§2. Конституирование и становление института представительного правления в Капской колонии в 50 - 70-х годах XIX века

Maitland F. W. Op. cit. P. 25.

42 вития всей системы управления являлись, на наш взгляд, две сферы взаимодействия политических институтов.

Усвоение британских политических институтов в колониях почти всегда проходило в два этапа: учреждение представительного правления и формирование ответственного правительства. Причём, введение ответственного правительства не разрушало в целом механизм представительного правления, а лишь дополняло и модифицировало его.

Поэтому необходимым видится рассмотреть устройство представительного правления в Капской колонии, определить характер внутриимпер- ских отношений в связи со спецификой британской и колониальной конституций, а также проследить как противоречия, проявляющиеся в двух указанных конфликтогенных зонах представительного правления, воздействовали на динамику системы управления Капской колонией.

Излагая конституционную историю Капской колонии, Т. Мей отмечает: «Кап, после его уступки голландцами в 1814, был оценен скорее как станция на пути к Индии, нежели место, предназначенное для колони- зации...»79. Поэтому до 1835 года, когда при губернаторе был учреждён законосовещательный и исполнительный «Коронный совет», Капская колония управлялась военным губернатором.

Пренебрежение к желаниям капских поселенцев было вызвано также тем, что Имперское правительство, поскольку австралийцы отказались принимать осуждённых, предполагало превратить Мыс Доброй Надежды в каторжную колонию и в 1849 году направило туда корабль с каторжниками. Настроенные решительно и вооружённые колонисты воспрепятствовали их высадке на берег81. Лишь после этого инцидента письменным патентом от 23-го мая 1850 года82, представительные институты были санкционированы в Капской колонии, а именно - губернатор был уполномочен собрать «учредительный (constituent) совет» для выработки более приемлемой формы правления.

Hope Constitution Ordinance83. Этот документ был подтверждён Королевой (то есть Имперским правительством) 2 марта 1853 года и вступил в силу после его официального объявления 1 июля 1853 года84.

Конституционный Ордонанс определил устройство представительного органа. Губернатор и его исполнительный совет продолжали оставаться не ответственными перед легислатурой. Парламент состоял из двух избираемых народом палат: верхней - «Законодательного Совета» (первоначально 15 представителей)85 - и нижней - «Палаты Ассамблеи» (первоначально 46 представителей)86.

Колония была разделена на 22 избирательных округа (по 11 округов на Западе и Востоке)87. Каждый из 22 округов посылал по 2 представителя в Ассамблею, за исключением Кейптауна, который избирал 4 представи- телей88. Жители восточных округов все вместе избирали семерых членов Законодательного Совета; жители западных округов - восьмерых89. Таким образом, конституция зафиксировала превалирование - хотя и незначительное - западной части колонии над восточной.

Существовали избирательные цензы (возрастной, имущественный, осед- лости)90, определяющие право участвовать в выборах как Ассамблеи, так и Совета91. Цензы для избираемых в нижнюю палату были почти аналогичны цензам для избирателей. Цензы для избираемых в верхнюю палату были значительно выше92. По мнению А. Тодда, верхняя палата является необходимым элементом самоуправления, поскольку «она уравновешивает демократическое превалирующее влияние в популярной и более могущественной Ассамблее; она представляет собой некую защиту от поспешных, опрометчивых и необдуманных законов и действий и служит для второго - умеренного и здравомыслящего - обсуждения дел, в противовес первому - импульсивному - обсуждению в нижней палате»93. Уилсон добавляет: «В колониальных конституциях верхние палаты создаются для того, чтобы представлять процветающие классы»94.

Губернатор в качестве представителя Короны обладал правом распустить Совет и Ассамблею или же распустить Ассамблею, не распуская

Совет95.

Сессии парламента должны были проходить не реже, чем один раз в год96.

Создание в колонии парламента по образцу британского вызывало, на наш взгляд, своего рода конфликт супрематий98 колониальной и имперской легислатур. Характерное для британской конституции неограниченное всевластие Имперского парламента наталкивалось в самоуправляющейся колонии на деятельность местного парламента, обладавшего, соответственно, верховенством в местных делах. Формальное первенство безусловно признавалось за Имперским парламентом: «Каждая местная легислатура. облачена верховной властью в пределах колонии для поддержания мира, порядка и хорошего управления её жителями. Эта супрематия местной законодательной власти является, конечно же, объектом верховенства Имперского парламента над всеми нижестоящими и подчинёнными легислатурами в империи»99. Положения, аналогичные этому утверждению А. Тодда, можно найти почти во всех юридических трактатах, касающихся устройства самоуправляющихся колоний даже в более поздний период: «Сфера деятельности легислатуры самоуправляющейся колонии, - пишет Г. Дженкинс, - ограничена. властью Имперского парламента, распространяющейся и на колонии. Другими словами, даже колониальным судом акт колониальной легислатуры может быть признан не имеющим силы, или потому, что его принятие выходит за рамки компетенции легислатуры, или потому, что, хотя его принятие и находится в компетенции легислатуры, этот акт противоречит имперским статутам, относящимся к колонии»100.

Однако заметим, что в рамках британской политической модели очевидный источник легитимности и супрематии парламента заключается в том, что парламент является выборным представительным органом. В колониях, усвоивших британскую политическую модель, колонисты избирали не Имперский, а местный парламент. В то же время верховенство Имперского парламента в колонии обосновывалось подчинённым положением последней. Таким образом, влияние и формально закреплённые права Британского парламента в самоуправляющейся колонии подтачивались теми неписаными, но фундаментальными политическими принципами и традициями, которые были привнесены в колонию вместе с британскими политическими институтами. Даже столь ревностный сторонник незыблемости прав Имперского парламента и Короны как А. Тодд указывает: «Хорошо известная аксиома колониального ответственного правительства впервые озвучена лордом Джоном Расселом в бытность его министром колоний в 1866 году: “Во всех вопросах внутренней политики колония должна быть управляема в соответствии с ясно понимаемыми взглядами и желаниями её населения, выраженными через его представителей в легислатуре”»102.

