных направлений внутренней политики, старался наладить конструктивные отношения с общественностью. На фоне личности А.В. Кривошеина фрагментарно показано функционирование Главного управления землеустройства и земледелия.

В диссертации А.Э. Гетманского «Политические взгляды и государственная деятельность П.А. Валуева (70-80-е гг. XIX в.)» Министерство государственных имуществ изучается на фоне государственной деятельности П.А. Валуева. В частности, автор кратко рассмотрел проекты реорганизации Министерства государственных имуществ в 70-80-х гг. XIX в. Анализ проведён в несколько ином ракурсе в сравнении с работой Л.Е. Шепелёва «Царизм и буржуазия во второй половине XIX века. Проблемы торгово-промышленной политики», но по существу новых выводов не добавляет.

Диссертация А.С. Минина «Министр времени Николая I - граф ^{[26] [27]}

П.Д. Киселев» посвящена первому министру государственных имуществ П.Д. Киселёву. Автор рассматривает отдельные эпизоды учреждения и функционирования V отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии и Министерства государственных имуществ на фоне личности П.Д. Киселева. В ходе исследования А.С. Минин фрагментарно упоминает и бюрократию ведомства.

В диссертации Т.И. Медушевской «Правовой статус государственного

30

служащего в России в XVIII - первой половине XIX вв.» чиновничество рассматривается с формально-юридической, а не с конкретно-исторической точки зрения. В работе проанализированы комплекс прав и обязанностей, система правоограничений и гарантий, юридическая ответственность чиновника. Не имея непосредственного отношения к Министерству земледелия, исследование позволяет уяснить правовое и имущественное положение чиновника в структуре министерского аппарата.

В диссертации Е.С. Саенко «Государственная и научная деятельность

-5 1

А.С. Ермолова (1847-1917 гг.)» подробно рассмотрена деятельность министра земледелия и государственных имуществ А.С. Ермолова. Автор считает А.С. Ермолова крупным учёным и государственным деятелем России, который оказался одним из немногих чиновников, чьё образование и статус соответствовали требованиям, предъявляемым к будущему министру во время реформирования управления сельским хозяйством. В работе на фоне личности А.С. Ермолова автором показана реорганизация Министерства государственных имуществ в Министерство земледелия и государственных имуществ. Е.С. Саенко выяснила, что А.С. Ермолов подготовил обширную программу развития, которая способствовала модернизации сельского хозяйства, но недостаточное ^{[28] [29] [30]} финансирование помешало министру реализовать все задуманные планы. В силу иной цели исследования материалы диссертации не дают возможности сформировать представление о Министерстве земледелия и государственных имуществ и его бюрократии в выделенный период.

Т.В. Емельянова в своей диссертации «Главное управление землеустройства и земледелия России в 1905-1914 гг.» утверждает, что возникновение Главного управления землеустройства и земледелия не являлось обычной бюрократической реорганизацией. По мнению автора, учреждение возникло под влиянием революции 1905-1907 гг. и выбора пути развития России в целом. Свой вывод Т.В. Емельянова подтверждает тем, что Главное управление складывалось постепенно и окончательно сформировалось к 1907 г., вместе с основными направлениями аграрной политики правительства. В диссертации подробно рассмотрена структура и функционирование Главного управления землеустройства и земледелия, а также деятельность его главноуправляющего А.В. Кривошеина. Т.В. Емельянова отмечает, что реорганизация Главного управления землеустройства и земледелия в Министерство земледелия явилась следствием борьбы в правящих кругах по вопросу об общем направлении экономического и политического развития страны. В то же время преобразование сельскохозяйственного ведомства с понижением статуса рассмотрено автором лишь в общих чертах. Кроме того, исследование практически не содержит сведений о бюрократии ведомства в указанный период .

В связи с 200-летним юбилеем министерской системы России вышло несколько фундаментальных трудов по истории Министерств. Все эти работы носят обобщающий характер и с разной степенью полноты раскрывают историю интересующего нас вопроса.

