Зарубежные представительства

Система заграничных учреждений государственного департамента США, представляющая собой густую разветвленную сеть, охватившую около 120 стран мира, состоит из постоянных дипломатических представительств (посольства и миссии), консульств, постоянных представительств при международных организациях и учреждениях, а также временных представителей, делегаций на двусторонних и многосторонних переговорах и конференциях.

Глубокий процесс бюрократизации всей государственной машины США выразился в чрезмерном разбуханий заграничных учреждений. Посольство США в Лондоне, например, насчитывает 1294 человека, в Париже— 1856, в Риме — 861, в Рио-де-Жанейро— 1347 человек60. Типичной чертой американских посольств является преобладание в них представителей недипломатических ведомств, особенно военных. Как правило, чиновники дипломатической службы составляют в них 20—25%. В парижском посольстве США, например, всего 273 работника из госдепартамента и 653 — из Пентагона. Пожалуй, нигде столь очевидно не проявляется тенденция к слиянию дипломатической и военной деятельности, к усилению роли Пентагона во внешнеполитических делах, как в структурно-функциональных особенностях американских посольств.

Большую роль в системе посольств играют сотрудники американской разведки. И хотя этот факт скрывается официальной статистикой, ни в документах конгресса, ни в публикациях госдепартамента не содержится

,(> Подсчеты сделаны на основании данных слушаний в подкомитете комиссии по ассигнованиям палат.ы представителей в 1968 г.

никаких данных о численности или функциях представителей ЦРУ в посольствах за границей, наличие агентов ЦРУ в составе посольств давно уже не секрет- Уильям Эттвуд, бывший посол США в Гвинее и Кении, в своих мемуарах писал: «Наличие представителей

ЦРУ в штатах американских посольств никогда официально не признавалось, однако сейчас, мне думается, всем уже известно, что они имеются во многих наших заграничных представительствах» 61,

Вопреки распространяемому мнению о неучастии Федерального бюро расследований (ФБР) в международной разведывательной деятельности факты свидетельствуют о том, что агенты ФБР не только продолжают активно заниматься разведкой в других странах, но и используют посольства для своего прикрытия. Начиная с 1942 г. они, как правило, работают в качестве юридических атташе и пользуются всеми дипломатическими привилегиями и иммунитетами. Агентам предписывается поддерживать контакты и связи с другими американскими разведывательными службами за границей и соответствующими учреждениями страны пребывания. Сотрудники ФБР формально подчиняются послу, однако последний не имеет доступа к информации, поступающей к ним из центра и отправляемой туда. В настоящее время агентура ФБР под видом юридических атташе обосновалась в посольствах США в Париже, Лондоне, Риме (по 2—3 человека), Токио, Рио-де-Жанейро, Берне, Бонне, Мадриде, Оттаве, Мехико62.

Типичным для американских посольств является также большой удельный вес экономического аппарата и пропагандистско-информационных служб.

Главная часть дипломатической работы посольства возложена на политический отдел, который поддерживает постоянные контакты с соответствующими отделами МИД страны пребывания, другими посольствами, готовит проекты нот, памятных записок и других документов, в том числе шифротелеграмм в Вашингтон и т. д. Наличие беспрецедентного числа представителей различных американских федеральных учреждений в иностранных

“ William At1 w о о d. Op. cit., p.

Robert E. E t d e r. Overseas Representation and Services for Fede- rat Domestic Agencies. N. Y., 1965, о. 52—54.

государствах, а также многообразие ведомственной принадлежности самих работников посольства, которые проводят на месте политику и интересы прежде всего собственной 'организации, порой не совпадающие с интересами госдепартамента,— все это вместе взятое поставило перед правительством США задачу действенной координации усилий различных ведомств за границей. •

Фактически все послевоенные президенты вынуждены были заниматься этой проблемой, начиная с Трумэна, который, стремясь поднять значение посла, выдвинул концепцию «единого экипажа», предусматривавшую объединение различных представителей в стране в своего рода команду во главе с послом, который согласовывал бы общую точку зрения и представлял ее в Вашингтон. Эйзенхауэр поддержал идею Трумэна. С приходом' к власти Кеннеди были предприняты дальнейшие меры для укрепления роли посла как главного координатора правительственных программ и политики за границей.

29 мая 1961 г. президент Кеннеди разослал циркулярное письмо всем главам дипломатических миссий США63, цель которого, по словам Кеннеди, состояла в «определении руководящих установок» для послов. В письме прежде всего подчеркивалось право посла «осуществлять самое позитивное и ответственное руководство», «контролировать и координировать всю деятельность правительства США» в стране пребывания. Посол как представитель президента фактически получал возможность осуществлять политическое руководство многими функциями и программами, разработанными в Вашинтгоке не только государственным департаментом, но и другими, порой далеко отстоящими от него ведомствами. Единственное исключение из общего правила подчинения всех заграничных представительств послу формально было сделано лишь в отношении командований американских войск, размещенных за границей. Они подчинялись только Пентагону.

Доктрину первенства посла среди других представительств в стране его назначения, означающую на практике сосредоточение в его руках координационных и 83

См.

