ВВЕДЕНИЕ

Исследование организационной структуры и основных направлений деятельности огромного механизма, занятого разработкой и осуществлением внешней политики крупнейшей империалистической державы — Соединенных Штатов Америки, имеет как практическое, так и теоретическое значение.

Разрастание и усложнение внешнеполитического механизма США в послевоенные годы были вызваны расширением масштабов как внешней экспансии американского империализма, так и его борьбы против сил социализма, национально-освободительного, революционного и демократического движений, причем в качественно новых условиях. Руководители республиканской

1 «Материалы XXIV съезда КПСС», М., 1971, стр. 14.

б администрации, придя к власти в 1968 г., начали осуществлять широкую перестройку внешнеполитического механизма Вашингтона. При Белом доме была возрождена система Совета национальной безопасности, включающая целый комплекс новых межведомственных групп и комитетов, создан Совет по международной экономической политике с приданными ему межведомственными органами. В недрах государственного департамента осуществляется управленческая реформа, в ходе которой изменения внесены в работу его главного управленческого звена. Коренной реорганизации подвергся аппарат, ведающий вопросами американской помощи иностранным государствам.

Очевидно поэтому, что исследование изменений, происходивших и происходящих во внешнеполитическом механизме США, может пролить дополнительный свет на особенности внешнеполитического курса американского империализма. При этом следует учитывать, что, будучи созданным для обслуживания внешнеполитической стратегии американского империализма, государственный механизм сам начинает оказывать на нее непосредственное воздействие. Конечно—и это подтверждается всей закулисной историей американской внешней политики послевоенных лет — главные ее повороты, прежде всего поворот от международного сотрудничества военного времени к «холодной войне» и от доктринерской заскорузлости периода «холодной войны» к попыткам несколько гибче приспособиться к изменившейся международной обстановке, подготавливались и определялись не столько руководителями госдепартамента и даже не столько аппаратом президента США, сколько стоящими за Белым домом представителями наиболее влиятельных промышленных и финансовых монополий страны.

В деятельности американского внешнеполитического механизма интересы и устремления монополистического капитала находят свое конкретное отражение и преломление. При этом в общих рамках проведения в жизнь этих интересов громоздкий государственный аппарат с его сложной социально-политической иерархией накладывает собственный отпечаток как на внешнюю политику, так и на избираемые для ее осуществления рычаги. Об этом лишний раз свидетельствует то влияние, которое приобретали в послевоенные годы в деятельности государственных учреждений США военные и разведывательные ведомства, и связанное с ним усиление агрессивности американской внешней политики.

Изучение деятельности внешнеполитического механизма США и приводящих его в движение сил хорошо вписывается в задачи, вытекающие для советских исследователей из решений международного Совещания коммунистических и рабочих партий, состоявшегося в Москве в июне 1969 г., и XXIV съезда КПСС. В итоговом Документе этого Совещания записано: «Коммунисты считают весьма актуальной сейчас задачей — усилить разоблачение преступной политики империализма, поднять бдительность общественности в отношении его агрессивных намерений и планов»1.

С позиций текущего дня исследование изменений во внешнеполитическом механизме Вашингтона представляет также актуальность для определения тех трудностей и проблем, с которыми сталкивается нынешняя американская администрация, а также направлений, по которым она ищет выход из создавшегося положения.

Оно помогает пролить дополнительный свет на процесс формирования американской внешней политики, на противоречия между силами, стоящими на антикоммунистических позициях, и другими, выступающими за внесение более дальновидных корректив во внешнюю политику.

Американские государственные деятели не скрывают причин озабоченности внешнеполитическими итогами послевоенных десятилетий. Действительно, правительство США на многих направлениях своей внешней политики сталкивается с совершенно для него неожиданными и обескураживающими результатами. Богатейшая страна капитализма, затратившая больше 1000 млрд. долл. на наращивание вооружений и сколачивание военных блоков, теперь вынуждена с растерянностью созерцать свое бессилие во Вьетнаме. Огромные средства пошли на подкуп друзей и союзников, на пропаганду «американского образа жизни», а в Вашингтоне признают, что внешнеполитический престиж США катастрофически падает. «Никогда еще в истории человечества не было потрачено так много ради такого негативного результата» — так подытожил положение сам президент Никсон, выступая 1 сентября 1969 г.

Между тем многие опубликованные в США исследования о проблемах, которые могут стать перед этой страной в 70-х годах, полны намеков на то, что американский государственный механизм еще меньше подходит для решения проблем будущего, чем настоящего. В этом отношении заслуживает внимания доклад Института оборонных исследований «Президент и управление национальной безопасностью». В нем указывается, что «президент, вступающий в должность в 1969 году, находится перед лицом внутренних проблем, которые едва ли менее неотложны, чем проблемы периода великой депрессии, и в такое время, когда мир испытывает перемены, сравнимые по своему значению с переменами, которые произошли после второй мировой войны. Методы осуществления президентской власти, соответствовавшие нашим проблемам и интересам при прошлых администрациях, не обязательно будут хорошо служить в 70-х годах» 3.

