8.3. Демократия как форма государственного устройства

Практически ни одной страной современного мира невозможно управлять только из центра. Как отмечал французский ученый Ал. де Токвиль, анализируя особенности американской демократии, «центральная власть, какой бы просвещенной и искушенной она ни представлялась, не в состоянии одна охватить все частности жизни великого народа. Она не может это сделать потому, что подобная задача превосходит все пределы человеческих возможнос- тей. Когда такая власть стремится лишь своими силами создать и привести в действие бесчисленное множество различных общественных механизмов, она должна либо довольствоваться весьма неполными результатами, либо ее усилия будут просто тщетны»121. Централизация придает внешнюю упорядоченность делам общества и обеспечивает возможность достигнуть определенного единообразия проявлений человеческой активности. Когда же «возникает необходимость привести в движение глубинные силы общества или же резко ускорить его развитие, централизованная власть незамедлительно теряет свою силу»122. В случае объединения индивидуальных сил с общественными, как это происходит в рамках локальных коллективов, порой удается добиться того, чего «самая сконцентрированная и самая деятельная власть была бы не в состоянии сделать»123.

В современном государстве различают две основные формы территориальной организации публичной власти: унитарную и федеративную.

Унитарное государство в настоящее время является наиболее распространенной формой государственного устройства. В унитарном государстве имеется лишь одна — общенациональная — конституция, нормы которой применяются на территории всей страны без каких-либо ограничений, а также существует только общенациональное гражданство, и никакие административно-территориальные единицы не могут иметь собственного гражданства. Для унитарного государства характерна единая система высших государственных органов (глава государства, парламент, правительство). Юрисдикция этих органов распространяется на всю территорию страны, которая подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью. В этих единицах (департамент, область, округ, район, город и др.) обычно образуются свои представительные и исполнительные органы, которые функционируют в соответствии с общенациональным законодательством и обязаны применять законодательные и иные нормативные акты, принимаемые центральными органами государственной власти.

Неотъемлемым атрибутом демократической государственности является местное самоуправление (местное управление). Местные власти в демократи- ческом государстве обладают собственной легитимностью и самостоятельностью. Легитимность местных органов определяется тем, что они формируются непосредственно населением или при его участии и отражают локальные интересы и специфику. Самостоятельность же местных властей заключается в наличии у них собственных финансовых (налога, взимаемые в пользу местных сообществ, займы, иные денежные поступления), материальных (муниципальная собственность) и людских (штат служащих) ресурсов, а также юридических полномочий (например, возможность, действуя в качестве юридического лица, выступать в суде истцом или ответчиком, заключать договоры, приобретать и отчуждать собственность).

Местное самоуправление является необходимым демократическим противовесом центральной власти, способствующим своей легитимной деятельностью ограничению возможного произвола с ее стороны.

Как свидетельствует зарубежный опыт, передача определенных властных полномочий местным органам позволяет избежать излишней концентрации власти на центральном уровне, перегрузки центрального правительства сугубо местными делами. Кроме того, местное самоуправление предоставляет населению дополнительные возможности участия в политическом процессе. Благодаря ему механизм управления современным государством приобретает как бы более «человеческое» лицо, и это способствует преодолению отчуждения личности от государства, сближению последнего с гражданским обществом. Местные органы в большей степени приближены к населению, чем центральные. Их деятельность непосредственно затрагивает многие насущные проблемы населения и зачастую представляется ему более понятной, чем деятельность центральных властей. Интервал между принимаемыми решениями и их исполнением на местном уровне короче, чем на национальном, и результаты зачастую более ощутимы для местных жителей. Муниципальные выборы, как правило, проводятся чаще общенациональных, что дает населению дополнительную возможность воспользоваться своими политическими правами и выразить отношение к тем или иным проблемам. Здесь, правда, возможна некоторая «перегрузка» избирателя, которая способна породить у него апатию к слишком частым выборам.

