Президент и Совет национальной безопасности

Формально в соответствии со второй статьей конституции Соединенных Штатов президенту предоставлена вся полнота исполнительной власти. Он является верховным главнокомандующим армии и флота.

В соответствии с Законом о национальной безопасности от 1947 г. и принятыми к нему в 1949 г. поправками, президент является председателем Совета национальной безопасности (СНБ), созданного при нем в качестве главного консультативного органа по вопросам внешней и военной политики. Членами этого Совета являются вице-президент, государственный секретарь, министр обороны и директор Управления чрезвычайной готовности, а директор Центрального разведывательного управления и председатель Комитета начальников штабов — его постоянные советники. Кроме того, президент с согласия сената может назначать других руководящих должностных лиц членами СНБ или привлекать их к работе Совета на временной основе. Совет несет ответственность за руководство деятельностью ЦРУ.

Государственный секретарь является главным советником президента по вопросам внешней политики и возглавляет государственный департамент — основной орган, ведающий ее осуществлением.

Несмотря на эти довольно определенные законодательные положения, за последние десятилетия менялись роль и участие во внешнеполитических делах самого президента, рабочего аппарата Белого дома, Совета национальной безопасности и создаваемых при них различных межведомственных органов.

Американские авторы обычно склонны связывать эти изменения исключительно с личными особенностями того или иного президента. Такой взгляд, однако, поверхностный. Конечно, при американской государственной системе, когда президент является фигурой, несущей всю полноту ответственности за решение как военных, так и внешнеполитических вопросов, личные склонности и особенности характера президента могут оказывать влияние на работу руководящих государственных органов. Но многочисленные факты говорят о том, что главное влияние на происходившие за кулисами Белого дома изменения оказывала не личность президента, а те условия, в которых развивалась американская внешняя политика, и ее особенности.

Уже в первые послевоенные годы, ознаменовавшиеся резким усилением внешней экспансии США и началом ими «холодной войны» против СССР и других социалистических стран, в американских правящих кругах возникло убеждение, что для более тесной увязки основных аспектов внешней и военной, а также внутренней политики президенту должен быть придан специальный совещательный и координационный механизм. По Закону 1947 г. о национальной безопасности, СНБ был создан для того, чтобы «давать советы президенту относительно координации вопросов внутренней, внешней и военной по* литики, касающихся национальной безопасности, с тем чтобы дать возможность военным ведомствам и другим министерствам, правительственным учреждениям сотрудничать более успешно в делах, связанных с национальной безопасностью...»31 При этом решающим при создании СНБ оказался голос наиболее агрессивной группировки правящего класса США, тесно связанной с верхушкой Пентагона.

Роджер Хилсмэн в своих воспоминаниях признает, что главным инициатором создания Совета национальной безопасности был Джеймс Форрестол — морской министр в правительстве Рузвельта, ставший затем первым министром обороны Соединенных Штатов. Главная идея Форрестола заключалась в том, чтобы создать канал, который обеспечивал бы влияние на внешнюю политику военных ведомств или, точнее, подчинение внешней политики военным соображениям32.

Одновременно с СНБ Законом о национальной безопасности было создано единое министерство обороны, его представитель вместе с представителями министерств трех родов войск введен в СНБ. При нем было учреждено еще и влиятельное Центральное разведывательное управление, директор которого стал советником Совета. Все это означало небывалое в мирное время усиление влияния военных на государственные дела.

Об однобокой, милитаристской ориентации СНБ свидетельствует также тот факт, что, как пишет в своих мемуарах Дин Ачесон, единственному специальному подкомитету СНБ, созданному во времена Трумэна, было поручено выработать рекомендации о международных аспектах развитий ядерного оружия и подготовить решение о производстве водородной бомбы34. Здесь же следует подчеркнуть, что самым важным документом, принятым Советом национальной безопасности во времена Трумэна, был Меморандум СНБ-68. Этот документ, подготовленный в феврале и утвержденный президентом в апреле 1950 г., за несколько месяцев до начала войны в Корее, санкционировал массированное наращивание Соединенными Штатами всех видов вооружений, ориен: тируясь на вероятность новой мировой войны.