Справочная работа «Высшие и центральные государственные учреждения ^[31]

33

России 1801-1917 гг.» содержит общие сведения о компетенции, функциях,

структуре и руководящем составе Министерств Российской империи. Краткая история Министерства земледелия рассматривается в двух параграфах четырёхтомного издания. Министерство земледелия авторы справедливо относят к числу ведомств, постепенно почти полностью изменивших свои задачи и функции. Процесс самого изменения представлен, на наш взгляд, упрощённо, а утверждение о малой эффективности и слабом влиянии ведомства на государственную политику спорно. В настоящей работе мы покажем, что степень влиятельности Министерства земледелия на протяжении истории различалась и во многом зависела от личности его министра.

Другая юбилейная работа - «Министерская система Российской империи: К 200-летию министерств в России»^{[32] [33] [34] - является сборником документов по истории министерской системы. Авторы опубликовали ряд архивных документов, раскрывающих, на их взгляд, основные закономерности развития министерской системы. Кроме того, в сборник включены исторические очерки и биографические справки о министрах и главноуправляющих. История Министерства земледелия представлена несколькими разрозненными документами, связанными с учреждением и двумя реорганизациями сельскохозяйственного ведомства.}

Коллективная работа - «Управленческая элита Российской империи. История министерств. 1802-1917» - представляет собой красочно

иллюстрированную историю министерской системы с разделами, посвящёнными руководителям сельскохозяйственного ведомства. Авторы указывают на наличие в России огромного объёма и нескольких отраслей государственной собственности, рациональное использование которой требовало отлаженного и специализированного государственного аппарата. Хотя в работе отмечается многопрофильность Министерства государственных имуществ и расширение его компетенции со временем, история ведомства связывается с государственными имуществами и подразделяется на три этапа. После реорганизации в 1894 г. Министерство земледелия рассматривается авторами как новое самостоятельное ведомство.

Значительный интерес представляют справочные издания Д.Н. Шилова «Государственные деятели Российской империи. 1802-1917»^{[35] [36]}, а также «Члены

-5 п

Государственного совета Российской империи. 1801-1906 гг.» Д.Н. Шилова и Ю.А. Кузьмина. Авторы представили подробные биографические и служебные данные о министрах и других чиновниках сельскохозяйственного ведомства, занимавших высшие государственные должности. Кроме того, работы включают сведения о чиновниках иных ведомств, оказавших своё влияние на учреждение и деятельность Министерства земледелия.

Таким образом, историографический анализ показывает, что изучение заявленной темы имеет фрагментарный характер. В досоветское время история Министерства земледелия была представлена юбилейными ведомственными изданиями, содержащими в основном фактический материал. Советская историография рассматривала историю сельскохозяйственного ведомства в контексте общих вопросов функционирования государственного аппарата. Позднее в 1990-х гг. в условиях формирования новой системы государственного управления интерес к истории Министерства земледелия возрос. Хотя отдельные аспекты этой истории стали предметом специального изучения, однако обобщающей монографической работы, посвящённой Министерству земледелия, до сих пор создано не было.

Цель настоящего исследования - проанализировать ключевые аспекты этапов эволюции Министерства земледелия России XIX - начала XX в.: динамику расширения компетенции сельскохозяйственного ведомства и развития его функций, изменение статуса в министерской системе, чиновничество центрального аппарата.

Для достижения цели автор решал следующие исследовательские задачи:

1) проанализировать историографию вопроса и сформировать источниковую базу исследования;

2) изучить предпосылки и уточнить обстоятельства подготовки учреждения сельскохозяйственного ведомства в системе министерского аппарата управления;

3) выявить причины, цели и конкретно-исторические условия преобразований ведомства для обоснования периодизации его истории как единого процесса эволюции;

4) проанализировать состав, структуру, задачи и функции сельскохозяйственного ведомства на различных этапах его истории, показать взаимосвязь результатов деятельности с внутренней организацией и статусом ведомства;

5) определить круг государственных деятелей, способствовавших развитию Министерства земледелия;

6) рассмотреть персональный состав, варианты служебной карьеры, вопросы материального обеспечения чиновников центрального аппарата Министерства земледелия.