Местное самоуправление дает возможность интегрировать в процесс управления локальные элиты, вводит деятельность последних в конструктивное, конституционное русло, приобщая их к реализации общенационального политического курса на местах. Партийный состав местных советов может значительно отличаться от состава парламента и правительства, и это дает своеобразную компенсацию тем партиям, социальным и этническим группам, которые не представлены на центральном уровне, расширяя общий спектр политических сил в стране.

Местное самоуправление является важным средством приобщения населения к современным демократическим ценностям.

Обладая относительной самостоятельностью, местные власти зачастую имеют больше возможностей для экспериментов и нововведений, чем центральное правительство. Местные органы, функционируя в разной среде и в неодинаковых обстоятельствах, ведут поиск своих собственных путей решения тех или иных проблем. Центральные власти проводят эксперименты, как правило, в общенациональном масштабе, и издержки возможных неудач могут быть достаточно велики. В рамках же местных сообществ масштаб экспериментов значительно меньше, и издержки соответственно тоже меньше. Одни нововведения местных властей могут оказаться неудачными либо применимыми лишь на ограниченной территории, другие же могут быть более успешными и использоваться как в определенных территориальных единицах, так и в общенациональном масштабе.

В контексте вышесказанного заслуживает внимания проводящийся в ряде скандинавских демократий эксперимент по созданию так называемых свободных коммун. Начало данному эксперименту было положено в Швеции в 1984 году, затем он был продолжен в Дании (1985 г.) и в Норвегии (1986 г.). Статус свободной коммуны обычно предоставляется местным сообществам с одобрения парламента сроком на шесть лет. Местные власти, таким образом, получают право в интересах своих сообществ «отклоняться от организационных, процедурных и политических стандартов, устанавливаемых центральным правительством, и вести поиск альтернативных путей оказания услуг населению»127.

В случае успеха тех или иных инициатив свободных коммун их опыт может быть распространен на другие местные сообщества путем внесения соответствующих изменений в общенациональные законы. Так, например, в Швеции закон устанавливал для всех школьников обязательную пятидневную учебную неделю. Власти одной из сельских коммун, однако, обнаружили, что дорога до школы отнимает у учеников слишком много времени, вследствие чего они переутомляются. Данная коммуна добилась прав свободной коммуны и ввела у себя четырехдневную учебную неделю, увеличив при этом продолжительность занятий. Проведенный эксперимент был признан успешным, и теперь уже всем коммунам страны предоставлено право выбора между четырех- и пятидневной учебной неделей.

Правда, даже в демократических государствах у местного самоуправления есть не только сторонники, но и противники. Последние, в частности, отмечают, что предоставление услуг населению местными органами ведет к усилению общего регионального и социального неравенства. Стандарты местных услуг (особенно социальных и общеобразовательных) в отдельных территориальных единицах могут значительно отличаться в зависимости от финансовых возможностей местных властей и тех приоритетов, которые они устанавливают. Подчеркивается также, что многие территориальные единицы слишком малы и их органы фактически не способны оказывать услуга населению надлежащим образом, не имея для этого ни адекватной финансовой базы, ни квалифицированного персонала. Из подобных соображений порой делается вывод, что в условиях развитой системы современных коммуникаций центральные власти вполне могут самостоятельно решать многие местные проблемы. Отдельные минусы, однако, вряд ли могут перевесить все те плюсы, которые дает местное самоуправление для развития демократии и вовлечения масс в политический процесс.

Современная политическая наука зачастую рассматривает местное самоуправление сквозь призму таких понятий, как децентрализация и деконцент- рация, что позволяет уйти от некоторого юридического идеализма, связанно- го с понятием «самоуправление», перевести теоретическую мысль в практическую плоскость.

Наиболее детально данные понятия разработаны во французской литературе. Так, известный специалист по вопросам управления Ж. Ведель под декон- центрацией понимает «организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб»128. Децентрализация же заключается в передаче прав на принятие решений органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и зачастую избираются непосредственно населением.