Современники пытались объяснить такое двусмысленное положение. Наиболее распространённые взгляды выражены в трудах А.

Однако решить проблему соотношения имперского и колониального законодательств лишь с помощью подобных слишком абстрактных формулировок, было, конечно же, невозможно. Естественным выходом из конфликта супрематий являлось разграничение общеимперской и внутриколониальной сфер компетенций (на основании сфер интересов). Необходимо отметить, что таковое разграничение происходило в условиях становления новых политических институтов в колониях и точно отражало некоторые важные специфические черты обновляющейся системы внутриимперских связей.

Колониальный закон не должен был иметь эффект за пределами колонии; однако законы, не выходящие за административные границы колонии, также могли касаться интересов всей империи или метрополии. Первую попытку определить, какие именно вопросы относятся к ведению имперских властей, а какие - к ведению колониального самоуправления, предпринял лорд Дарем. Он полагал, что Имперское правительство должно сохранить за собой власть в следующих сферах: внешняя политика, регулирование торговли, распоряжение земельным фондом, утверждение конституций колоний104.

А. Тодд приводит в своём труде инструкции губернаторам от 70-х гг. XIX века с указанием, по каким вопросам колониальная легислатура не может принимать акты. Если суммировать эти вопросы, мы получим перечень, многие пункты которого идентичны вышеуказанному списку Дарема. Колониальный парламент не должен был издавать законы: -

делающие легальным платёжным средством бумаги или иную валюту, за исключением монет королевства или других золотых или серебряных монет; -

вмешивающиеся в контроль над имперской армией и флотом; -

содержащие «положения экстраординарной природы и важности»; -

ущемляющие королевские прерогативы; -

содержащие условия, очевидно не совместимые с обязанностями, возложенными на Великобританию по международным договорам; -

наносящие ущерб правам и собственности британских подданных, не проживающих в колонии; -

наносящие ущерб торговле и мореплаванию Великобритании и её владений и т. д105.

Этот и многие подобные списки содержат пункты, допускающие столь широкое толкование, что разграничение сфер компетенций империи и колоний выглядит крайне аморфным, неопределённым. Так, например, что следует понимать под «положениями экстраординарной природы и важности»? Каков круг законов, попадающих в категорию «наносящие ущерб торговле Великобритании и её владений»? Что же касается требования, чтобы колониальные законы не ущемляли прерогатив Короны, то реализация губернатором в полной мере на практике всех прерогатив Короны могла бы превратить самоуправление в фикцию. Показательно также, что разграничение сфер компетенций империи и колоний - по меньший мере, в рассматриваемый период - не имело должного законодательного оформления и фиксировалось преимущественно в разного рода губернаторских инструкциях. «.Не предпринималось попыток, -

пишет Ф. Мейтленд, - перечислить или точно определить предметы, касательно которых колониальная легислатура может принимать законы или же не может делать этого»106.

По единодушному мнению юристов и политических деятелей XIX века, один из основополагающих неписаных принципов британской конституции гласит, что суверен может вмешаться в политический процесс в чрезвычайных случаях. В самой Британии осуществление этого принципа было почти немыслимо. Применительно же к колониям этот принцип трактовался как вполне действенный и означал, что в неких экстремальных ситуациях империя может воспользоваться любыми пре рогативами Короны, проводя свою колониальную политику. Более того, предполагалось, что именно в чрезвычайных случаях Имперский парламент должен вмешиваться во внутренние дела колоний, осуществляя свою супрематию невзирая на мнение местной легислатуры107. Однако никто не мог дать юридически корректного определения понятия «чрезвычайный случай» или хотя бы выявить какие-либо его существенные признаки. Это также способствовало неопределённости размежевания имперской и колониальной сфер компетенций. Главную специфику юридической базы империи - аморфность - отчётливо сознавали и со-

временники108.

Отсутствие чёткого разграничения полномочий имперских и колониальных властей можно было бы объяснить незавершенностью реформ системы управления и теми вполне естественными юридическими и практическими трудностями, с которыми могли столкнуться те, кто попытались бы конкретизировать таковое разграничение. Это важные причины, но не единственные. Списки, подобные указанному выше, за 90-е гг. остаются столь же не детализированными109.

Поскольку сферы компетенции не были жёстко зафиксированы и, следовательно, должны были пересекаться, властные субъекты вполне закономерно могли вступать в конфликты. И такого рода столкновения -

не только между имперскими и местными законодателями, но и между всеми без исключения властными субъектами в колониях - действительно происходили. Эти инциденты тревожили современников, поэтому в течение рассматриваемого периода время от времени раздавались призывы упорядочить имперскую структуру управления. Позиция самых ревностных сторонников подобных мер репрезентативно отражена в статьях Э. Уилсона: «Туманность и неустойчивость идей, касающихся отношений между колонистами и страной-матерью, безусловно, работает во вред, когда устремления и интересы колонистов приходят в конфликт с имперским чувством “дома”. Достижение ясных воззрений на права колоний и Имперского правительства в рамках существующей системы может быть затруднительным. Я заявляю,. что парламент, будь то по инициативе домашних министров или кого-либо ещё, должен определить и опубликовать ограничения и возможности власть предержащих, представляющих Корону в самоуправляющихся колониях.»110. Карнарвон, выступая в палате лордов в феврале 1870 года, высказывался в том же духе, но значительно более осторожно: «В нашей колониальной империи... власть. осуществляется Имперским правительством -

с одной стороны, и колониальными правительствами - с другой. Было бы хорошо, если бы правительство Её Величества решило практически очертить некоторую меру власти этих сил»111.

