4.1. Конституция России о развитии народовластия, демократической государственности и гражданских инициатив

Станет ли Российская Федерация демократическим государством? Сформируются ли у нас в стране эффективные институты гражданского общества, контроля избирателей за действиями власти? Ответы на эти вопросы до сих пор остаются открытыми.

Целостной программы развития страны федеральные структуры власти так и не сформулировали. Становится все более очевидным, что процесс модернизации российской государственности, укрепления правовой системы вырождается в очередную административную перетряску государственного аппарата. Что же касается таких исходных конституционных принципов российской государственности, как полновластие народа, разделение властей, главенство закона, а главное — приоритет прав и интересов гражданина, то они не получают своего развития в текущем законодательстве. В этом направлении наметился явный застой.

Вызовы времени не находят ответа в разработках и деятельности политических партий, которые ищут поддержку не в сердцах избирателей, а в кабинетах чиновников исполнительной власти, лоббируя решение мелких текущих вопросов своей деятельности.

Реалии пока таковы, что мы не можем выполнять даже задачи, уже закрепленные в Конституции. Ведь согласно действующей Конституции Россия объявлена демократическим, правовым государством. Однако, как показывает практика, эти положения Конституции остаются нереализованными прежде всего по причине слабой вовлеченности в обустройство экономической, социальной, политической жизни страны рядовых граждан. Примеры откровенного игнорирования бюрократией положений Конституции о демократической, социальной природе российской государственности остаются без должной оценки со стороны СМИ, политических партий, общественных организаций.

Надежды на то, что сам факт принятия Конституции как новой правовой основы жизни страны уже сам по себе гарантирует обновление государственности, иллюзорны. Убедительным примером может служить положение Конституции, согласно которому Россия является правовым государством. Нельзя отрицать, что это положение уже сыграло и продолжает играть чрезвычайно важную роль в развитии страны. Вместе с тем, для того чтобы это почувствовали на себе конкретные граждане, каждый представитель власти должен относиться к праву конкретного гражданина, как к высшей ценности. Тогда принципы признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина станут и общей обязанностью государства.

Конституция Российской Федерации исходит из того, что демократическое правовое государство должно быть хорошо организованным, эффективным и умело управляющим делами страны.

Российское государство на рубеже XX и XXI веков оказалось отнюдь не в лучшем своем состоянии. Оно перегружено выполнением явно несвойственных ему функций и не справляется с новыми вызовами времени. В значитель- ной мере это наследие советских представлений о государственности, охватывающей все сферы жизнедеятельности. Сказались и традиционные перегибы. Решительное осуждение обществом прежнего тоталитарного государства, открытая критика его руководителей стала огульной и трансформировалась в негативистское отношение к государству вообще, государственности в целом. В обществе стал укрепляться стереотип деятельности государственных служащих как временщиков, людей, пришедших на службу исключительно из корыстных, а не профессиональных побуждений. В итоге произошло серьезное ослабление авторитета государства, подрыв доверия к нему со стороны граждан. Именно вследствие этих причин происходят постоянные провалы нужных экономических и социальных проектов демократических реформ, которые в принципе могут быть осуществлены только в опоре на качественный правовой инструментарий и при поддержке общества.

К сожалению, системных выводов из этого конфликта так и не сделано. Государственная бюрократия, перестроив свои ряды и укрепив внутреннюю дисциплину, занялась возрождением привычной вождистской государственности.

Таким образом, потребность общества, граждан в эффективном демократическом государстве — это не чей-то популистский политический лозунг в канун очередных парламентских выборов, а средство выживания всего общества, механизм защиты интересов нашего многонационального народа, российских граждан в современном глобальном міфе. Ведь советское союзное государство, в котором мы жили последнее время, распалось прежде всего потому, что центральная его часть — КПСС, монополизировавшая право принятия ответственных решений, утратила способность развиваться и учитывать изменяющиеся внутренние и внешние условия. Это произошло из-за отсутствия политической конкуренции, альтернативности выборов, реального гражданского контроля, потери государственными органами общественной поддержки.

Как следует из нашего предыдущего анализа, понятия «демократия» и «народовластие» пришли в нашу жизнь не с Запада или Востока, их нам никто не навязывал, они издревле были присущи природе российской государственности и являются многовековой традицией российского народа. Однако в те периоды развития Российской империи, Союза ССР, России, когда власть игнорировала традиции народовластия, не учитывала реального волеизъявления людей, нашу страну постигали сильнейшие катаклизмы.

Все эти примеры говорят только об одном: угроза возврата в России к жесткой авторитарной власти, неважно, партийной или государственной, постоянно преследует нашу страну вопреки традициям, ментальності! российского народа. Однако даже кратковременная опора на свободное волеизъявление людей обеспечивает российской государственности способность к развитию и обновлению институтов власти. Отсюда следует важный вывод: процедуры выборов, референдумов, обсуждения важных государственных решений, ротации кадров государственных служащих должны быть неотъемлемым, системообразующим элементом механизма осуществления власти. Они необходимы любой стране, которая хочет существовать и развиваться, избегая революционных переломов и катаклизмов. Кстати, это наглядно подтвердило волеизъявление граждан в декабре 1993 года, когда сразу после вооруженного противостояния властей граждане одновременно избрали депутатов Государственной Думы и депутатов Совета Федерации, впервые сформировав на многопартийной основе новый орган представительной власти страны — Федеральное Собрание.