Обоснование необходимости децентрализации французскими администра- тивистами носит двоякий характер. Во-первых, «децентрализация, передавая непосредственно в руки заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера», причем «демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном». Во-вторых, «децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление»129. Для эффективной децентрализации обычно необходимо наделение местных сообществ (во французском праве — территориальных коллективов) четко определенной компетенцией и адекватными средствами решения вопросов, входящих в данную компетенцию, предоставление им возможности формировать свои органы управления, ограничение контроля за деятельностью местных органов со стороны центральных властей. Деконцентрация и децентрализация имеют ряд общих признаков, являясь двумя различными видами перемещения властных полномочий из центра на места. В то же время между ними есть и существенные различия. Деконцентрация — «это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти и ее представителей»130. Деконцентрация является только способом организации властвования внутри государства. В ее рам- ках все действующие лица подчинены одному и тому же лицу — государству. Реформы по деконцентрации имеют обычно «управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются»131. При децентрализации же происходит непосредственное отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу иного юридического лица, коим является местный управленческий коллектив.

Как свидетельствует опыт зарубежных стран, демократизм политической системы отнюдь не обязательно прямо пропорционален децентрализации власти (хотя взаимосвязь демократии и децентрализации не вызывает сомнений). В современном государстве децентрализация властных полномочий зачастую определяется «не столько теми или иными демократическими принципами, сколько соображениями административного характера»132. Вполне возможна ситуация, когда отдельные принципы демократии (конституционализм, равенство, участие и т. п.) будут лучше обеспечены в рамках централизованного государства. Местные ценности могут не совпадать с общедемократическими, тем более что «требования большей автономии на местах порой диктуются совсем не демократическими импульсами»133. Не случайно в странах «третьего мира», а также на постсоветском пространстве основополагающие демократические принципы порой наиболее вопиющим образом нарушаются именно на местах.

Чрезмерная децентрализация и абсолютная самостоятельность мест отнюдь не являются благом. Ведь «полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для всякого рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, что отрицательно сказывается на ее эффективности»134. Весьма поучителен приведенный французским административистом Р. Драю исторический факт: в 1845 году из всех стран Европы именно Англия, весьма децентрализованное в то время государство, в наибольшей степени ощутила последствия эпидемии холеры, так как не смогла организовать борьбу с этим бедствием в общенациональном масштабе141.

В отличие от унитарного государства, включающего в свой состав административно-территориальные единицы, федерация состоит из политико-терри- ториальных единиц, которые обладают определенной юридической и политической самостоятельностью. Эти единицы могут иметь разные наименования: штаты (США, Индия, Бразилия, Нигерия, Мексика, Австралия, Венесуэла, Малайзия), земли (Германия, Австрия), провинции (Канада, Аргентина, Пакистан), кантоны (Швейцария), эмираты (ОАЭ). Федеративная форма государственного устройства более сложна и многолика, чем унитарная. Федерацию обычно составляют государственные образования с собственным административно-территориальным устройством, собственной организацией власти и компетенцией. Чаще всего федерации создаются по территориальному принципу (США, ФРГ, Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, ОАЭ и др.). Цель такой федерации заключается в рациональной организации публичной власти путем ее децентрализации с учетом исторических, экономических, географических факторов.

По национально-территориальному принципу строились федерации социалистических государств (СФРЮ, ЧССР). Субъекты федерации в этих странах образовывались на территориях компактного проживания тех или иных этнических групп. В настоящее время по такому принципу строятся Бельгия, хор- ватско-боснийская (мусульманская) федерация в составе Боснии и Герцеговины. Возможно и сочетание территориального и национально-территориального принципов, как, например, в Канаде, Индии, Пакистане. В состав канадской федерации, например, входят 9 англоязычных провинций, франкоязычный Квебек и территория Нунавут (населенная преимущественно эскимосами).