Неопределённость прав субъектов политического процесса в колониях, безусловно, способствовала возникновению конфликтогенных ситуаций, но, вместе с тем, она являлась противоядием против большего зла -

глубинного противостояния интересов страны-матери и колонии. Именно этот мотив звучит в ответе Гренвилла на приведённую выше реплику Карнарвона: «Благородный граф. убеждал. точно разграничить чёрное и белое в отношениях страны-матери с самоуправляющимися колониями. Может быть я не прав, но это ещё большой вопрос, не будет ли такая практика иметь эффект скорее разрушительный, нежели цементирующий для союза. Не возбудит ли это немедленно возможно величайшую настороженность среди колонистов и не приведёт ли к возрастанию величайшего подозрения, что мы стремимся забрать у колоний некоторую часть той полной свободы, которую мы им даровали?»112. Смысл многих подобных высказываний один и тот же: законодательно оформленная, однозначная и детальная фиксация полномочий органов власти в колониях, на фоне возрастания сил и потребностей колоний, содержала в себе потенциальное ограничение прав колоний в будущем; это, в свою очередь, должно было бы привести не просто к политическим конфликтам, а к неразрешимому противостоянию коренных интересов колоний и метрополии.

Как мы полагаем, конструкция системы управления империей была аморфна в целом и поэтому содержала в себе многообразные возможности для трактовки и корректировки абстрактных юридических прин ципов в соответствии с реальным положением дел, для саморазвития различных - наиболее подходящих в данное время и в данном месте -

принципов взаимодействия органов власти.

Мы рассматриваем аморфность (неопределённость и подвижность) юридической базы в качестве одного из фундаментальных принципов британского имперского строительства. Он, безусловно, не был сознательным творением какой-либо политической силы, а проистекал из политических традиций и опыта метрополии113, а также из самого факта развития в колониях британской модели парламентской демократии. Эта аморфность, как мы попытаемся продемонстрировать в этой главе, значительно воздействовала на деятельность и эволюцию имперской системы управления в Капской колонии, создавая, в конечном счете, условия для стабилизации и развития имперских структур.

Применительно к колониальному законодательству объективная необходимость взаимного учёта интересов страны-матери и колоний находила своё выражение в двоякости имперского контроля над законотворчеством местных легислатур. С одной стороны, Лондон - следуя за требованиями той или иной колонии, а иногда, и опережая их - минимизировал своё вмешательство в колониальный законодательный процесс. С другой стороны, имперские власти сохраняли за собой потенциально мощные инструменты контроля над колониальным законодательством. Именно потенциальная мощь этих инструментов делала их актуальное применение минимальным. Таковое положение дел опять-таки отражало аморфность юридической базы системы управления империей.

Ослабление имперского законодательного контроля над колониями началось, вполне естественно, в сфере налогообложения - именно в той сфере, где противоречия между колониями и метрополией могли проявиться с наибольшей силой. В 1778 году парламент издал Акт об обложении колоний, который гласил, что парламент «не может облагать колонии Его Величества, провинции и плантации в Северной Америке и Вест-Индии никакими повинностями, налогами или податями, за исключением тех пошлин, которые будут полезны для регулирования торговли. Чистый доход от этих пошлин всегда должен употребляться на нужды той колонии, провинции или плантации, которая уплачивает пошлины.»114. А. Дайси придаёт этому закону исключительную важность: «.Этот акт британского парламента,. с исторической точки зрения, может претендовать на особенную неприкосновенность; можно смело предсказать, что он никогда не будет отменён или заменён актом в противоположенном духе»115. Тот факт, что колонии не платили налогов, рассматривался современниками как обоснование отсутствия колониальных представителей в имперском парламенте, ибо в соответствии с британской конституционной традицией избирательное право неразрывно связано с обязанностью платить налоги. Забегая вперёд отметим, что эта финансово-политическая проблема стала одним из препятствий для создания общеимперского парламента. Действительно, некий общеимперский представительный орган своим фактом своего существования предполагал формирование некоего общеимперского бюджета и общеимперских налогов с колоний. Впрочем, сторонники созыва такого парламента обходили это препятствие в своих размышлениях, указывая, что самоуправляющиеся колонии уже несут косвенные расходы на общеимперские нужды - например, расходы на оборону своей территории.

Возвращаясь с имперскому законодательному контролю над колониями, можно утверждать, что развитие самоуправления многократно усилило тенденцию, обозначившуюся в Акте об обложении колоний 1778 г. Так, в депеше, направленной министром по делам колоний лордом Гленель- дом сэру Ф. Б. Хеду в связи с его назначением лейтенант-губернатором Верхней Канады в 1839 году, утверждалось, что «парламентский закон относительно любого исключительно внутреннего предмета какой-либо британской колонии, обладающей представительной ассамблеей, как общее правило, неконституционен. Использование этого права (права издания имперских законов относительно внутриколониальных вопросов - Д.Ж.) резервировано для экстремальных случаев, которые одновременно и делают необходимым и оправдывают таковое исключение»116.

Можно констатировать формирование к 70-м гг. определённой конституционной традиции, ссылки на которую неоднократно встречаются в труде А. Тодда: «Со времени, когда были ведены права самоуправления в лидирующих британских колониях, Имперский парламент. воздерживается от любого проникновения в надлежащие функции колониальных легислатур»117.