Да и само принятие Конституции Российской Федерации в 1993 году для значительной части граждан России стало не только голосованием «за» или «против», но и выражением отношения к той или иной политической партии и ее точке зрения по вопросу о государственном и общественном устройстве страны.

И здесь нельзя обойти вниманием вопрос юридической чистоты принятия Конституции. Дело в том, что итоги всенародного голосования на первых порах вызвали неоднозначную оценку, в частности из-за несоответствия его проведения процедуре, установленной Законом о референдуме 1990 года. По этому закону для внесения изменений в прежнюю советскую Конституцию требовалось получить большинство голосов избирателей, включенных в списки для голосования, в то время как порядок принятия новой Конституции был утвержден указом Президента РФ и предусматривал подведение итогов хотя и по большинству голосов, но уже от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

Сегодня, когда политическая острота осталась в прошлом, стали более очевидны юридические тонкости этого вопроса. Прежняя советская конструкция волеизъявления все-таки исходила из формулы одобрения абсолютного большинства. Однако такое было возможно при тоталитарном политическом режиме и монопольном господстве одной партии. Этот идеологический стереотип какое-то время еще продолжал оказывать влияние не только на коммунистов, но и на значительное число юристов, усвоивших правила безальтернативной советской демократии. К моменту всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации в 1993 году в стране существенно изменился политический режим, монополия одной партии была ликвидирована, хотя многопартийность еще и не стала реальностью, в стране велась широкая агитационная кампания как «за», так и «против» принятия Конституции. Сегодня никто не будет отрицать, что голосование на всенародном референдуме по проекту Конституции носило ярко выраженный альтернативный характер.

В этих условиях большинство в 58% избирателей от числа принявших участие в голосовании, проголосовавших за принятие Конституции, гарантировало ей достаточно высокую легитимность по всем мировым демократическим стандартам голосования. Об этом свидетельствует и практика многих демократических государств, когда разница в числе голосов «за» или «против» решения, принятого на референдуме, может быть и не столь велика, но никто не ставит вопрос о правомочности реального большинства избирателей решать наиболее значимые вопросы именно путем непосредственного голосования. Дополнительно отметим, что ни Федеральное Собрание в целом, ни субъекты Федерации, ни политические партии не оспаривали в уста- новленном порядке законность результатов референдума. Сегодня очевидно, что даже оппоненты, критиковавшие те или иные положения Конституции, в целом восприняли всенародное голосование по проекту Конституции как новую легитимную основу строительства новой демократической государственности, в которой интересы различных политических сил могут найти свое дальнейшее развитие и выражение.

Чтобы подчеркнуть огромную созидательную роль народного волеизъявления, отметим, что только благодаря ему в нашей новой Конституции в отличие от предыдущих советских конституций, навязывавших классовые идеалы строительства коммунистического общества, утверждены общемировые гражданские приоритеты. Высшей ценностью российского общества и государства стал российский гражданин, его права и свободы. Новое предназначение государства Конституция видит не в строительстве социализма или капитализма, а в защите человека и соблюдении его прав и свобод. Этого пока не хотят принять ни старые, ни новые поклонники классового обустройства жизни в России. Большинство демократических государств мира в своих конституциях никогда не закрепляли классовых приоритетов. В российской Конституции впервые за всю историю существования российского общества и государства основные права и свободы человека объявлены неотчуждаемыми, т. е. существующими объективно, независимо от закона или органов государственной власти. Кстати, это хорошо понимали в дореволюционной России, что мы уже подчеркивали в нашем историческом очерке об истории российского народовластия.

Новые конституционные приоритеты общества заставляют нас не только переосмыслить наши прежние представления о месте и роли государства в повседневной жизни, но и выработать целостную концепцию развития гражданского общества, понять определяющую роль и значение институтов народовластия в совершенствовании демократической республиканской государственности. Ведь многие сегодняшние поверхностно-пренебрежительные разговоры о неразвитости структур гражданского общества в России — это не только отголосок нашего советского прошлого. Это дремучее нежелание отечественной бюрократии осваивать новые технологии управления государством и обществом.

Нежелание государственных структур делиться с обществом гражданскими полномочиями и функциями объясняется и финансовыми соображениями. Вовсе не случайно у нас не только на уровне обыденного сознания, но и в законодательстве закреплено понятие государственного бюджета. Мы не научились говорить о бюджете всей страны, всего российского общества.

Из нашей истории проистекает и официальная негативистская концепция гражданского общества как совокупности некоммерческих общественных структур, отделенных от государства, от выработки политических решений и будто бы не дозревших до этого. Эта концепция является отголоском классового, антагонистического общества. Между тем уже Конституция страны 1977 года ввела в оборот новое понятие политической системы российского общества, отказавшись от классовой концепции государства. Правда, при Ю.В. Андропове были предприняты новые попытки классовой интерпретации российской государственности как средства борьбы с неантагонистическими противоречиями, существующими в обществе. Однако за годы горбачевской перестройки, а затем последующей радикальной ломки советской организации власти российское государство объективно утратило монопольное положение единственного инструмента политики и власти. С приходом многопартийности, народовластия прежнее российское государство объективно переплелось с гораздо более сложной системой социальных, политических институтов, фактически соединившись с гражданским обществом. Благодаря этому у государства действительно появилась демократическая перспектива.