Столкнувшись с нарастающими осложнениями на международной арене, вызванными общим изменением соотношения мировых сил в пользу социализма, провалами американской агрессии во Вьетнаме, ударами международного валютного кризиса, а также внутренними трудностями — кризисом городов, взрывами гнева негров и молодежи, экономическим спадом, волной инфляции и т. д., правящие круги США, естественно, склонны возлагать вину за все это не на коренные причины этих осложнений, кроющиеся в классовом содержании американской политики, а на просчеты государственного аппарата. Они требуют его перестройки на основе применения самых последних достижений буржуазной теории управления и организации.

Советскому читателю, конечно, ясно, что хотя отдельные личности или организации могут накладывать свой отпечаток на частные действия США на мировой арене, суммарный итог этих действий определяется интересами и влиянием американского правящего класса — монополистической буржуазии.

Исследование роли и влияния внешнеполитического механизма США представляет собой довольно сложную задачу.

Естественно, впрочем, что основной упор делается на работе главных центров управления американской внешней политики, группирующихся вокруг Белого дома, на роли в общей системе управления таких влиятельных органов, как государственный департамент, Пентагон и ЦРУ. Специальная глава посвящается деятельности конгресса, который в последнее время все более активно подключается к внешнеполитическим вопросам. Для внешнеполитического механизма привлекаются в возрастающих масштабах научные ресурсы исследовательских учреждений, действующих в области как теоретических изысканий, так и практических исследований. Руководители внешней политики США возлагают на специалистов задачу разработки теорий и концепций, которые могли бы служить подпорками для внешней политики. Проблемам использования исследовательских ресурсов и поисков теоретической основы для американской внешней политики посвящаются поэтому две отдельные главы настоящей книги.

Книга имеет подзаголовок: организация, функции, управление. Тем самым подчеркивается, что проблемы внешнеполитического механизма США рассматриваются в ней главным образом не в государственно-правовом или историческом разрезе, а с точки зрения методов и средств управления. Современная наука управления подходит к государственному механизму как к целостной системе взаимообусловленных и взаимопереплетаю- щихся функций, тесно связанных с организационными формами.

Ленинская теория империализма дает ключ к пониманию особенностей развития американского империализма на нынешнем этапе, когда он пытается приспособиться к современным, изменившимся не в его пользу условиям, выработать новые приемы управления государством и обществом, используя при этом последние достижения научно-технической мысли.

В своем выступлении на международном Совещании коммунистических и рабочих партий в Москве Генеральный секретарь ЦК КПСС JL И. Брежнев, характеризуя особенности империализма, выявившиеся за последние десятилетия, говорил: «Прежде всего мы не можем не учитывать, что империализм наших дней все еще располагает мощным, высокоорганизованным производственным механизмом. Мы не можем не учитывать, что современный империализм использует и те возможности, которые дает ему все большее сращивание моно-

ю

полий с государственным аппаратом. Все шире распространяются программирование и прогнозирование производства, государственное финансирование технического прогресса и научных исследований, меры, направленные на известное ограничение рыночной стихии в интересах крупнейших монополий»4.

Опыт США подтверждает, что монополистическая буржуазия этой страны, стремясь поддержать пошатнувшиеся позиции капитализма, большое значение в различных сферах деятельности государства, в том числе и внешнеполитической, уделяет дальнейшей разработке методов и средств государственного управления, в том числе и таких, как программирование и прогнозирование, почерпнутых главным образом из опыта американских корпораций.

Однако попытки исследования деятельности внешнеполитического механизма с точки зрения проблем управления в работах американских буржуазных авторов имеют в основном узкопрактическое значение. Научное, марксистское понимание этого подхода должно, несомненно, включать признание исторической обусловленности тех или иных функций и средств управления. Нельзя, например, не видеть, что многие функциональные направления в американской дипломатии, обобщаемые в понятии «публичная дипломатия», возникли лишь в условиях взаимной борьбы сил социализма и империализма на мировой арене как ответ на подлинно народную открытую дипломатию социалистических государств. Очевидно также, что попытки прогнозирования событий, планирования и программирования внешнеполитических мероприятий вызываются потребностью как-то учитывать ход исторических событий, которые, как известно, развиваются далеко не в пользу США. Наконец, легко понять, что классовая природа американского государственного аппарата как аппарата бюрократического, сросшегося с монополистическими группировками, создает узкие пределы для осуществления, планирования и программирования политики этой самой «публичной Дипломатии». Например, ни для кого не секрет, что тайная и открытая поддержка американ- ской дипломатией самых реакционных расистских и профашистских режимов на разных континентах рушит тот заранее продуманный искусственный фасад, который пытаются соорудить для дипломатической деятельности США.

