8.4. Демократия как политический режим

Власть в демократическом государстве, таким образом, имеет своим источником волю народа. Поэтому любая попытка узурпации власти (от кого бы она ни исходила), ее незаконного удержания является антиконституционной. Действие любого государственного органа должно быть основано на четко выраженной воле народа, которая может проявляться как непосредственно (через формы прямой демократии), так и опосредованно (например, через контроль за исполнительной властью со стороны избираемых населением представительных органов).

Политический режим является наиболее подвижным, динамичным элементом понятия «форма государства», и в этом плане он представляет собой конкретную характеристику, повседневную практику функционирования современного государства и его политической системы. Именно в политическом режиме как обобщенной характеристике методов осуществления государственной власти находит свое выражение действительное состояние демократии в той или иной стране. Демократический политический режим обычно характеризуется следующими основными признаками: возможностью самостоятельного участия граждан в принятии политических решений посредством форм прямой и непрямой демократии; широким закреплением и реальной гаранти- рованностью прав и свобод личности; политическим плюрализмом; возможностью смены власти посредством регулярно проводимых свободных и состязательных выборов; свободой пропаганды любой идеологии, не призывающей к насильственному свержению существующего конституционного строя, не нарушающей общественной морали и не посягающей на конституционные права граждан; связанностью государственной власти правом и подчиненностью праву ее органов; функциональной автономностью различных ветвей власти и использованием системы сдержек и противовесов в процессе их взаимодействия.

Характерный для демократического режима политический плюрализм предполагает многопартийность и легальное функционирование оппозиционных политических партий.

Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что партии играют важнейшую роль в функционировании современного государства. Именно партии служат главным орудием овладения государственной властью и последующего ее удержания, поскольку они являются таким элементом политической системы, который в наилучшей степени приспособлен к организации и проведению выборов. В демократических странах, говоря словами индийского политолога Р. Лала, «весь избирательный процесс строится вокруг партийной системы. Политические партии издают предвыборные манифесты, выдвигают кандидатов, выделяют специальных уполномоченных для оказания им помощи при проведении избирательной кампании, призывают избирателей голосовать за конкретных кандидатов, организуют массовые митинга и шествия в целях повышения уровня сознательности широких масс»139.

Важнейшей функцией политических партий является участие в формировании и деятельности органов государственной власти и управления. Партийный состав парламента зачастую играет решающее значение для определения всей содержательной стороны его деятельности. От партий обычно зависят судьбы правительств, образующихся на парламентской основе. В парламентарных государствах состав правительства определяется партией (блоком партий), располагающей большинством в парламенте, а лидер победившей на выборах политической партии обычно занимает пост премьер-министра.

Партии призваны выполнять и протекционистскую функцию по отношению к политической системе в целом. Партийная система играет роль своеобразного «амортизатора», способного предохранять институты власти от резких потрясений. Партии могут направлять массовое недовольство отдельными кризисными явлениями в русло выборов, а также против отдельных политических деятелей, отводя угрозу от политической системы в целом (для этого порой достаточно смены правительства и передачи власти в руки оппозиции).

Будучи важнейшим средством определения настроения граждан, партии осуществляют и коммуникативную функцию, т. е. способствуют установлению и поддержанию контактов между государством и обществом в целом, расширению социальной опоры существующей власти. Политические партии в демократическом государстве служат важным каналом, по которому граждане могут выражать свои требования, оказывать определенное давление на деятельность государственных органов. Партийная система, таким образом, способствует расширению социальной опоры действующей политической системы, предотвращению разрыва между гражданским обществом и государством. С коммуникативной функцией тесно связана функция социальной мобилизации, заключающаяся в приобщении к политической жизни новых социальных групп, направлении по партийному руслу их политической активности, выработки у масс определенных стереотипов политического поведения и приобщении их к демократическим ценностям.

Партии осуществляют и функцию согласования различных социальных интересов, заключающуюся в приведении этих интересов в возможных пределах к единому знаменателю и выработке консенсуса по тем или иным проблемам. Каждая крупная партия в современном государстве стремится выработать такой политический курс, который бы отражал не только согласованные интересы непосредственно ориентирующихся на нее слоев, но и более широкие общенациональные интересы, без чего сложно добиться успеха на внутриполитической арене.

Политические партии участвуют в разработке стратегии национального развития, внутренней и внешней политики государств. Правящая партия через правительство, свою парламентскую фракцию, а также высшие партийные органы принимает непосредственное участие в выработке и претворении в жизнь различных политических решений. Оппозиционные партии выступают с альтернативными концепциями, и их мнение в демократическом государстве не может в той или иной мере не учитываться правящей партией и правительством. В случае же прихода оппозиции к власти ее программа становится правительственной.