Подробное изучение местных отделений Министерства земледелия, вопросов взаимодействия ведомства с другими институтами государственной власти, деятельности по управлению государственными имуществами и сельским хозяйством не являлось нашими задачами. В задачи исследования не входило изучение некоторых общих характеристик чиновничества Министерства (имущественное положение, уровень образования, национальный состав, численность в различных губерниях). Однако отдельные аспекты этих проблем отражены в работе настолько, насколько это было необходимо для освещения основных направлений исследования.

Методологической основой исследования стали принципы историзма, научной объективности и достоверности, а также такие методы исторического исследования, как проблемно-хронологический, периодизационный, системный, сравнительный, ретроспективный и персонально-биографический.

Источниковая база настоящей работы представлена комплексом разнообразных материалов, в том числе хранящихся в 25 фондах трёх архивов Российской Федерации: Российского государственного исторического архива (РГИА), Российского государственного военно-исторического архива (РГВИА) и Российского государственного архива военно-морского флота (РГАВМФ). По происхождению использованные источники подразделяются на следующие группы: нормативные акты, делопроизводственные документы, мемуары,

дневники и периодическая печать.

Особое значение для исследования Министерства земледелия имеют официальные издания нормативно-правового характера: 1-е, 2-е и 3-е собрания Полного собрания законов Российской империи, Свод законов Российской империи, Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при правительствующем Сенате, Сборник постановлений по управлению государственных имуществ, Списки генералам по старшинству, Списки гражданским чинам различных классов. Весьма важными источниками являются Исторические материалы из архива Министерства государственных имуществ и

39

Особые журналы Совета министров Российской империи .

Представленные источники позволяют осветить некоторые вопросы учреждения и функционирования Министерства земледелия в XIX - начале XX вв. ^{[37] [38]}

Большую ценность представляют собой источники, хранящиеся в фондах Российского государственного исторического архива (РГИА), документы о создании и реорганизации Министерства, всеподданнейшие доклады, записки, отчёты, переписка министров и т.п. Они содержат массу фактических данных об организации ведомства, практике применения законодательства, обосновании его реальных потребностей, позволяют проанализировать политику его министров и т.п. Например, Ф. 457 - Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по продовольственному делу; Ф. 1263 - Комитет министров и др. Полезные сведения содержатся в личных архивных фондах руководителей сельскохозяйственного ведомства: Ф. 908 - П.А. Валуев; Ф. 911 - В.И. Вешняков; Ф. 958 - П.Д. Киселёв; Ф. 1571 - А.В. Кривошеин; Ф. 1683 - М.Н. Островский и др. Большой интерес представляют формулярные списки, которые дают возможность проследить персональный состав, варианты служебной карьеры и вопросы материального обеспечения чиновников центрального аппарата Министерства земледелия.

Биографические данные отдельных сотрудников сельскохозяйственного ведомства уточняются в документах из фондов Российского государственного военно-исторического архива (РГВИА): Ф. 489 - формулярные списки офицеров; Ф. 400 - Главный штаб, а также из Российского государственного архива военно­морского флота (РГАВМФ): Ф. 406 - Послужные и формулярные списки чинов морского ведомства.

Помимо архивных документов, весьма важными являются источники мемуарного происхождения, позволяющие прояснить настроения высших должностных лиц, их политическую позицию либо объяснить какой-либо исторический факт. Отметим, что учреждение и первые годы деятельности Министерства государственных имуществ представлены достаточно большим комплексом мемуаров, но дальнейшая судьба сельскохозяйственного ведомства мало интересовала современников. Немногочисленные воспоминания 1857— 1917 гг. в основном касаются личностей министров. Тем не менее, эти мемуары в

общем позволяют проследить развитие Министерства земледелия и положение его чиновников. Воспоминания, освещающие некоторые фрагменты исследуемого предмета, оставили В.И. Вешняков, А.Н. Куломзин, В.А. Инсарский,

B. П. Долгоруков, С.Ю. Витте, В.Н. Коковцов, В.И. Гурко, И.И. Тхоржевский,

C. И. Шидловский, А.Н. Наумов^[39] и некоторые другие современники. Кроме того, сохранились дневники М.А. Корфа, Д.А. Оболенского, П.А. Валуева, Е.А. Перетца, А.А. Половцова^[40].