Текст этого зловещего документа до сих пор засекречен. Однако некоторые его положения проникли на страницы печати. На них ссылался один из главных авторов документа Поль Нитце, занимавший в начале 50-х годов пост руководителя Совета планирования политики в государственном департаменте. Так, стало, в частности, известно, что в Меморандуме СНБ-68 предусматривалось «...немедленное и крупномасштабное наращивание военной и общей мощи нашей страны, а также наших союзников с целью выправления баланса сил и в надежде, что с помощью этих средств, помимо всеобщей войны, нам удастся навязать изменения в характере советской системы»35.

Только после резкой критики, которой подвергся кандидат демократической партии в избирательной кампании 1948 г. за засилие военных в формировании внешней политики, конгрессом были приняты поправки, предусматривающие удаление министров родов войск из состава Совета национальной безопасности36.

Таким образом, создание СНБ было связано в первую очередь не с какими-то личными особенностями президента Трумэна, а с тем пересмотром внешнеполитического курса США, который начался после окончания второй мировой войны в связи со ставкой правящих кругов США на использование возросшей военной н эконо мической мощи этой страны для установления американского «руководства миром». Этот курс означал отход США от межсоюзнического сотрудничества военного времени, нарастание воинственности и агрессивности прежде всего в отношении Советского Союза, а также других государств, приступивших к строительству социалистического общества. Не случайно первыми вопросами, которые обсуждались в СНБ, стали вопросы о военной помощи Греции и Турции, связанные с развертыванием военных приготовлений у границ социалистических стран и с поставками вооружения правительству Италии в целях возможной там внутренней борьбы с коммунистами37.

Вместе с тем нельзя не заметить, что в идею создания СНБ были тогда заложены и некоторые затаенные соображения реакционных кругов США. Эти круги пытались путем создания нового органа при Белом доме ограничить такую свободу действий президента, которой, например, располагал Рузвельт. Ведь Рузвельт в силу особенностей расстановки внутриполитических сил в США в 30-х и начале 40-х годов имел возможность получать информацию и предложения из самых различных источников и принимать политические решения по своему усмотрению. Это позитивно отразилось на политике сотрудничества с Советским Союзом.

Идея создания СНБ перекликалась с принятым в то же время конгрессом законом, который ограничивал срок пребывания на посту президента Соединенных Штатов 8 годами.

В последующие годы, при администрации Трумэна и особенно Эйзенхауэра, Совет национальной безопасности и приданные ему в то время механизмы стали увеличиваться по своему составу, обрастать рабочим аппаратом, а их работа — принимать все более формализованный, негибкнй характер. И это было связано главным образом с тем, что внешнеполитический курс США, проводившийся при преобладании военных соображений, был ориентирован на широкую гонку вооружений н проведение «холодной войны». Задачу руководящих органов правящие круги США видели преимущественно в конкретизации заданных установок в том или ином районе мира, в поисках, где еще можно сколотить агрессивные военные блоки или создать американские военные базы.

Ошарашивающие для правящих кругов США изменения в соотношении мировых сил, которые выявились к концу 50-х годов, вызывали с их стороны попытки устранить неподвижность и инертность органов управления внешней политикой. При президенте Кеннеди многочисленные органы, созданные при СНБ, были распущены, а заседания самого Совета стали проводиться реже и нерегулярно. Важнейшие решения стали приниматься в узком кругу наиболее доверенных и обладавших, казалось, некоторыми новыми взглядами лиц. Но и это не спасло положения. Примером могут служить те катастрофические для внешнеполитических позиций США решения, которые были приняты президентом Кеннеди о вторжении американских наемников на Кубу и президентом Джонсоном об интервенции в Доминиканской Республике и развертывании широкой агрессии против вьетнамского народа.