Демократический политический режим характеризуется и определенным соотношением методов осуществления государственной власти. В демократическом государстве наряду с методами либерализма, дозволения, охраны и стимулирования используется и принуждение, а иногда — насилие (например, применительно к группировкам, призывающим к насильственному свержению существующего конституционного строя, при разгоне несанкционированных демонстраций и т. п.). При этом методы принуждения применяются на основе и в рамках закона, который соответствует общедемократическим ценностям. Главными, однако, остаются демократические методы осуществления власти, что и определяет основное отличие демократии от иных разновидностей политического режима.

В ряде демократических государств со сложным этническим составом населения (так называемых сообщественных демократиях) важнейшим методом (принципом) осуществления государственной власти является метод консенсуса. Данный принцип предполагает, что любое правительственное решение, способное затронуть интересы каких-либо этнических групп, принимается лишь после того, как представители данных этнических групп в парламенте и правительстве недвусмысленно выразят свое согласие с ним.

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что метод консенсуса может успешно работать лишь при наличии определенных условий (высокая степень терпимости в обществе, умение улаживать конфликты мирным, компромиссным путем, согласие относительно основных целей и ценностей, приверженность демократическим процедурам, наличие у различных этнических групп общенационального самосознания и т. п.). Там, где такие условия отсутствуют, консенсусная система может рухнуть под напором острых межэтнических и межкультурных противоречий (как, например, в Ливане).

Анализ современных политических режимов обычно базируется на концепции либеральной демократии, в рамках которой главный акцент делается на политической демократии и политической свободе. Данная концепция подразумевает первичное (по отношению к государству) существование отдельно взятых индивидов, которые вправе самостоятельно распоряжаться своей изначальной свободой, в том числе идти на ее определенные ограничения. Государство возникает и функционирует в результате волеизъявления таких индивидов, которые остаются независимыми в своих действиях и убеждениях и самостоятельно, без какого-либо внешнего давления формулируют мотивы своего поведения. Задача государственной власти при демократическом режиме «состоит в том, чтобы согласовывать принцип индивидуальной свободы со свободой всего народа, выступающего в лице государства в качестве единого коллектива»140.

В рамках концепции либеральной демократии выделяется теория плюралистической демократии, согласно которой «различные социальные, профессиональные, возрастные и иные группы давления (заинтересованные группы) обладают определенной долей политической власти и осуществляют давление на центры государственной власти, в результате чего она принимает решения в интересах всего общества, играет роль арбитра и примирителя конфликтующих интересов»141.

Другой влиятельной теорией является теория консенсусной (сообществен- ной) демократии, наиболее известным представителем которой является А. Лейпхарт. Согласно данной теории в современных демократических государствах достигнуто согласие по принципиальным вопросам общественного развития. Разногласия же по частным вопросам, особенно в многосоставных сообществах, решаются путем консенсуса и взаимных уступок. Подобные компромиссы предполагают некоторое перераспределение общественных богатств и политической власти в пользу менее обеспеченных слоев, которое осуществляется прежде всего самой государственной властью.

А. Лейпхарт выделяет четыре характерных элемента (признака) сообще- ственной демократии (получившей распространение в таких странах, как Швейцария, Бельгия, Индия, ЮАР и др.): осуществление власти большой коалицией политических лидеров всех значимых сегментов многосоставного сообщества; взаимное вето (так называемое правило «совпадающего большинства»), выступающее как дополнительная гарантия жизненно важных интересов меньшинства; пропорциональность как главный принцип политического представительства, распределения постов в государственном аппарате и средств государственного бюджета; высокая степень автономности каждого сегмента в управлении своими внутренними делами142.

Важнейшей чертой сообщественной демократии, таким образом, является сотрудничество политических лидеров всех основных сегментов многосоставного общества в рамках большой коалиции, управляющей страной. Данный принцип контрастирует с той системой демократии, для которой характерно разделение политической элиты на правительство, опирающееся только на парламентское большинство, и на влиятельную оппозицию. Наиболее ярким примером последнего типа А. Лейпхарт считает демократию в Великобритании, именуя модель «правительство против оппозиции» британской143. Правда, и в Великобритании в первой половине XX века имели место случаи формирования так называемого правительства национального единства. Так, в состав подобного правительства, функционировавшего в период Второй мировой войны, входили представители консервативной, лейбористской и либеральной партий.