Сопоставляя несколько имперских актов, принятых в разное время и касающихся так или иначе рассматриваемых вопросов, можно выявить динамику соотношения колониального и имперского законодательства. Уже упомянутый ранее акт 1766 года декларировал абсолютную су- прематию Имперского парламента118. Как указывает В.В. Грудзинский, одним из главных препятствий для развития нормального законотворческого процесса в колониях была доктрина «несовместимости». Она означала, что «принимаемые колониальными легислатурами акты не должны были противоречить законам Британской империи, в том числе и нормам английского общего права - прецедентам, приобретшим силу закона»119. «Акт о действительности колониальных законов», принятый Имперским парламентом в 1865 году, по-прежнему подразумевал супре- матию высшей легислатуры, но содержал некоторые принципиальные уточнения: «[Ст. 2.] Всякий колониальный закон, который противоречит или мог бы противоречить любому парламентскому акту, распространяющемуся на данную колонию (подчёркнуто мной - Д.Ж.),... есть и остаётся абсолютно недействительным и не имеющим силы. [Ст. 3.] Ни один колониальный закон не может считаться и не считается недействительным или не имеющим силы на основании того, что он противоречит английскому законодательству, если таковой колониальный закон не противоречит положениям парламентского акта,. как то упомянуто выше (то есть если данный закон не противоречит положениям любого имперского акта, распространяющегося на колонию - Д.Ж.)»120. Оценки закона, статьи которого здесь приведены, довольно отличаются друг от друга. Так, А. Тодд предпочитал видеть в нём подтверждение верховенства британского парламента повсюду в империи121. Ф. Мейтленд утверждал, что акт 1865 года «дал колониальным легислатурам свободу действий, поскольку число актов Имперского парламента, распространяющихся на колонии, не очень велико»122. Современные исследователи также отмечают, что акт зафиксировал расширение свободы колоний в области законотворчества123. Заметим, что в акте 1865 года отразились нормы, уже фактически функционировавшие к моменту его принятия на основе конституционной практики124. Как мы полагаем, этот акт можно было бы назвать естественным мероприятием в рамках избранной стратегии имперского строительства, когда высшая законодательная власть ряда социально-политических общностей принадлежит не избранному всеми ими представительному органу, а парламенту лишь одной из них. Британский парламент издавал законы не только для всей империи, но, прежде всего, для Соединённого королевства. Было бессмысленно и технически крайне сложно добиваться того, чтобы законы второго рода являлись обязательными для всей империи только на том основании, что Британский парламент является и Имперским (доктрина «несовместимости»). Акт, провозгласив, что для колоний обязательны лишь законы, их касающиеся, просто разделил и упорядочил две ипостаси высшей легислатуры - Британский парламент и Имперский парламент.

Заметим, что в Акте 1856 г. пока ещё не ущемляются права Имперского парламента издавать акты для всей империи, касающиеся любой отдельной колонии.

Затем, - по крайней мере, к 1890 году - без всякого законодательного оформления сложилась конституционная традиция, в соответствии с которой «какой-либо имперский закон, имеющий последствия для самоуправляющийся колонии, за исключением законов, касающихся общеимперских предметов, может быть введён в действие лишь после переговоров с колониальным правительством»125. Иллюстрируя таковое положение вещей, Г. Дженкинс приводит следующий пример: «.Когда Акт о колониальных морских судах был принят в 1890 году, колонии Новый Южный Уэльс и Виктория были выведены из-под его действия, поскольку они его не одобрили»126. Итак, соотношение имперского и колониального законодательств меняется в сторону предоставления колониям всё большей независимости при формировании своей законодательной базы.

Подчеркнём, что минимизация имперского вмешательства в колониальное законодательство - это конституционная практика (или же традиция), не зафиксированная в каком-либо законодательном акте. Даже акт 1865 г. никак не препятствует Британскому парламенту издавать любые законы для колоний.

Каким образом Лондон сохранял и осуществлял контроль над законодательным процессом в самоуправляющихся колониях? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо вновь обратиться к форме британского законодательства. Дело в том, что передача некоторых властных функций органам самоуправления трактовалась как добровольное самоограничение высшей легислатуры. Так, учреждение представительного правления в Капе вовсе не рассматривалось и не оформлялось как перераспределение прав и обязанностей между некими договаривающимися сторонами. Вместе с тем, один из принципов британской конституции гласит, что ни один парламент не в состоянии своим актом или декларацией ограничить свободу действий последующего парламента или свою соб- ственную127. Помимо прочего, это означало, что Имперский парламент формально всегда мог пересмотреть конституции самоуправляющихся колоний, так как предшествующий парламент, ограничив свои права одобрением этих конституций, не мог навязать последующим парламентам и самому себе в дальнейшем обязанность строго придерживаться такого ограничения. Впрочем, осуществлялось подобное право вмешательства в колониальное законодательство чрезвычайно осторожно и крайне редко.

Однако основной инструмент имперского контроля над колониальным законодательством - не издание парламентских актов, а вето Короны (отказ в даровании монаршего одобрения прошедшему через парламент биллю), которое фактически находилось в руках советников монарха - Имперского правительства. Попытки современников объяснить, почему сохраняется, казалось бы, архаичное право вето, отчётливо обнаруживают недемократический, монархический способ легитимации имперской власти в самоуправляющихся колониях. Так, А. Тодд утверждает: «В отношении колоний королевское вето на законы имеет актуальную, а не потенциальную (как в метрополии - Д.Ж.) силу. Причина этого очевидна. Колония - лишь часть империи, занимающая подчинённое положение. <.> Право Короны в качестве верховной исполнительной власти в империи контролировать всё законодательство, которое принимается от имени Короны в любой части владений Королевы, - это право самоочевидно, не требует доказательств и бесспорно. Ни один законодательный орган не компетентен принять закон, который расходится или не совместим с каким-либо имперским статутом, действие которого распространяется на отдельную колонию. Также колониальная легислатура не может выходить за границы ассигнованной ей юрисдикции. Если бы таковое превышение власти было допущено, то долгом Короны было бы

133

наложить вето на этот нелегальный и неконституционный акт»128.