Упор на повышение качественной стороны работы посольств с новой остротой поставил вопрос о квалификации послов, их профессиональной подготовленности. По существу речь идет о типичной социальной проблеме американской дипломатической службы, проблеме соотношения кадровых дипломатов и так называемых политических назначенцев в заграничной службе США, касающейся прежде всего высшей дипломатической должности— послов.

При каждом переизбрании президента происходит перераспределение государственных постов между сторонниками нового главы государства.

Как до второй мировой войны, так и сейчас крупнейшие посольства (в Лондоне, Париже, Бонне, Риме, Мехико, Оттаве) возглавляются только дельцами с миллионными доходами. Кадровым дипломатам достаются в лучшем случае посты в небольших странах, как правило в районах с трудным политическим «климатом».

«Если вы обнаруживаете пост,— писала в журнале «Форин афферс» Клэр Люс, бывшая послом в Италии,— где жилищные и рабочие условия неадекватны и неудобны, где болезни широко распространены или представляют прямую угрозу, где преобладают странные обычаи и незнакомые порядки, где слишком жарко или слишком холодно, слишком сыро или слишком сухо для среднего американца, там вы находите не любителя, а кадрового дипломата... Мы должны признать, что профессионалам часто достается снятое молоко дипломатии... в то время как некадровый посол получает сливки» 110.

В администрациях Трумэна и Эйзенхауэра политические ставленники составляли примерно половину общего числа американских послов. К началу 60-х годов доля профессиональных послов возросла и составляла уже более 70%, однако значительное число послов по-преж нему были представителями «большого бизнеса» и военных кругов.

дипломаты Политические

назначенцы Всего % кадровых дипломатов 1924 18 33 51 35 1940 31 27 58 53 1948 41 24 65 63 1960 63 26 89 71 1969* 40 29 69 58 * На 20 сентября 1969 г. Никсон сделал 69 назначений на должность посла. На основании этих данных и сделаны расчеты, (см. «Congressional Quarterly Weekly Report», Seplember 26, 1969).

При Никсоне наметилась обратная тенденция: увеличивать число политических назначенцев за счет кадровых дипломатов. Это означает возврат к временам Трумэна и Эйзенхауэра. При этом в ведение бизнесменов перешли посольства в таких столицахт как Лондонт Боннт Мадридт Оттава, Копенгаген Ослот Хельсинки и др. Среди американских послов теперь можно встретить Анненберга — миллионерат владельца дюжины газет и журналов; Филлипса— банкира, тесно связанного с рокфеллеровским банком «Чэйз Манхэттен бэнк»; Дадди — президента одной из крупнейших страховых компаний и владельца нескольких радиостанций; Шмидта — банкира, связанного с домом Меллонов; Нэрда — крупного нефтепромышленника; Раша — директора банковского объединения «Бэнкерс траст компани»т возглавляющего также крупнейшую фирму по производству сахара «Америкэн шугар компани»т и т. д.

,* * *

Если английская дипломатия похваляется многовековыми традициями, возводя их к временам Ричарда Пт а французская — гордится своей изысканностью и блеском ума когда-то служивших в ее рядах Руссот Вольтера, Шеньет Шатобриана и других философовт поэтовт просветителей, то американская дипломатия может с основанием претендовать на место самой большой и дорого стоящей дипломатии в XX в. И все-таки, несмотря на свою громоздкость и многочисленность, дипломатический аппарат США сталкивается с огромными трудностями, его политика продолжает оставаться предметом критики во всем мире. В чем причины этого?

Американские исследователи написали десятки работ, пытаясь найти эти причины. Они искали их в организационно-структурных слабостях дипломатического механизма, в медлительности процесса принятия решений, в бюрократизации государственного департамента, милитаризации мышления и практики дипломатического аппарата, в противоречии между традиционностью дипломатических методов и выходящей за их рамки сущностью новых функций современной американской дипломатии с ее акцентом на военно-политической, экономической и идеологической экспансии.

Проводимая с 1971 г. управленческая реформа в государственном департаменте нацелена на то, чтобы преодолеть некоторые из свойственных этому ведомству недостатков при сохранении в неприкосновенности основ организационной структуры. С этой целью, как отмечалось, подверглось некоторым изменениям его руководящее управленческое звено, созданы новые подразделения для оценки политики и разработки управленческих систем, вносятся изменения в кадровую политику. Однако осуществляемая реформа с самого начала встречается с критикой и сомнениями как в широкой американской печати, так и в специализированных журналах, рассчитанных на американских дипломатов. Это лишний раз свидетельствует о глубине трудностей и противоречий, испытываемых дипломатической службой США в нынешней международной обстановке.

Империализм уже не играет доминирующей роли в международных отношениях, преобразующее воздействие на которые оказывают объективные процессы изменения в соотношении классовых сил на мировой арене. Все большую роль играет социалистическая система, сильно возросло влияние государств, завоевавших национальную независимость, и народных масс в капиталистических странах. Поэтому, отстаивая на мировой арене интересы исторически обреченного строя, американская дипломатия, несмотря на попытки улучшить свою организацию и методы, продолжает испытывать неудачи во многих районах мира.