Более того, поглощенность высших должностных лиц текущим руководством, все более замыкавшимся на осуществлении агрессивных действий во Вьетнаме, и попытки выбраться из возраставших там неудач привели к накоплению серьезных проблем и трудностей во внешней политике США, которые к концу 60-х годов приняли угрожающий характер.

Все это заставило правящие круги США в президентской избирательной кампании 1968 г. снова остро поставить вопрос о необходимости укрепления руководства внешней политикой, а затем последовали соответствующие реорганизационные мероприятия новой администрации.

Эволюция руководящих внешнеполитических органов в 1947—1968 гг.

Если рассматривать изменения, происходившие в структуре и деятельности государственных органов США, определяющих основные направления их внешней политики, не только с общеполитической точки зрения, но и через призму проблем управления, то нетрудно убедиться в одном важном обстоятельстве. Под влиянием событий на мировой арене, да и в самих США, значение Совета национальной безопасности, приданных ему органов и рабочего аппарата формально то возрастало, то несколько уменьшалось.

Однако общее усложнение внешнеполитической деятельности и разрастание осуществляющего ее аппарата требовало постоянного уточнения и расширения управленческих функций на высшем правительственном уровне. В этом легко убедиться при сопоставлении того опыта, который был накоплен в работе СНБ и связанных с ним органов при администрациях Трумэна, Эйзенхауэра, Кеннеди и Джонсона39.

При Трумэне Совет национальной безопасности носил преимущественно совещательный характер. С его участием на первых порах была разработана серия документов, которые представляли собой первую попытку сформулировать цели американской внешней и военной политики. Однако Трумэн до конца своего президентства проявлял определенную сдержанность к этому органу, очевидно опасаясь, что он приобретет слишком большое влияние. В своих мемуарах он подчеркивал: «Я использовал Совет в качестве места для разработки рекомендаций. Политика должна спускаться президентом, все окончательные решения приниматься им»40.

Дуайт Эйзенхауэр в избирательной кампании 1952 г. пытался сыграть на критике своего предшественника за отсутствие у него скоординированной «национальной стратегии для холодной войны». В своей предвыборной речи в Сан-Франциско 8 октября 1952 г. он говорил, что под этим подразумевается «выбор широких национальных целей и определение среди этих целей главных объектов... Мы должны привести десятки министерств и ведомств к концентрированным действиям в рамках всеобщей схемы стратегии»41. В осуществление своих предвыборных лозунгов Эйзенхауэр ввел строгую регулярность в работе СНБ и обрастал его большим количеством межведомственных советов и комитетов, заседавших на разных правительственных уровнях.

Во времена Эйзенхауэра в структуре СНБ существовало два главных органа: Совет планирования и Совет по координации операций. Вся деятельность системы строго подразделялась на «политику» и «операции». Рекомендации по вопросам «политики» должны были постепенно подниматься через ведомства и межведомственные комитеты до Совета планирования, который согласовывал их и представлял на рассмотрение СНБ. Затем эти решения утверждались президентом. Совет же по координации операций должен был переводить уже принятые решения по вопросам политики на язык конкретных внешнеполитических мероприятий*

Существовавшая при Эйзенхауэре структура органов СНБ на исходе срока пребывания его на посту президента подверглась острой критике в правительственных кругах и в конгрессе США. Отмечалось, что заседания Совета национальной безопасности, на которые собиралось иногда до 60 человек42 (руководителей ведомств и их со ветников), не могли служить подходящим форумом для оперативного решения крупных международных вопросов. Высказывалось также мнение, что практика межведомственных согласований при разработке внешнеполитических решений сама с неизбежностью приводила к их выхолащиванию.