Перспектива участия в правительстве большой коалиции в многосоставных демократиях «служит мощным стимулом как для отказа от радикализма, так и для поиска компромисса, поскольку в таком случае сводится к минимуму риск быть обманутым другими партиями или собственным необоснован- ным оптимизмом по поводу их готовности к примирению»144. Таким образом, партии, не вполне доверяющие друг другу, находясь у власти, получают определенную гарантию политической безопасности.

Взаимное вето в совокупности с другими тремя элементами сообществен- ной демократии знаменует собой отклонение от принципа «правления большинства» и является своеобразным «негативным» правлением меньшинства. Только такое вето дает каждому сегменту полную гарантию политической безопасности. Взаимное вето может быть как неформальной договоренностью (Швейцария), так и официально оформленным правилом, которое может быть даже закреплено конституционной нормой (Бельгия).

Принцип пропорциональности является методом, с помощью которого между различными сегментами многосоставного общества распределяются государственные посты, а также финансовые ресурсы в форме правительственных субсидий. В этом смысле данный принцип противоположен принципу «победитель получает все», характерному для правления большинства. Будучи достаточно нейтральным способом распределения, принцип пропорциональности устраняет из процесса принятия решений многие проблемы, потенциально способные расколоть коалицию. Все сегменты оказывают воздействие на выработку решений прямо пропорционально их численности.

Автономия сегментов представляет собой «самоуправление меньшинства в сфере своих исключительных интересов»145. Если по вопросам общего характера сегменты принимают решения пропорционально своему влиянию, то по другим вопросам право принятия и исполнения решений может быть предоставлено отдельным сегментам. При этом автономия сегментов переносится и на институты гражданского общества, чем неизбежно усиливается его многосоставность. В предисловии к русскоязычному изданию своей книги «Демократия в многосоставных сообществах: сравнительное исследование» А. Лейпхарт в качестве двух основных признаков данной формы демократии выделяет большую коалицию и автономию сегментов, поскольку именно они максимизируют влияние каждого сегмента в процессе принятия решений. Причем осуществляется это двумя путями: путем участия наряду с другими сегментами в принятии решений по общим вопросам, а также путем утверждения исключительного права принимать решения по проблемам, для которых общего согласия не требуется. Пропорциональность и право вето являются вспомогательными признаками, усиливающими действие главных. Кроме того, за время, прошедшее с момента первого издания книга, А. Лейпхарт пришел к выводу, что «право мень- шинства на вето оказывается наиболее действенным тогда, когда оно ограничено вопросами культурных, религиозных и лингвистических (языковых) прав и автономии и имеет неформальный и гибкий характер, но не является (как на Кипре) всеобъемлющим и не закрепляется в конституции»146.

А. Лейпхарт признает, что некоторые черты сообщественной демократии могут стать причиной ее неэффективности и неспособности быстро принимать нужные решения. В рамках большой коалиции, представляющей весь спектр многосоставного общества, процесс принятия решений зачастую идет весьма медленно. При этом указанный процесс может быть вообще парализован взаимным вето. Практика же использования принципа пропорциональности при приеме на государственную службу может означать, что принадлежность к определенной группе становится важнее личных качеств кандидата, а это чревато снижением эффективности работы государственного аппарата. Автономия же сегментов «в буквальном смысле стоит дорого: она требует увеличения числа звеньев государственного и управленческого аппарата, равно как и создания самостоятельных структур управления для каждого сегмента, что значительно удорожает сообщественную демократию как форму организации власти»147.

Существуют и различные концепции «управляемой (направляемой) демократии», которые в большей степени соответствуют полудемократическим, авторитарным режимам, чем собственно либеральной демократии.

В странах Востока в наиболее развернутом виде концепция «направляемой демократии» была в свое время сформулирована в Индонезии, где она связана с именем харизматического национального лидера и первого президента страны Сукарно, свергнутого в результате государственного переворота в середине 60-х годов XX века148. Основными положениями указанной концепции были усиление прерогатив исполнительной власти в условиях кризиса парламентаризма и плюралистической демократии в Индонезии; ограничение роли политических партий; введение категории «функциональных групп» населения (призванной заменить категорию «класс») как общностей людей, «связанных сферой деятельности или каким-либо другим признаком, но всегда безотносительно к их имущественному положению, к месту в системе общественных отношений»149; закрепление особой роли армии в политической жизни Индоне- зии; идеализация самобытности индонезийской нации и акцент на сохранение антиимпериалистического национального единства (что предполагало замораживание необходимых социальных преобразований, чтобы не нарушать единства в условиях «внешней угрозы»).