Значительная часть источников представлена изданиями периодической печати. В XIX - начале XX в. газеты являлись единственным источником массовой информации, отражавшим хронику текущих событий. Наибольшее значение для нашего исследования имеют санкт-петербургские и московские газеты: «Голос», «Земледельческая газета», «Московские ведомости», «Новое время», «Правительственный вестник», «Речь», «Санкт-Петербургские ведомости», «Утро России».

Научная новизна исследования выражается в комплексе нижеследующих характеристик работы.

1. Используется новый подход к предмету исследования:

• впервые в отечественной и зарубежной историографии предметом специального изучения стал процесс эволюции Министерства государственных имуществ России в Министерство земледелия;

• в основе исследования лежит малораспространенный применительно к истории ведомств системный подход, при котором рассмотрение закономерностей функционирования элементов государственного аппарата как средства удержания власти заменяется изучением Министерства земледелия как организованной системы.

2. В рамках указанного подхода:

• введено понятие «сельскохозяйственного ведомства» как обобщающего термина, замещающего многочисленные полные формальные названия Министерства земледелия на всех этапах его эволюции;

• предложена периодизация истории ведомства, основанная на изменении главных задач, часть преобразований структуры министерства проанализирована впервые, для другой части анализ дополнен;

• выдвинуто предположение о том, что основной причиной понижения статуса Министерства земледелия и государственных имуществ до Главного управления землеустройства и земледелия в 1905 г. являлся эксперимент по коллегиальному управлению ведомством, вызванный предстоящей аграрной реформой;

• выявлено или уточнено непосредственное участие в судьбе Министерства земледелия ряда государственных деятелей: Н.С. Мордвинов и П.Д. Киселёв являлись основоположниками сельскохозяйственного ведомства; В.И. Карнеев и И.Т. Калашников организовали в ведомстве делопроизводство; А.А. Зеленой, П.А. Валуев, А.С. Ермолов и А.В. Кривошеин определили направления дальнейшего развития ведомства в переломные моменты его истории; к наиболее влиятельным противникам учреждения сельскохозяйственного ведомства относился Е.Ф. Канкрин, а бывший министр государственных имуществ Н.П. Игнатьев выступал за ликвидацию министерства; С.Ю. Витте, В.Н. Коковцов и др. министры финансов и государственные контролёры существенно ограничивали развитие Министерства земледелия.

3. В научный оборот введён ряд ранее не изучавшихся историками архивных материалов из фондов Российского государственного исторического архива:

• Департамент законов Г осударственного совета (Ф. 1149);

• Департамент государственных имуществ Министерства финансов (Ф. 379);

• Канцелярия министра земледелия (Ф. 381);

• Департамент земледелия Министерства земледелия (Ф. 398);

• V отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии (Ф. 1589) и др.

4. На основе изучения разнообразных архивных материалов выявлены новые факты из истории Министерства земледелия, предложена иная трактовка некоторых известных событий и фактов:

• уточнены обстоятельства учреждения Министерства земледелия в России: ведущую роль во введении в государственный аппарат специализированного ведомства по усовершенствованию земледелия сыграл Н.С. Мордвинов;

• выявлена революционная для своего времени попытка создания в существовавшей системе государственного управления упрощённой вертикали власти с целью повышения оперативности решения ведомственных задач и прямого управления министерством посредством V отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии как «особой канцелярии» министра государственных имуществ;

• изучены до сих пор не попадавшие в поле зрения исследователей проекты реорганизации Министерства земледелия, наиболее крупными из которых являются преобразование 1866 г., проекты 1881 г. и 1911 г.

5. На основе разрозненных фрагментов реконструированы условия службы и жизни рядовых и высших чиновников центрального аппарата Министерства земледелия.