Практическое применение права вето в разных частях империи делегировалось губернатору как представителю Короны, что делало губернатора ключевой фигурой в «повседневном» осуществлении имперского законодательного контроля. В «Правилах и регуляциях колониальной службы Её Величества», действовавших в 70-х гг., значилось: «В его (губернатора - Д.Ж.) власти дать свою санкцию или отказать в таковой любому биллю который прошёл через легислатуру колонии»129. Одобряя билль (обычно это происходило на завершающем сессию заседании парламента), губернатор произносил церемониальную формулу: «От имени Её Величества сим я одобряю этот билль»130. Без подобного одобрения ни один колониальный закон не мог вступить в силу131. После получения королевской санкции акт вступал в силу немедленно, - конечно, если он не содержал какое-либо условие, откладывающее начало действия.

Однако правомерность реализации губернатором прерогативы вето была поставлена под сомнение, как мы видели, процессом умаления прав суверена в метрополии и, как мы увидим, процессом умаления прав «местного конституционного суверена» в колонии. На наш взгляд, одна из существенных причин ослабления позиций губернатора заключается в том, что его власть основывалась на совершенно иных принципах, нежели власть колониального самоуправления. В системе парламентской демократии, где источником власти является представительство и доверие избирателей, губернатор оказался чужеродным элементом.

Инструкции губернатору относительно случаев, в которых следует применять право вето, туманны. Это ещё одно немаловажное проявление аморфности юридической базы империи. А. Тодд однозначно констатирует, что «королевские инструкции точно не определяют время, в течение которого - и обстоятельства, в результате которых - губернатором даётся королевское одобрение на билль, прошедший через колониальную легислатуру; инструкции также не ограничивают действий губернатора, предпринимаемых для осуществления этой прерогативы посредством обращения к суверену в стране-матери»132. Губернатор, таким образом, был вынужден в таких ситуациях действовать под свою ответственность, поскольку интересы и сфера компетенции империи, которые, налагая вето, он обязан был защищать, были определены расплывчато. Аморфность юридической базы заставляла властные субъекты соразмерять своё понимание собственных прав и обязанностей с конкретным соотношением сил в конкретной колонии. Показательно, что в Капской колонии губернаторы в 70-е гг. ни разу не воспользовались правом вето. В целом же в империи губернаторы предпочитали применять более «мягкие» средства контроля над законодательством местных легислатур, нежели королевское вето. К числу таковых относится право губернатора резервировать билль «для высочайшего королевского соиз- воления»133, то есть отправлять законопроект на рассмотрение Имперского правительства. Такой билль также мог быть отклонён на основе прерогативы Короны налагать вето, если в Лондоне считали, что билль противоречит имперскому законодательству или имперским интересам. Резервированный билль не вступал в действие до одобрения его Короной134. Причём, губернатор мог одобрить любой билль в случае, если он содержал статью о том, что он может быть выведен в действие лишь после королевской санкции. Существовала практика своего рода неофициального превентивного отклонения резервированных биллей во избежание острых конфликтов. Министр по делам колоний имел возможность через губернатора настойчиво рекомендовать местным законодателям внести некоторые поправки в резервированный билль, после чего он будет одобрен135.

Губернатор был обязан передать в министерство по делам колоний копию любого - даже уже одобренного губернатором - колониального акта136. Все акты, таким образом, подлежали ревизии юристов Короны. Особое внимание уделялось законам, имеющим отношение к коммерции, которые проходили проверку в Торговой палате. Корона могла наложить вето на эти уже одобренные губернатором и вступившие в силу акты местной легислатуры137. Это так называемое «второе вето Короны»138 могло быть применено в течение двух лет со дня введения закона в действие139.

Показательно, что вето - этот, казалось бы, столь мощный инструмент контроля над колониями - трактуется современниками как некое «от еческое наблюдение» (paternal oversight)140, существующее лишь ради того, чтобы способствовать политическому развитию колоний, становлению полноценного самоуправления. Размышляя на этот счёт, А. Тодд патетично заявляет: «. Корона занимает по отношению к колониальным владениям империи отеческое положение, которое - поскольку колонии находятся на ранних стадиях своего политического существования - обосновывает и требует, чтобы зрелый опыт и значительная политическая проницательность государственных мужей, которые управляют общественными делами в стране-матери, были бы использованы на пользу их соотечественников в колониях, в то время как те постепенно постигают знания о практическом осуществлении законодательства в их. сфере. Это обстоятельство часто будет делать необходимой руководящую руку имперских государственных деятелей, чтобы исправлять и регулировать незрелые и немудрые попытки законодательства, которые подчас предпринимались колониальными легислатурами до того, как они приобрели требуемые знания и опыт, что дало им возможность правильно исполнять свой ответственный долг. На этих основаниях невозможно отрицать то великое общественное благо, которое есть результат обладания Короной правом вето»141.