Руководители внешнеполитических ведомств вообще стремились выносить на обсуждение координационных органов лишь второстепенные вопросы, а главные, принципиально важные вопросы докладывать непосредственно президенту. Известно, что многие крупные решения администрации Эйзенхауэра, такие, например, как решение о приглашении в США Председателя Совета Министров СССР в 1958 г., никогда не обсуждались в системе СНБ.

Отмечалось также, что различные точки зрения министерств и ведомств, формально фиксировавшиеся в проектах документов, носили, как правило, мелкий технический характер, но не отражали действительных политических альтернатив. Слабейшим звеном в системе СНБ специалисты единодушно признали Совет по координации операций. Лишенный вообще права принимать решения этот Совет потонул в процедуре межведомственных согласований (всего в системе СНБ при Эйзенхауэре действовало до 160 межведомственных комитетов) и вообще потерял способность осуществлять свои функции. За этим органом закрепился ярлык «бумажной мельницы». Даже президент Эйзенхауэр в своих мемуарах вынужден был признать, что работа этого органа «могла быть сделана лучше высококомпетентным и доверенным чиновником с небольшим собственным штатом, а не комитетом, члены которого выполняли свои задачи по совместительству» 43.

Президент Кеннеди распустил большинство созданных при Совете национальной безопасности межведомственных органов, включая Совет планирования и Совет по координации операций, и отменил подразделение внешнеполитической деятельности на разработку «политики» и «операций». Он попытался сосредоточить свое внимание и работу своего окружения на действиях во внешне политической области и стал использовать заседания СНБ от случая к случаю, да и то главным образом для информации о принятых решениях. В период Карибскогс кризиса для обсуждения принимаемых решений использовался Исполнительный комитет СНБ, т. е. заседания Совета в несколько ограниченном составе, но при участии ближайших советников президента.

Позднее, однако, как при Кеннеди, так и при Джонсоне, стало возникать все большее количество целевых и межведомственных групп, которым поручалось обсуждение наиболее острых международных проблем и подготовка по ним соответствующих предложений. Так возникли группы по Берлинскому вопросу, по Лаосу, по Вьетнаму, а также созданный в более широких целях Комитет по антиповстанческой деятельности.

Создание этих органов было непосредственно связано со стремлением Вашингтона шире развернуть борьбу империализма против национально-освободительного движения в странах Азии, Африки и Латинской Америки. Еще в 1961 г. была создана также межведомственная группа планирования. Она состояла из высших чиновников государственного департамента, министерства обороны, ЦРУ и аппарата Белого дома. Однако она в значительной мере оказалась изолированной от высших внешнеполитических органов.

Президент Джонсон использовал Совет национальной безопасности и относился к нему так же, как его предшественник. Совет собирался довольно часто, но на повестку дня его заседаний редко выносились важные проблемы. Сам Джонсон в основном следовал сложившейся при Кеннеди традиции проводить обсуждение важнейших вопросов с принятием по ним решений вне рамок СНБ. Приобрели известность «завтраки» Джонсона по вторникам, на которые приглашались государственный секретарь Дин Раск, министр обороны Роберт Макнамара и специальный помощник президента по вопросам национальной безопасности Макджордж Банди, а потом Уолт Ростоу. Позднее в них стали принимать участие директор ЦРУ, пресс-секретарь президента и председатель Комитета начальников штабов. Естественно, что на таких встречах не велось протоколов, письменные документы предварительно не готовились, а исполнение принятых решений возлагалось на глав соответствующих ведомств или других высших чиновников, действовавших по устным указаниям.

Такая система принятия решений вызвала критику на том основании, что многие важные вопросы оставались вне сферы внимания президента, а принимавшиеся решения нередко оказывались недостаточно известными для тех, кто должен был обеспечивать их выполнение14.