Субъекты современной федерации не являются государствами в собственном смысле слова, так как они не обладают действительным суверенитетом, т. е. верховенством на своей территории, независимостью в области как внутренних, так и внешних отношений. Правда, конституционное право отдельных стран (Мексика, Швейцария) может закреплять за субъектами федерации ту или иную степень суверенитета. На практике, однако, данный суверенитет носит в значительной степени формальный и ограниченный характер. Сфера действия федерального права распространяется на всю территорию федерации, и ее субъекты не могут препятствовать его применению. Кроме того, у субъектов федерации отсутствуют собственные вооруженные силы и валюта. Субъекты практически всех современных федераций не обладают правом се- цессии (выхода).

В современных федерациях могут действовать как общефедеральные конституция и законы, так и конституции и законы субъектов федерации (США, ФРГ, Канада, Австрия, Мексика, Бразилия). При этом обеспечивается верховенство федеральной конституции и законов. Нет своих конституций у субъектов федерации в Индии (за исключением штата Джамму и Кашмир), Пакистане, Малайзии, Нигерии, Канаде, Венесуэле. Наряду с федеральным граж- данством в большинстве федераций существует и гражданство субъектов федерации, т. е. имеют место два уровня гражданства одного государства. Нет собственного гражданства у субъектов федерации в Канаде, Индии, Пакистане, Малайзии, Венесуэле.

Для федеративных государств характерна двухпалатная структура парламента (за исключением Танзании, Коморских островов). Нижняя палата рассматривается как орган общенационального представительства, в то время как верхняя палата обычно формируется из представителей субъектов федерации и призвана выражать их интересы. В одних странах соблюдается равное представительство субъектов федерации в верхней палате (США — по 2, Бразилия — по 3, Мексика — по 4, Австралия — по 6). В других субъекты федерации представлены в верхней палате в зависимости от численности населения (от 1 до 34 в Индии, от 4 до 24 в Канаде).

В федеративных государствах функционируют две системы высших государственных органов — федерации и ее субъектов, что делает необходимым размежевание компетенции между ними. При этом система высших органов власти субъектов федерации зачастую строится по образцу системы высших органов власти соответствующей федерации.

Законодательные органы субъектов федерации могут быть как однопалатными, так и двухпалатными. В ряде стран (Австрия, Швейцария, Бразилия, Мексика, Венесуэла) однопалатными являются легислатуры всех субъектов федерации. В Канаде и ФРГ двухпалатными являются законодательные органы лишь одного субъекта федерации: соответственно франкоязычной провинции Квебек и земли Бавария. В США, наоборот, однопалатная легислатура существует только в штате Небраска. Аналогичным образом и в Австралии законодательные собрания всех штатов, кроме Квинсленда, имеют двухпалатную структуру. В Индии же двухпалатные легислатуры функционируют в 6 штатах из 28.

Органы исполнительной власти субъектов федерации обычно образуются согласно стандартам, присущим форме правления соответствующего государства. Так, в США система органов власти субъектов федерации строится в соответствии с президентской формой правления. Высшим должностным лицом штата здесь является губернатор, избираемый в подавляющем большинстве штатов прямыми выборами на срок от двух до четырех лет. Отношения губернатора с законодательным собранием штата в принципе такие же, как и отношения президента с конгрессом США. Во многом аналогичным образом строится система высших органов власти штатов в Бразилии, Мексике, Венесуэле, где непосредственно населением избираются не только члены легислатур субъектов федерации, но и губернаторы и где правительство в своей деятельности не зависит от доверия со стороны легислатуры.

В субъектах федераций с парламентарными формами правления (Австралия, Канада, Индия и др.) правительство формируется партией (блоком партий), победившей на выборах в законодательное собрание, перед которым оно несет ответственность. Из рядов такой партии (блока партий) выдвигается кандидатура премьер-министра (главного министра), руководящего деятельностью местного правительства. Кроме того, в ряде парламентарных стран имеется должностное лицо, выполняющее на уровне субъекта федерации функции «главы государства» (например, губернатор в штатах Индии, лейтенант- губернатор в провинциях Канады, наследственные султаны в девяти штатах Малайзии и губернаторы — в четырех). В землях Австрии и ФРГ аналогичное главе государства должностное лицо отсутствует, и соответствующие функции чаще всего возлагаются на главу правительства данного субъекта федерации.