Изучение внешнеполитического механизма США под углом зрения особенностей его организации, функциональных направлений деятельности и управленческих средств при марксистском подходе к исследованию помогает полнее и многостороннее раскрыть классовую природу этого механизма, империалистическую направленность осуществляемой им внешней политики.

Естественно, что внимание авторов особенно привлекает развитие в американском внешнеполитическом аппарате таких новых функций, которые связаны с трудностями, переживаемыми США на международной арене, и стремлением правящих кругов этой страны найти средства для их преодоления или хотя бы амортизации. Сюда относится, например, развитие механизмов «кризисного управления» — особых направлений деятельности, предназначенных подстраховывать руководителей внешней политики США в условиях создаваемых ими же острых кризисных международных ситуаций. С внешнеполитическими трудностями США связаны также и настойчивые поиски новых методов и средств политического анализа, которые помогали бы более тщательно взвешивать альтернативы внешнеполитических решений.

В этой же связи значительный интерес представляют также внутренние противоречия, которые возникают при попытках внедрения новых средств управления во внешнеполитических ведомствах США.

Для того чтобы облегчить читателю «сквозное» наблюдение за особенностями структуры американского внешнеполитического механизма, функциональными направлениями его деятельности и развитием средств управления, а также для определения его взаимосвязи с внешнеполитической стратегией США и внутриполитическим процессом в стране первой главе придан общий постановочный характер, а в качестве приложения приводится соответствующий этой проблематике предметный указатель.

Исходя из требования марксистско-ленинской методологии рассматривать все явления в конкретно-истори ческом плане, авторы пользуются также историческим и социально-политическим анализом, позволяющим точнее уяснить природу и характер внешней политики США, и привлекают в этих целях различные исследования советских авторов, посвященные истокам, направлениям и идеологическому камуфляжу внешней политики США. Фактологическую основу помогают создать документальные материалы американского правительства и конгресса, опубликованные в виде мемуаров, свидетельств и признаний лиц, участвовавших в разработке и осуществлении американской внешней политики. Сюда относятся мемуары президентов США Гарри Трумэна и Дуайта Эйзенхауэра, министров и ответственных сотрудников Белого дома вроде Джеймса Форрестола, занимавшего при Трумэне пост министра обороны, помощников Эйзенхауэра Роберта Катлера и Эммета Хьюза, помощников Кеннеди Артура Шлезингера, Теодора Соренсена и Пьера Сэлинджера. За ними следуют воспоминания видных американских дипломатов вроде Джорджа Кен- нана, Роджера Хилсмэна, Роберта Мэрфи и др., сотрудников разведки вроде Лаймэна Киркпатрика, журналистов типа Артура Крока и т. д.

Особенно обличительные материалы для изучения процессов формирования и осуществления внешней политики США содержатся в опубликованных летом 1971 г. секретных документах Пентагона, касающихся истории развязывания и эскалации американской агрессии против народа Вьетнама.

Важным источником для изучения внешнеполитического механизма США являются периодически проводившиеся в 1959—1969 гг. слушания о его деятельности в сенатской Комиссии по иностранным делам, в Подкомиссии по национальной безопасности и международным операциям сенатской Комиссии по правительственным операциям, в Подкомиссии по экономии в правительстве Объединенной экономической комиссии конгресса США. В ходе этих слушаний выступали руководители внешней политики Вашингтона, американских научно-иссле- довательских центров, к ним готовились многочисленные доклады и исследования, которые в свою очередь стали основой для появления различных книг и публикаций по проблемам разработки и осуществления американской внешней политики. В этой связи следует упомянуть имена таких американских специалистов, как Филд Хейвилэнд, Бэртон Сейпин, Роберт Элдер, Роджер Хилсмэн, Клаус Норр, Фредерик Мошер и др., которые являются авторами многочисленных книг и публикаций по проблемам организации и управления во внешнеполитических ведомствах США.

При всей предвзятости американских буржуазных авторов, их стремлении оправдать и обелить внешнюю политику американского империализма, а также замаскировать некоторые ее движущие силы в этих публикациях можно найти много деталей, представляющих в подлинном и подчас обличающем свете деятельность внешнеполитического механизма США.

Разумеется, историкам-международникам и даже исследователям, связанным с вопросами практического осуществления внешней политики, в наше время стремительных изменений на мировой арене нелегко дать картину происходящих событий. Многие крупные явления нынешнего дня еще ждут своих исследователей, которые оценят их в широкой исторической перспективе. Несомненно, важнейшим международным событием явились советско-американские переговоры на высшем уровне, состоявшиеся в Москве в мае 1972 года.