Очевидно, что в распоряжении метрополии находились чрезвычайно могущественные рычаги воздействия на колониальное законотворчество. Однако главное направление развития внутриимперских связей было таково, что все эти рычаги приобретали в рассматриваемый период всё более формальный характер. Прерогатива вето превращалась в некую потенциальную возможность, переставая быть актуально-применимым инструментом в руках Лондона. Уже для Г. Дженкинса очевидны такие качества королевского вето как сомнительная правомерность и неопределённость применения: «. Имперский контроль над колониальным законодательством. посредством губернаторского вето или права отклонения законов. по-прежнему вызывает дискуссии. С одной стороны, поскольку точки соприкосновения между имперскими и колониальными интересами продолжают множиться, невозможно, чтобы вето Короны на колониальное законодательство стало мёртвой бумагой. С другой стороны, не только нет конституционного соглашения, описывающего случаи, в которых намерения колониальной легислатуры могут быть пресечены с помощью вето, но и сами эти случаи неуклонно стано вятся всё более редкими»142. А. Дайси рассматривает этот вопрос в том же духе: «. Это согласие (одобрение колониальных законов губернатором -

Д.Ж.) дается постоянно, как дело само собой разумеющееся.»143.

Динамику системы контроля над колониальным законодательством применительно к Капу можно проследить, проанализировав два случая столкновения устремлений колониальных и имперских законодателей. В начале 60-х гг. министерство по делам колоний поставило вопрос о присоединении Британской Кафрарии к Капской колонии, что должно было значительно сократить расходы британского казначейства. Обе колонии выступили против этого плана, поскольку желали, чтобы ответственность за защиту Британской Кафрарии продолжала нести империя. В 1862 Капский парламент отказался санкционировать присоединение новой территории. Чтобы преодолеть сопротивление местной легислатуры министру по делам колоний Кардвеллу в 1865 г. удалось провести через Имперский парламент законопроект об объединении колоний, разработанный губернатором Капа Ф. Вудхаузом. Этот акт должен был вступить в силу лишь в том случае, если бы Капский парламент вновь отверг предложение министра и губернатора. Позиция Имперского парламента была выражена корректно по отношению к Капу, но однозначно: «... Если парламент Мыса Доброй Надежды определит условия для присоединения Британской Кафрарии, что сделать он тем самым уполномочен, и если губернатор Мыса Доброй Надежды, равно как и губернатор Британской Кафрарии, одобрят эти условия..., то после даты такого одобрения Британская Кафрария будет включена состав колонии Мыса Доброй Надежды,... так, как будто она всегда была частью Мыса Доброй Надежды»144. Реакция части Капских политиков на подобные «неконституционные и несправедливые действия Имперского парламента» была крайне болезненной. «... После краткого обсуждения,. - рассказывает Г. Тил, - неофициально было высказано мнение, что парламент колонии является простой фикцией, если он мог быть подвергнут такому “произвольному вмешательству” в вопросе самой великой важности...»145. По инициативе известного либерального деятеля С. Соломона, к которому присоединился самый видный сторонник введения ответственного пра вительства Мольтено, в мае 1865 г. в Ассамблею был внесён следующий проект резолюции: «Эта палата выражает мнение, что курс, принятый сэром Ф.Э. Вудхаузом в отношении аннексии. в общем рассчитан единственно на то, чтобы лишить его той степени доверия этой палаты и страны, которая столь существенна для надлежащего ведения дел в колонии, в которой представительные институты были учреждены. Эта палата, от имени людей этой колонии, протестует... против этого произвольного действия Имперского парламента, напрямую побужденного желанием переложить на эту колонию все расходы или значительно возросшую часть расходов по военной защите коронной колонии Британская Кафрария,. над которой этот парламент, не осуществлял и не может осуществлять какой-либо контроль, и за которую не несёт и не должен нести какой-либо вид ответственности... И эта палата выражает сомнение,... что Имперский парламент был правомочен, при существующих обстоятельствах, осуществлять его первостепенную власть таким образом, как это было сделано»146. Тем не менее, это заявление не имело никаких последствий: Капский парламент уступил нажиму имперских властей и на той же сессии 1865 года принял акт о присоединении новой

территории147.

Изданный Имперским парламентом Южноафриканский акт 1877 г. о создании Южноафриканской Конфедерации носил уже рекомендательный характер и предлагал участникам планируемого союза самим определить дальнейшую судьбу и конкретные формы реализации этого проекта. Причина, по которой идея конфедерации не нравилась Капскому парламенту, была аналогична той, по которой десятилетием ранее капские политики сопротивлялись присоединению Британской Кафра- рии. В Капе было распространено мнение, что Конфедерация приведёт к значительному увеличению расходов колонии. Несмотря на давление со стороны губернатора Б. Фрера, Капский парламент под разными предлогами уклонялся от принятия актов, направленных на осуществление проекта Конфедерации. Так, в 1880 году «.Ассамблея приняла решение, что данное время не предоставляет благоприятных возможностей для дальнейшего обсуждения конфедеративной схемы.»148. Таким образом, в течение 70-х гг. отношения между имперской и колониальной легислатурами претерпели изменения. Вектор этих изменений очевиден: решения Британского парламента становятся менее императивными; Капский парламент, соответственно, приобретает большие возможности диктовать свой политический курс.

О достижении определённого компромисса в деятельности имперских и колониальных законодателей - того самого компромисса, который современники предпочитали именовать гармонизацией отношений - свидетельствует, помимо прочего, «Официальный отчёт о резервированных биллях, которые были одобрены или отклонены Её Величеством в совете по каждой из нижеупомянутых колоний со дня введения их нынешних конституций до конца 1890 года; а также отчёт об отклонённых актах» (то есть актах, на которые Корона наложила вето без предварительного резервирования - Д.Ж.)154. Колония Резервированные билли Отклонённые

акты всего одобрены отклонены Доминион Канада 15 14 1 1 Новая Зеландия 56 53 3 1 Виктория 28 26 2 1 Новый Южный Уэльс 15 15 - - Квинсленд 11 8 3 - Тасмания 19 16 3 1 Южная Австралия 25 25 - 2 Ньюфаунленд - - - 4 Мыс Доброй Надежды 6 6 - - Западная Австралия - - - - Подавляющее большинство резервированных губернаторами биллей, таким образом, одобрялось Имперским правительством.