В кантонах и полукантонах Швейцарии прямыми выборами избираются как местный парламент, так и не зависящий от парламента правительственный орган. В малых кантонах и полукантонах функционирует ежегодно созываемый сход местных жителей (ландсгемайнде), на котором в торжественной обстановке решаются многие важные вопросы местной жизни, включая выборы правительства соответствующего субъекта федерации и его главы.

Важнейшим элементом механизма публичной власти, вертикального разделения властей в федеративном государстве является местное самоуправление. Оно, с одной стороны, в определенной степени зависимо от властей субъектов федерации и общенациональных властей, а с другой — имеет свои особенности в качестве децентрализованного и организационно обособленного элемента политической системы (значительная вовлеченность населения в решение вопросов местного значения, относительно частое использование форм непосредственной демократии, меньшая, чем на уровне центра и субъектов федерации, степень разделения властей и т. п.).

В странах с федеративным государственным устройством местное самоуправление может регламентироваться на федеральном уровне достаточно подробно (Австрия, Бразилия, Мексика), а может — и весьма лаконично (Германия). Ряд стран англосаксонского права оставляют правовую регламентацию местного самоуправления исключительно на усмотрение субъектов федерации (Австралия, Канада, США). Представляется, что совсем не вмешиваться в вопросы правового регулирования местного самоуправления могут себе позволить лишь центральные власти достаточно благополучных федераций с высоким уровнем развития экономики, развитой политической культурой и сложившимся в обществе консенсусом относительно основных демократических ценностей, включая неотъемлемое право населения на местное самоуправление. Иначе последнее может быть отдано на откуп региональным элитам (зачастую куда менее демократичным и гораздо более эгоистичным, чем центральные власти), стремящимся интегрировать местные органы в свой властный механизм, заставить их функционировать по правилам, не всегда совместимым с канонами демократии.

В данном отношении показателен опыт индийской федерации, в субъектах которой местные выборы проводились крайне нерегулярно, поскольку вопросы, связанные с местным самоуправлением, здесь были переданы в ведение штатов. В середине 80-х годов XX века здесь не функционировало большинство муниципальных советов, управление которыми было передано государственным чиновникам. В крупнейшем же индийском штате Уттар-Прадеш муниципальные выборы вообще не проводились с середины 1970-х годов до начала 1989 года. С середины 1960-х годов выборы в органы сельского самоуправления (панчаяты) во многих штатах Индии проводились с интервалом в 10-15, а иногда и 20 лет135.

В 1989 году федеральное правительство попыталось добиться принятия конституционных поправок, устанавливавших единые принципы организации и деятельности местного самоуправления в индийских штатах. Данные поправки были, однако, отклонены верхней палатой национального парламента, в которой правящая партия не располагала большинством. Представленные в палате субъекты федерации расценили эту попытку как покушение на права штатов со стороны центра. Несмотря на сопротивление отдельных региональных элит, в 1992 году все-таки удалось принять 73-ю и 74-ю поправки к Конституции, придавшие полноценный конституционный статус соответственно панчаятам и муниципалитетам. Главным из закрепленных указанными поправками принципов является регулярное проведение прямых выборов в местные представительные органы по территориальным округам (каждые пять лет). В случае же досрочного роспуска местного представительного органа новые выборы должны состояться в течение шести месяцев с момента роспуска.