Теоретическая значимость исследования состоит в актуальном для науки объективном восстановлении целостной картины эволюции института управления сельским хозяйством за весь досоветский период его существования (1837­1917 гг.). За счёт использования системного подхода к исследованию автор изучил развитие Министерства земледелия как высокоорганизованной сложной системы. Полученные в работе выводы существенно дополняют и расширяют сферу научного знания в области истории государственных учреждений.

Переосмысление и обобщение известных данных, введение в научный оборот ранее неизвестных материалов позволило опубликовать первую монографию по истории Министерства земледелия Российской империи. Сформулированные в диссертационном исследовании теоретически значимые положения могут послужить основой для дальнейшего изучения темы.

Практическая значимость исследования

Результаты исследования могут быть использованы при подготовке обобщающих трудов по отечественной истории, историографии и истории государственной службы XIX - начала XX в.; при разработке общих и специальных курсов в вузах, а также при написании научно-популярных работ.

В настоящей работе выявлены показательные факты: злоупотребления служебным положением в центральном аппарате Министерства земледелия были незначительны, а виновные примерно наказывались. Специальное изучение условий, которые благоприятствуют добросовестной службе, может быть полезно в поисках методов борьбы с коррупцией.

Автором исследования установлено, что наиболее успешно ведомство функционировало под руководством сильных политиков и талантливых администраторов даже в период войн и революций. Этот опыт может быть учтен в ситуации выбора между специалистом и менеджером при формировании современной кадровой политики.

На защиту выносятся следующие положения диссертации:

1. В составе министерской системы, сформировавшейся в Российской империи в начале XIX в., не было предусмотрено министерство по управлению сельским хозяйством. Война 1812 г., неурожаи и эпидемии вызвали глубокий кризис сельского хозяйства. После голода 1833 г. был создан Комитет об усовершенствовании земледелия в России во главе с авторитетным представителем прогрессивной части землевладельцев Н.С. Мордвиновым. Среди предложений Комитета обосновывалась необходимость специализированного ведомства по управлению сельским хозяйством. Николай I в это время обдумывал подготовку отмены крепостного права, поэтому поддержал идею учреждения сельскохозяйственного ведомства, чтобы возложить на него организацию реформирования государственной деревни.

2. Для преодоления сопротивления противников Министерства земледелия Николай I поручил его подготовку созданному в 1836 г. V отделению Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. В 1837 г. было учреждено Министерство государственных имуществ во главе с начальником V отделения П.Д. Киселёвым. V отделение со временем превратилось в «особую канцелярию» министра, и сформировалась упрощённая вертикаль власти «император - министр», предоставляющая руководителю ведомства стратегическое преимущество в системе государственного аппарата, а императору - возможность оперативного управления ведомством.

3. Периодизация эволюции Министерства государственных имуществ в Министерство земледелия основана на видоизменении основных функций ведомства:

• выполнении поставленных ранее задач (например, завершено попечительство над государственными крестьянами в результате отмены крепостного права);

• изменении приоритетов в системе задач (например, переход с управления государственными имуществами на управление сельским хозяйством);

• появлении новых задач под влиянием чрезвычайных обстоятельств, таких как революция 1905 г. (возникла необходимость провести землеустройство для реализации столыпинской аграрной реформы), Первая мировая война (заготовка продовольствия, чтобы обеспечить снабжение населения).

4. Первый переломный момент в истории Министерства земледелия наступил в 1861 г. после отмены крепостного права. В связи с передачей государственных крестьян Министерству внутренних дел Министерство государственных имуществ подлежало реорганизации или ликвидации. Преобразование 1866 г., проведённое А.А. Зеленым, позволило сохранить министерство, П.А. Валуеву удалось расширить его, а проект А.А. Ливена 1881 г. должен был закрепить положение ведомства в министерской системе, но этому помешало убийство Александра II.