Минимизация имперского вмешательства в дела местных легислатур, сохранение мощных рычагов имперского воздействия, аморфность разграничения сфер компетенции колониальных и имперской легислатур -

именно эти факторы, как мы полагаем, содействовали достижению динамичного компромисса внутри империи в законодательной сфере. Губернаторам были делегированы обширные права по контролю над местным законодательством. Вместе с тем, губернаторские инструкции лишь в общих чертах определяли случаи и условия, когда эти права могут и должны быть применены. Всё это позволяло губернаторам при принятии решений чутко реагировать на состояние дел в каждой конкретной колонии. Отсутствие строгих ограничений и мелочной регламентации со стороны имперских властей придавало динамичность колониальному законодательству. Растущие колонии не наталкивались на непреодолимые и неприемлемые для них устаревшие законодательные нормы. Внутриимперские связи, соответственно, обладали значительной гибкостью и приспособляемостью. Конфликт супрематий разрешался не в юридической, а в практической плоскости. Механизм формирования правового поля империи был чувствителен ко всему тому комплексу объективных экономических, социальных, политических факторов, которые связывали империю, разъединяли её и определяли баланс сил и интересов между страной-матерью и белыми колониями. Фраза Г. Дженкинса демонстрирует, как современники понимали данное положение вещей: «. В самых своих основаниях конституции наших самоуправляющихся колоний - неписаные, хотя от этого они не становятся менее конституционными, потому что их происхождение лежит в практике, которая никогда не записывалась формально; эти конституции развиваются, пополняясь новыми правилами с течением лет»149.

Прямым результатом отсутствия административно-политического давления на внутриимперские отношения стало их многообразие, неунифи- цированность. Г. Дженкинс замечает: «Трудно представить какие-либо две колонии, находящиеся в одних и тех же отношениях со страной- матерью. На одном конце - самоуправляющиеся колонии, почти независимые; а на другом конце - коронные колонии.»150. На наш взгляд, обычно приписываемая всем империям интенция к административнополитической унификации была крайне слабо выражена в Британской империи. Более того, многие британские политики, журналисты и юристы второй половины XIX века усматривали залог стабильности и показатель прогресса империи именно в тех свойствах государственного организма, которые современные исследователи обобщают как гетерогенность империи. «В изначально английских колониях, - констатирует Пейн, - так же как и в Соединенных Штатах,. главные принципы юридической теории и практики всецело идентичны. Но юридические структуры, которые развились на общем базисе, чрезвычайно различны, будучи непременно приспособленными к изменяющимся нуждам каждой колонии»151.

В 70-х гг. в Капской колонии современники не зафиксировали действительно острых столкновений между органами самоуправления и имперскими властями вокруг принятия или отклонения тех или иных законов. Механизм взаимодействия в подобных вопросах был в целом отлажен за весь длительный период существования в колонии представительных институтов. Однако в системе представительного правления в Капе уже в начале 60-х гг. обнаружился источник непрекращающихся конфликтов и политической напряжённости - а именно взаимоотношения исполняющего губернатора и парламента.

Возникновение по мере развития колонии противоречий между исполняющим губернатором и местной легислатурой понималось современниками как явление, неизбежно присущее представительному правлению. Т. Мей следующим образом описывает таковую типичную ситуацию: «. Советники губернатора при представительном правлении. это чиновники, назначаемые Короной и постоянно занимающие главные посты. Каковы бы ни были флуктуации мнения в легислатуре или в колонии в целом, как бы ни были непопулярны мероприятия или личности исполнительных чиновников, - они (чиновники - Д.Ж.) продолжали пребывать в (Исполнительном - Д.Ж.) Совете колонии. В течение многих лет. приходилось разрешать часто повторяющиеся конфликты с ассамблеями; но поскольку принципы представительного правления развивались, не ответственные перед парламентом управляющие непременно должны были вступать в конфликты с народной ассамблеей. Советники губернатора проводили одну политику, ассамблея - другую. Мероприятия, предлагавшиеся исполнительной властью, отклонялись ассамблеей; меры, прошедшие через ассамблею, отклонялись Советом или губернатор налагал на них вето. Враждебность между ассамблеей и постоянными и непопулярными чиновниками стала хронической. Представительные институты в сочетании с не ответственной перед ними исполнительной властью угрожали анархией.»152. Высокопостав ленные колониальные чиновники высказывали аналогичные суждения: «. Представительные институты без ответственного правительства существуют лишь на ранних стадиях политического общества. Инстинктивное стремление представителей заключается в том, чтобы захватить исполнительную власть именем народа. Когда эту власть имеют в руках министры, которых представители могут назначать или не назначать, то эта страсть (представителей к контролю над исполнительной властью - Д.Ж.) до некоторой степени удовлетворяется, и государственное равновесие сохраняется. Когда же, напротив, министр не может быть смещён в результате какого-либо неудовольствия ассамблеи, то мы всегда находим впоследствии ограничение сферы его действий, умаляемой законодательством, содержащим в себе такие детали, которые более правильно было бы оставить на усмотрение исполнителя. И возникает ситуация хронической подозрительности и антагонизма между ассамблеей и исполнительным советом, вырастающая в реальные или воображаемые посягательства (на сферу полномочий другой ветви власти - Д.Ж.) иногда с одной стороны, иногда - с другой»153. Источник конфликтов здесь очевиден: исполнительная власть не была ответственна перед представителями, в то время как сам глава исполнительной власти также не представляет население колонии. Это, на наш взгляд, один из эффектов институциональной двойственности имперской административной структуры.