Выборность депутатов на неопределенное время была заменена принципом назначаемости, а роль представительных органов в условиях «направляемой демократии» фактически сведена к поддержке законодательных и политических инициатив исполнительной власти и президента как ее главы. При этом был создан ряд политических институтов, формально не предусмотренных Конституцией и призванных усилить влияние главы государства на отдельные сферы жизни страны. Широкие конституционные полномочия главы государства, таким образом, дополнялись некоторыми внеконституционными прерогативами, призванными усилить его политическое влияние.

Если режим «направляемой демократии» первоначально и сохранял определенные черты либеральной демократии, то по мере его развития и консолидации наблюдался «переход к более организованным тоталитарным и антидемократическим методам, формам и механизмам власти»150, что в итоге предопределило его историческую несостоятельность. Государственная власть в рамках режима «направляемой демократии» так и не смогла выдвинуть цельной и обоснованной стратегии развития Индонезии. Попытки же «предотвратить обострение классовых антагонизмов в стране путем известной консервации социальных отношений должны были привести и привели в действительности к деформации развития Индонезии»151.

Применительно же к соседним с Индонезией Филиппинам использовался термин «олигархическая демократия». Реальная власть здесь в постколониальный период (1946-1972 гг.) была фактически поделена между мощными региональными кланами, которые соперничали друг с другом при поддержке со стороны верхушки бюрократии, землевладельцев, а также частного капитала. Подобный симбиоз, опиравшийся к тому же на структуры иерархических отношений, основанных на принципах патернализма и клиентелизма, позволял местным олигархическим кланам решающим образом влиять на государственную политику, подчиняя механизмы функционирования демократических институтов своим групповым интересам. Впоследствии олигархическая демократия трансформировалась в авторитарный режим Ф. Маркоса, которому во второй половине 80-х годов XX века пришел на смену режим «новой демократии» с характерным для него курсом на восстановление институтов либеральной демократии и возобновление демократического процесса. В филиппин- ских условиях, однако, подобный курс постоянно «деформировался и лишался содержательного смысла под давлением сохраняющегося стереотипа зависимости государственной политики от контроля традиционной олигархии, представляющей интересы экономической и бюрократической элиты»152.

В западных государствах подобные концепции во многом основываются на теории правящих элит, зародившейся еще на рубеже XIX-XX веков (итальянские политологи В. Парето и Г. Моска). Согласно данной теории в любом обществе существует просвещенное правящее меньшинство (так называемая элита), которое действует самостоятельно. Опираясь на административный ресурс и различные политические технологии, правящая элита избегает како- го-либо действенного контроля со стороны большинства, несмотря на наличие демократических процедур, которые должны были бы обеспечивать подобный контроль. Правящее меньшинство отличается высоким уровнем понимания стоящих перед страной задач, и в итоге именно оно действует в общенациональных интересах, на пользу не всегда правильно понимающему свои интересы большинству. Таким образом, считается, что большинство народа просто недостаточно компетентно для того, чтобы принимать реальное и действенное участие в управлении государством. Поэтому народу лучше устраниться от власти и предоставить это непростое дело тем, кто умнее и мудрее, — немногочисленной правящей элите.

Как отмечает Р. Даль, идея передачи власти специалистам, лучше других знающих, какими путями можно достичь всеобщего блага, всегда являлась сильной соперницей идеи демократии. Ведь «защитники этой идеи нападают на демократию там, где ее позиции кажутся наиболее уязвимыми, — они просто не признают за обычными людьми способность править собой»153. Р. Даль, условно называя такую систему «политической опекой», отмечает, что ее преимущества достаточно убедительно доказываются с помощью аналогий, особенно таких, где речь идет об опыте и компетентности. Например, врач превосходит других познаниями о болезнях и здоровье, пилот знает, как безопасно доставить нас по назначению. Вполне логично поэтому предположить, что существуют люди, «лучше нас с вами разбирающиеся в том, какие решения следует принять, чтобы государство было здорово, какие пути избрать, чтобы правительство не сбилось с курса и достигло своей цели — всеобщего блага»161.