В марте 1966 г. для рассмотрения внешнеполитических вопросов Джонсон создал систему межведомственных групп, носивших главным образом региональный характер, а во главе всей системы поставил так называемую Высшую межведомственную группу ,5, которая стала преемницей созданного при Кеннеди Комитета по антипов- станческой деятельности. Межведомственные группы должны были готовить, рассматривать и решать конкретные вопросы, относящиеся к сфере их деятельности, а более широкие вопросы передавать на рассмотрение и решение Высшей межведомственной группы. Во главе всей этой системы был поставлен государственный секретарь, который в случае необходимости мог докладывать важнейшие вопросы непосредственно президенту.

Но оказывалось, что эта система также не срабатывает. Ее критики указывали на то, что государственный департамент не располагает достаточным весом для того, чтобы проводить в жизнь решения по важным внешнеполитическим вопросам 16.

Аппарат Совета национальндц безопасности. Особую и все возрастающую роль при послевоенных администрациях играл аппарат СНБ, во главе которого со времен президента Эйзенхауэра фактически был поставлен специальный помощник по вопросам национальной безопасности. При Эйзенхауэре этот аппарат обслуживал как запросы самого президента, так и работу Совета национальной безопасности.

С приходом к власти администрации Кеннеди деятельность этого аппарата была решительно ориентирована на запросы и потребности самого президента. Появились специальные исследования о функциях внешнеполитиче-

Keith С. Clark and Laurence J. L e g e r e. The President and the

Management of National Security. N. Y., 1969, p 82—86. 15

О действии этой системы см. главу III. 18

Keith С. Clark and Laurence J. Legere. Op. cit., p. 94—95.

ского аппарата при президенте, среди которых выделялись такие, как обеспечение его необходимой информацией, подготовка новых идей, помощь в программировании и распределении ресурсов, координация планирования, контроль за выполнением внешнеполитических решений 44.

Однако ни при Кеннеди, ни при Джонсоне эти функции в аппарате СНБ не получили специального закрепления. На видное место выходила функция то определения проблем, требующих внимания президента, то координации внешнеполитических мероприятий, которую одно время аппарат Совета национальной безопасности выполнял за ликвидированный Совет по координации операций, но почти всегда доминировала функция подготовки предложений по очередным «горящим» вопросам, требующим неотложного решения.

С передачей в 1966 г. координационных функций Высшей межведомственной группе роль аппарата снизилась. В то же время роль специального помощника президента по вопросам национальной безопасности, которым стал Уолт Ростоу, оставалась весьма значительной. Он являлся представителем Белого дома во многих междепартаментских группах, Высшей межведомственной группе и многих координационных комитетах по Вьетнаму, а также в специальном комитете, наблюдавшем с 1954 г. за тайными разведывательными операциями45. Постоянные изменения в механизме управления американской внешней политикой на самом высоком уровне, естественно, отражались и на формах самих внешнеполитических решений.

Особенности процесса принятия решений. В первое послевоенное десятилетие процесс обсуждения решений в СНБ и их оформления президентом США приобретал все более формализованный характер. Это особенно ярко проявилось при администрации Эйзенхауэра. Главным типом документов, рассматривавшихся в СНБ в то время, были «Основополагающие документы о политике в области национальной безопасности»; они подлежали ежегодному пересмотру и утверждению. В дополнение к ним регулярно принимались «Документы о направлении политики» в отношении отдельных стран, географических районов или же международных проблем. Подготовка документов была расчленена на отдельные фазы, а в структуре самих документов были строго обязательные разделы.

Выступая в мае 1960 г. в Подкомиссии по механизму национальной политики сенатской Комиссии по правительственным операциям, Роберт Катлер, занимавший в 1953—1955 и 1957—1958 гг. пост специального помощника Эйзенхауэра по вопросам национальной безопасности, следующим образом излагал этапы и составные части документов, принимавшихся в то время Советом национальной безопасности 46.

За несколько недель, а иногда и месяцев вопрос о политике США в отношении той или иной страны или проблемы выносился на повестку дня Совета планирования СНБ, который собирался по нескольку раз для его рассмотрения.