Все упомянутые выше явления рельефно обозначились в процессе развития самоуправления в Капской колонии. Более того, как мы полагаем, анализ противостояния исполнительной и законодательной властей в условиях представительного правления позволяет выявить вектор развития институтов самоуправления.

В 60-х гг. в Капской колонии отношения между губернатором и Ассамблеей обострились154. Как известно, главная функция и основной источник власти парламента, в соответствии с британской политической и конституционной традицией, - это контроль над налогами и бюджетом. Доходы и расходы - это естественный и неизбежный - своего рода, классический - повод для трений между исполнительной и законодательной властями в английской политической модели, тем более в условиях хро нического бюджетного дефицита, который имел место в Капской колонии в 60-х гг. Однако губернатор был, прежде всего, агентом Короны155, и поэтому довольно естественные внутриколониальные разногласия могли приобретать характер внутриимперского конфликта, создавая новую линию напряжённости во внутриимперских связях.

Всё время пребывания Ф. Вудхауза на посту губернатора Капской колонии (1862 - 1870 гг.) - это период непрерывных споров и столкновений исполнительной и законодательной властей. Объективная причина сложившейся ситуации - значительное превышение расходов над доходами в колониальном бюджете. Почти ежегодно - на каждой сессии парламента - губернатор убеждал представителей, что увеличение налогов и экспортных пошлин неизбежно. Ассамблея обычно отклоняла все предложения губернатора и, в свою очередь, предлагала ему сократить расходы. Вудхауз отвечал, что это уже невозможно156. В конце концов, неспособность существующей системы управления решить какие-либо стоящие перед ней задачи стала очевидной. Возник порочный круг: финансовые трудности обостряли отношения властей, следствием чего явилась парализация системы управления, которая поэтому не могла справиться с бюджетным дефицитом. Преемник Вудхауза - Г. Беркли -

констатировал в своей речи на открытии сессии Капского парламента 27 апреля 1871 года: «Этот эксперимент (представительное правление -

Д.Ж.) к настоящему моменту длится почти семнадцать лет, в течение работы почти пяти различных парламентов и под эгидой двух администраторов замечательной энергии и способностей;... обнаружено, насколько я могу судить, что нынешняя система работает негармонично и неудовлетворительно»157.

В условиях институциональной двойственности имперской административно-политической структуры введение представительного правления в колониях вызывало напряжение в системе отношений «агент Короны -

представители колонистов». Актуализировавшееся по мере социальноэкономического и политического развития колонии, это напряжение могло быть снято лишь двумя способами: 1. введение ответственного правительства, то есть расширение контроля легислатуры над исполнительной властью158; 2.

ограничение прав легислатуры, возвращение колонии статуса коронной.

Вудхауз прекрасно понимал, что сохранение статус-кво невозможно и необходимо выбрать какой-либо из этих двух путей159. Губернатор предложил второй вариант. Однако решимость, с которой он был отвергнут как в Капе, так и в Лондоне, продемонстрировала, что в рамках избранной стратегии имперского строительства второй вариант был труднореализуем в Капской колонии.

Необходимо отметить, что введение ответственного правительства оптимизировало систему управления колонией, устраняло возможность конфликтов между губернатором и колонистами по широкому кругу внутриколониальных вопросов. Особенно в Лондоне опасались парламентско-губернаторских разногласий в бюджетно-налоговой и финансовой сфере, то есть именно в той сфере, где были сфокусированы экономические интересы колонистов, и конфликты в которой, следовательно, были наиболее опасны для лояльности переселенцев по отношению к стране-матери. Политические деятели метрополии не желали, чтобы имперские связи оказались под угрозой вследствие вну- триколониальных споров между ветвями власти, что опять-таки делало Британское правительство более благосклонным к идеям колониального самоуправления. Так, например, основания для конфликтов, подобных тем, которые возникали в Капе при Вудхаузе, были впоследствии устранены на общеимперском уровне. «И теперь существует очевидное конституционное правило, - упоминает Г. Дженкинс, - гласящее, что Имперский парламент не будет вводить налоги в каком-либо британском владении, а также что непосредственный контроль над финансами этого владения осуществляет правительство этого владения»160. А. Тодд указывает на аналогичные ограничения прав губернаторов: «В колониях с ответственным правительством губернатор не должен брать на себя ответственность за финансовые мероприятия и расходы, осуществляемые парламентом, если они не противоречат закону. Эти вопросы входят в сферу полномочий министров, ответственных перед парламентом. Более того, конституционный губернатор не принимает участия в формировании проекта бюджета, который готовится ответственными министрами -

главами соответствующих департаментов общественной службы»161.

Таким образом, политическое развитие Капской колонии на рубеже 60 -

70-х гг. демонстрирует тот факт, что ответственное правительство логически вытекало из представительного правления в силу ряда внутренних свойств последнего. Частичное внедрение британских политических институтов в имперскую административную структуру решало ряд сложных проблем, стоящих перед империей, но в дальнейшем создавало новые сложности, которые могли быть разрешены лишь при более полном воспроизведении механизма парламентской демократии в колониях или при отказе от его воспроизведения. Последнее было к тому времени уже практически невозможно.

Британская политическая модель сама по себе была сформировавшейся и отлаженной в метрополии логично выстроенной системой взаимосвязанных принципов. Любые изъятия из этой системы (подобные непод- контрольности министров парламенту) вызывали в ней противоречия. Можно сказать, что британская политическая модель, пересаженная в колонии первоначально лишь частично, стремилась к полному развёртыванию, к полной реконструкции на новой почве, подобно тому, как происходило становление политических институтов в самой Великобритании. Впрочем, имперская административно-политическая структура развивалась не в вакууме; на её динамику оказывало огромное воздействие состояние всего комплекса внутриимперских связей.