Какими бы, однако, убедительными ни казались указанные доводы, аргументация в пользу «политической опеки» представляется Р. Далю некоррект- ной в силу того, что делегировать право принимать определенные второстепенные решения специалистам — отнюдь не то же самое, что уступать им право окончательного контроля за наиболее важными решениями. Врач может лучше распознать болезнь, поставить диагноз и предписать определенное лечение. Но при этом за индивидом сохраняется право разумного выбора — следовать этим медицинским рекомендациям или нет. Нечто подобное, по мнению Р. Даля, происходит и в управлении государством, которое требует гораздо большего, чем узкоспециальные познания. Все важные решения, касающиеся политического курса (как личные, так и коллегиальные), нуждаются в мо- рально-этической оценке. Для управления государством одних только знаний недостаточно. Требуется также «неподкупность, умение и решимость твердо противостоять бесчисленным соблазнам и искушениям власти, постоянная и беззаветная преданность общественному благу, а не своекорыстным (личным и узкогрупповым) интересам»154. Р. Даль убежден, что «никто из граждан, достигших совершеннолетия, не может в такой степени превосходить других своей компетентностью в вопросах государственного управления, чтобы ему можно было вверить полную и окончательную власть над правительством страны»155.

Зарубежная практика свидетельствует о том, что «если конституционные нормы содержат самые демократические положения, а политическая практика попирает эти нормы, то политический режим вступает в противоречие с демократической формой государства и в определенный момент углубление этого противоречия грозит разрушить ее»156. Приводимых в пользу «управляемой демократии» аргументов зачастую не хватало, и там, где не срабатывала аргументация, неизбежно использовалось принуждение со всеми вытекающими из этого последствиями и модификациями правящего режима. С учетом вышесказанного весьма нелегко однозначно определить суть политического режима в ряде стран «третьего мира», использующих демократические формы организации государственной власти, ведущих поиск синтеза традиционного и современного в рамках процесса ее модернизации. Ведь мотивация политического поведения здесь продолжает определяться такими «общими для Востока культурными признаками, как преимущественная ориентация на сильную власть, харизматического лидера, высокая степень персо- нализации политических отношений, преобладание разнообразных форм патерналистских и патронажно-клиентельных связей практически на всех уровнях общественной структуры, доминирование коллективистско-корпоративи- стких форм массового сознания (в отличие от западного индивидуализма), предпочтение консенсусних решений и избегание конфликтных ситуаций»157.

Вполне поэтому закономерно, что представительная система, парламентарная демократия, привившись на современном Востоке, породила отдельные, весьма специфические формы. Некоторыми проявлениями такой адаптации опять же являются «доминантные партии, личностные ориентации, стремление к консенсусу, иерархичность, приверженность харизматическим лидерам»158.

Для обозначения будущего демократической модели в странах «третьего мира», а также в целом ряде государств на постсоветском пространстве в западной политологии все чаще используется термин «нелиберальная демократия» (illiberal democracy)159. Подобная модель предполагает сочетание отдельных авторитарных методов управления с формально функционирующей системой демократических институтов, которые в итоге наполняются несколько иным, не вполне традиционным с точки зрения западных канонов демократии содержанием. При нелиберальной демократии право обычно не является должным ограничителем прерогатив центральной власти, система разделения властей носит несбалансированный характер, суды не являются полностью независимыми, а граждане не способны в полной мере осуществить целый ряд своих конституционных прав.

Правительства в странах нелиберальной демократии зачастую формируются самим президентом из числа лично преданных ему лиц, а не из лидеров правящей партии, как это принято на Западе. В рамках же самой исполнительной власти обычно отсутствует какая-либо внутренняя система сдержек и противовесов при абсолютном доминировании воли главы государства. Когда же «точка зрения президента по тем или иным вопросам расходится с позицией парламента или даже судов, президент обращается непосредственно к народу, минуя тем самым тоскливую стадию переговоров и создания коалиций»160.

Рассмотренный в данном разделе материал позволяет сделать вывод о том, что основным фактором, определяющим особенности политического режима той или иной страны, является характер государственной власти. Демократическая власть, опирающаяся на волю народа, имеет своим следствием демократический режим. Такой режим предполагает организационно-правовое разделение властей и ролевую автономию различных ветвей государственной власти, состязательность, поиски компромисса и консенсуса в деятельности государственных органов.

Власть же, защищающая интересы лишь определенного класса, социального слоя, клана, национальной или этнической группы, в итоге ведет к установлению диктаторского режима. Такой режим обычно базируется на принципе единства государственной власти, означающем «сосредоточение всей полноты власти в руках советов (на деле — партийной номенклатуры), фюрера (дуче, каудильо), президента, провозглашаемого пожизненным, абсолютного монарха, низведение парламента до роли статиста, ликвидацию независимого суда»161. Провозглашение политических свобод при таком режиме является формальным (если оно вообще есть), а граждане рассматриваются просто как винтики в политической системе, лишенные какой-либо реальной самостоятельности.