5. Затянувшийся аграрный кризис в России во второй половине XIX в. породил в 1880-х гг. ряд новых предложений по преобразованию Министерства государственных имуществ. В итоге во главе ведомства впервые был поставлен министр с сельскохозяйственным образованием А.С. Ермолов. Проведённая в 1894 г. реорганизация привела к преобразованию ведомства в Министерство земледелия и государственных имуществ, основной задачей которого стало управление сельским хозяйством.

6. Следующий переломный момент в эволюции ведомства наступил при подготовке аграрной реформы в начале XX в. В связи с тем, что Министерство земледелия и государственных имуществ не могло обеспечить интенсификацию сельского хозяйства самостоятельно, возникла идея эксперимента по коллегиальному управлению деятельностью занятых в реформе ведомств посредством Комитета по земельным делам. Министерство земледелия и государственных имуществ при этом реорганизовывалось в Главное управление землеустройства и земледелия, основной задачей которого становилось землеустройство. Но революция 1905 г. помешала учреждению Комитета по земельным делам, и согласовывать порождаемые реформой всё новые межведомственные противоречия Главному управлению стало ещё труднее, чем Министерству. Поэтому главноуправляющий А.В. Кривошеин в 1911 г. подготовил проект реорганизации Главного управления землеустройства и земледелия в Министерство земледелия. Смерть П.А. Столыпина и начало Первой мировой войны отложили преобразование, но в 1915 г. А.В. Кривошеину удалось восстановить министерский статус, воспользовавшись возможностью возложить на ведомство стратегически важную

задачу по продовольственному снабжению страны в военное время.

7. История Министерства земледелия характеризуется борьбой в правительственных кругах за положение сельскохозяйственного ведомства в системе государственного управления. Сторонниками самостоятельности ведомства являлись российские императоры и министры земледелия или кандидаты на пост министра. Противниками усиления позиций Министерства земледелия среди органов государственной власти выступали министры финансов и государственные контролёры. В этих условиях управление ведомством требовало от министра качеств сильного политика. Кроме того, Министерство земледелия периодически сталкивалось с необходимостью реорганизации, поэтому его руководители должны были проявлять качества незаурядного администратора.

8. Первоначально повышенное финансирование привлекло в ряды сельскохозяйственного ведомства лучших представителей бюрократии. Чиновники-интеллектуалы наладили работу Министерства государственных имуществ, заложили традиции, сформировали канцелярский язык. В основном в Министерстве земледелия служили добросовестные чиновники, многие из которых со временем достигли значительных служебных постов. Неоднократные реорганизации ведомства, и особенно «министерская чехарда» начала XX в., отрицательно сказались на его личном составе, но значительные проявления коррупции в центральном аппарате не обнаружены.

Степень достоверности, апробация результатов исследования и публикации по теме. На высокую степень достоверности результатов проведённых исследований указывает основательный анализ исследовательской литературы по теме, широкая источниковая база (нормативные акты, материалы делопроизводства, мемуары и дневники) и критическое использование документов, исторические методы и подходы к изучению темы.

Основные положения и выводы диссертации представлены в монографии (общим объёмом 31,25 п. л.), 17 статьях, опубликованных в ведущих

рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной

комиссией Российской Федерации (общим объёмом 9,62 п. л.), а также в 18 публикациях в профессиональных научных изданиях (общим объёмом 9,19 п. л.). Отдельные результаты исследования получили апробацию в докладах, сделанных на международных научных конференциях: Личность в истории в эпоху нового и новейшего времени (декабрь 2009 г.), П.А. Столыпин и исторический опыт реформ в России (к 100-летию со дня гибели П.А. Столыпина) (сентябрь 2011 г.), Династия Романовых: 400 лет в истории России (ноябрь 2013 г.), Проблема генезиса мировых войн и крупных военных конфликтов в Европе в Новое и новейшее время: К 100-летию Первой мировой войны (декабрь 2014 г.), Россия в XX веке: Реформы, революции, войны (22 апреля 2015 г.).

Цель и основные задачи исследования определили его структуру. Диссертация состоит из введения, 5 глав, разделенных на тематические параграфы, заключения, списка источников и литературы.