Отработанный в Совете планирования проект решений, распространялся между членами СНБ по крайней мере за 10 дней до его обсуждения там. За это время отдельно готовилась позиция Комитета начальников штабов. (И это несмотря на то, что представитель этого органа принимал участие во всех этапах работы Совета планирования.)

Заседание Совета национальной безопасности начиналось с краткого изложения директором ЦРУ последних разведывательных данных по обсуждаемому вопросу. Повестка дня заседания обычно состояла из 3—4' вопросов. По каждому вопросу помощник президента по вопросам национальной безопасности выступал с краткой мотивировкой его обсуждения и излагал существо представляемых рекомендаций. Затем выступали руководители заинтересованных ведомств.

Решения принимались президентом либо непосредственно в ходе заседания, либо несколько дней спустя. Исполнительный секретарь вместе с помощником президента по вопросам национальной безопасности составлял итоговый документ, который просматривался членами Совета и утверждался президентом.

Исполнительный секретарь со специальным сопроводительным письмом передавал принятый документ в соответствующие ведомства. Обычно в этом же письме содержалось поручение существовавшему тогда Совету по координации операций помочь заинтересованным ведомствам в координации их планов и распределении обязанностей, вытекающих из принятого СНБ документа. Теоретически результатом усилий отдельных ведомств и Совета по координации операций должен был явиться специальный «план операций».

Следует отметить, что в конце пребывания у власти президента Эйзенхауэра документы, принимавшиеся в СНБ, стали подвергаться острой критике за то, что они, как правило, носили слишком расплывчатый характер и плохо могли служить в качестве руководства для конкретных действий. Это, разумеется, было связано не столько с техникой подготовки документов, сколько с направленностью самой внешней политики Соединенных Штатов.

При ознакомлении с некоторыми документами СНБ (в частности, теми, которые были включены в документы Пентагона, опубликованные летом 1971 г.) бросается в глаза их органическая слабость. Она заключается прежде, всего в слепой антикоммунистической направленности, в «стремлении видеть заговоры» и подрывную деятельность там, где в действительности существуют сложные социальные, национальные и политические проблемы.

Показателен в этом отношении документ, принятый в 1952 г. Советом национальной безопасности,— заявление о политике, озаглавленное «Цели Соединенных Штатов и курсы действий в отношении Юго-Восточной Азии». Для исходного анализа в нем берется следующее плоское и недоказуемое положение: «Коммунистическое господство, какими бы путями оно ни осуществлялось во всей Юго-Восточной Азии, с краткосрочной точки зрения поставит под серьезную угрозу, а с точки зрения длительного прицела подвергнет критической опасности интересы безопасности США» 20. Авторы документа даже не пытаются задаться вопросом, какое отношение социальное

*° «The Pentagon Papers». N. Y.t 1971, p. 27.

переустройство в странах Юго-Восточной Азии, даже если бы оно и произошло, имело бы к так называемым «интересам безопасности США».

Слишком формальные и негибкие методы составления документов СНБ лишь усугубляли слабость их политической основы.

После ликвидации в 1960 г. Совета планирования и связанных с ним межведомственных комитетов при президентах Кеннеди и Джонсоне документы по важным проблемам внешней политики на высшем уровне составлялись от случая к случаю н, как правило, сводились к трем типам: «меморандумам о действиях в области национальной безопасности», «функциональным документам» и «документам о политике» в отношении тех или иных стран или районов мира.

«Меморандумы о действиях в области национальной безопасности» первоначально имели характер директив для действий по вопросам, к которым президент проявлял особый интерес. Они выпускались от имени специального помощника президента по вопросам национальной безопасности или самого президента и адресовались руководителям соответствующих ведомств. Краткие по содержанию, они мало касались общих внешнеполитических положений, но их авторы стремились по возможности четко изложить какую-то программу действий.