Местное самоуправление в демократическом федеративном государстве не только регулируется и контролируется вышестоящими властями, но и сотрудничает с ними, участвует в различных совместных программах, будучи значимым элементом внутрифедеративных отношений. В американской литературе, например, проводится мысль о том, что, хотя местное самоуправление и не имеет общенационального конституционного статуса и регулируется исключительно штатами, оно играло и играет важную роль в функционировании «кооперативного федерализма», являясь де-факто самостоятельным субъектом межправительственного сотрудничества внутри федерации. По мнению Р.К. Мартина, американский федерализм начиная с 30-х годов XX века из «двустороннего» постепенно превратился в «трехсторонний», ха- растеризующийся партнерскими отношениями между федеральным центром, штатами и муниципальным управлением, расширением прямых контактов федеральных и местных властей136. В США, как и в большинстве иных демократических государств, местное самоуправление как группа давления в настоящее время хорошо организовано в национальном масштабе. Достаточно большим политическим весом обладают ассоциации графств, муниципалитетов, мэров и т. п., имеющие свои представительства в Вашингтоне. Кроме того, местное самоуправление оказывает влияние на федеративные отношения через партийный механизм, а также через лиц, представляющих интересы местных органов во властных структурах на федеральном уровне и в легислатурах штатов. Сотрудничество между федеральными властями и местным самоуправлением в США обычно более активно развивалось в период пребывания на посту президента представителей демократической партии. Последние традиционно стремились к укреплению своей электоральной базы посредством расширения государственного вмешательства в социальную сферу, реализации различных федеральных программ городского развития (достаточно вспомнить крупные социальные инициативы президентских администраций 60-х годов XX века, получившие названия «Великое общество» и «Война с бедностью»). Президенты-республиканцы, как правило, наоборот, пытались в большей степени опереться на чисто рыночные механизмы экономического и социального регулирования, сократить федеральное финансирование социальных программ (включая программы городского развития). В данном отношении показателен курс администрации Р. Рейгана на «новый федерализм», в рамках которого была существенно сокращена финансовая поддержка штатов и местных органов при общем увеличении объемов помощи частному сектору.

Весьма тесное сотрудничество федерации, ее субъектов и местного самоуправления характерно для германского «кооперативного» федерализма. Этому, в частности, способствуют: интеграционная деятельность общенациональных политических партий, функционирующих на различных уровнях административно-территориального деления; относительно компактные размеры территории и достаточно высокая плотность населения; развитая система коммуникаций; провозглашение на конституционном уровне социального государства, предполагающего совместную деятельность различных властей в целях выравнивания уровня жизни и финансовых возможностей отдельных территорий.

Местные власти играют важную роль в реализации на местах политики правительства соответствующего субъекта федерации. Подобные отношения в демократическом государстве строятся не только как отношения подчинения, но и как отношения сотрудничества, в рамках которых местные органы обладают собственным политическим потенциалом. Власти субъектов федерации не могут не учитывать политических настроений в местных сообществах, поскольку от поддержки на местах во многом зависят результаты выборов в различные властные структуры субъектов федерации. Кроме того, будучи хорошо знакомыми с положением дел в соответствующих территориальных единицах, органы местного самоуправления зачастую способны более эффективно, чем правительства субъектов федерации, решать отдельные локальные проблемы, реагировать на непредвиденные ситуации. В качестве многоцелевых органов местные советы обеспечивают горизонтальную интеграцию и координацию различных служб субъектов федерации, функционирующих на низовом уровне, трансформируя их деятельность в единый курс и обеспечивая тем самым комплексный подход к решению проблем.

Политическая практика свидетельствует о том, что местное самоуправление (в сотрудничестве с федеральными властями) служит определенной преградой центробежным тенденциям в политической системе современного федеративного государства. Не случайно, например, в США местные сообщества, по свидетельству американских политологов, зачастую успешно используют общефедеральное право для защиты своих инициатив от посягательства со стороны властей штатов137. Федеральные власти, выступая в роли защитника и гаранта прав местного самоуправления, несколько ограничивают возможный произвол в данной области со стороны субъектов федерации. Это может находить выражение как в общефедеральном законодательстве, гарантирующем соблюдение на местах определенных демократических процедур, так и в различных программах по поддержке местных властей.