«Функциональные документы», такие, как, например, документы о борьбе с национально-освободительным п революционным движением, были другим средством руководства внешней политикой США.

Специальная группа по противоповстанческой деятельности, наблюдала за развитием основных направлений политики и оперативных доктрин по этой проблеме, выносила рекомендации в отношении применения их к отдельным странам, контролировала подготовку соответствующих планов. Президент Кеннеди принимал активное участие в этом деле, и влияние группы было значительным.

Третьим типом руководящих документов были документы, предназначенные для разработки политики для отдельных стран. Они развились в стандартную серию «документов о национальной политике». Согласно решению президента, закрепленному в Меморандуме о действиях в области национальной безопасности, от 11 февра- ля 1964 г., ответственность за подготовку этих документов была’возложена на государственный департамент. Там они готовились в Совете по планированию политики с помощью межведомственных рабочих групп, которые включали представителей Белого дома. В ходе подготовки этих документов предусматривались консультации с послом, согласования в межведомственном комитете на уровне заместителей министров и конечное утверждение государственным секретарем. Спорные вопросы могли рассматриваться самим президентом.

Среди американских исследователей преобладает мнение, что «документы о национальной политике», так же как и предшествовавшие им «документы о направлении политики», были малополезными. Попытки поднять в них крупные вопросы для решения президента не были успешными. Со стороны отдельных ведомств наблюдалась тенденция игнорировать их. Время от времени на уровень президента выходили, конечно, документы, подготовленные в межведомственных комитетах, по наиболее важным проблемам.

Кстати сказать, эти документы, особенно подготовленные на случай так называемых «непредвиденных обстоятельств»— международных кризисов, к которым вели действия самих США, подчас носили авантюристический, опасный характер. В большой дозе они приправлялись планами тайных подрывных операций. Лишь о немногих документах этой категории стало известно общественности. Одним из них является план развертывания широкой американской агрессии против Вьетнама, одобренный на межведомственном уровне в начале 1964 г., т. е. еще до переизбрания Джонсона, когда о такой широкой агрессии США официально еще не было и речи. Об этом плане рассказали в своей книге «Лицом к пропасти», вышедшей в 1967 г., информированные вашингтонские журналисты Эдвард Уэйнталь и Чарлз Бартлет.

Представленный Джонсону план предусматривал три этапа развертывания американской агрессии против Вьетнама. На первом этапе, запланированном с участием специалистов из ЦРУ, предусматривалось вторжение американских самолетов, лишенных опознавательных знаков и без американских экипажей, в Северный Вьетнам. Такие самолеты должны были пикировать на вьетнамские цели, создавая шумовые эффекты, но воздержи-

Бйясь от бомбардировок. Этот этап являлсй, таким образом, этапом угроз и провокаций. На втором этапе предусматривалась посылка контингентов американских войск в Южный Вьетнам, а также американского флота в Тонкинский залив и создание интенсивных электронных помех для нарушения радиосвязи патриотических сил Вьетнама. Как указывается в книге, авторы плана, однако, мало надеялись, что действия, предусмотренные на первом и втором этапах, приведут к искомым для США результатам. Поэтому главные надежды связывались с осуществлением третьего этапа операций. На этом этапе предусматривалось вторжение в Северный Вьетнам воздушных и морских десантов, установление морской блокады страны и развертывание воздушных бомбардировок ее территории. Только опасения в отношении расширения масштабов войны за пределы района Юго-Восточной Азии помешали осуществлению этого опасного плана в полной мере47. Однако, как видно из опубликованных в 1971 г. документов Пентагона, многие компоненты этого плана были переведены в правительственные решения и стали осуществляться на практике.

Практика, при которой на высоком уровне принимались главным образом оперативные решения, подчас в устной форме, привела американских специалистов к тому выводу, что в этом случае внешнеполитический аппарат не получал достаточных указаний для своей деятельности и часто в этом аппарате возникали простои и пробуксовки 48,