В современных условиях искусство управления распространяется не только на государство, но и на все гражданское общество. Поэтому понятие «политическая власть» сегодня гораздо шире понятия «государственная или публичная власть», поскольку оно включает в себя не только методы государственного властвования, но и формы непосредственного волеизъявления народа, формы представительной демократии, многообразные способы деятельности политических партий, общественных объединений, некоммерческих организаций, наконец, профессиональную деятельность государственных и негосударственных СМИ, а также потенциально широкие индивидуальные права граждан на участие в управлении делами общества и государства.

При этом у гражданского общества и государства единые публичные интересы, ценностные ориентиры, имеющие под собой общую территориальную, народную основу. И в то же время гражданское общество представляет собой более широкое множество самоуправляемых ассоциаций. По данным Института федерализма и гражданского общества, в России действуют более 300 тысяч только некоммерческих организаций, охватывающих свыше 3,5 млн граждан. Каждая из этих структур, кроме общих ценностей, имеет свои социальные интересы, установки, цели. Вместе с тем только совместно с государственными и муниципальными органами, через средства массовой информации они могут добиваться своих уставных и корпоративных целей и интересов, интегрируя их в единую общность интересов, и тем самым достигать и поддерживать общественное согласие.

Основным элементом политической системы гражданского общества Российской Федерации по-прежнему выступает государство. И это вовсе не дань советской традиции. Это современная мировая тенденция совершенствова- ния, оптимизации роли государства. При этом и применительно к России речь идет о совершенствовании демократической государственности, так как природа российской государственности, закрепленная в действующей Конституции, не имеет ничего общего с монополией того или иного государственного органа на принятие тех или иных решений, затрагивающих интересы общества, статус гражданина в целом. В Конституции речь идет о новой концепции государственной власти — Российская Федерация провозглашается демократическим государством с республиканской формой правления. Это означает, что правила осуществления государственной власти по отношению к обществу, гражданам, их объединениям, должны быть партнерскими. Они исключают диктат или подчинение граждан режиму личной власти того или иного руководителя или органа власти и должны строиться на широком гражданском участии населения в управлении делами государства, членстве в партиях, общественных организациях. Более того, государство берет на себя обязательство охранять права и законные интересы своих граждан, где бы они ни находились.

Республиканская форма правления предусматривает широкие возможности для реального воплощения принципа народовластия как в текущей деятельности всех государственных органов, так и в праве граждан Российской Федерации на периодических, свободных выборах формировать всю систему органов государственной власти и местного самоуправления. Глубочайший демократический смысл и ответственность граждан за деятельность системы органов власти заложен в самой конституционной формулировке: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». В этой конституционной норме заложен принцип российского народовластия — один из самых главных, решающих устоев демократического строя в России. Признание народа единственным источником власти и носителем суверенитета является отличительной особенностью демократических государств с республиканской формой правления.

Все конституции демократических стран мира не обходились и не обходятся без формулы «вся власть принадлежит народу», или «вся власть исходит от народа», или «демократия составляет основу конституционного строя». В Конституции Российской Федерации закрепляется демократическая основа российской республиканской государственности и фиксируется понятие народовластия как конституционной основы взаимоотношений народа и государственной власти. Этим двойным закреплением — как принципа народовластия, так и демократической природы российской государственности — Конституция страхует наше общество, государство, его должностных лиц от возврата к тоталитаризму и восстанавливает исторический статус российского

народоправства, издревле присущий нашей стране.

Сегодня государство — это исполнитель воли народа, оно должно служить народу, а не наоборот. Следовательно, государство должно служить и всему гражданскому обществу, выступать выразителем его воли и интересов.

Главной функцией гражданского общества является обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также становления и развития демократического правового государства. Однако действенных механизмов самостоятельной защиты гражданами своих прав в структурах власти пока явно недостаточно, государство в лице органов исполнительной власти по инерции претендует и на функции арбитра в своих отношениях с гражданами. Между тем права и свободы человека и гражданина, создание условий, обеспечивающих ему достойную жизнь и свободное развитие, являются не только системообразующей основой гражданского общества, но и объектом деятельности демократического правового государства. Однако для этого требуется институционализация целого ряда каналов прямого влияния и участия граждан, общественных организаций в деятельности государственных структур. Это позволит действительно по-новому соотносить институты гражданского общества и государства. При этом вопрос о том, кто кого ведет — государство общество или наоборот, по большому счету не имеет принципиального значения. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, а следовательно, и с волей народа государство выступает в качестве управляющей системы по отношению к гражданам, гражданскому обществу в целом. Вместе с тем пределы и параметры этого влияния ограничены основами конституционного строя, а также правами и свободами конкретного гражданина.

Конституция впервые устанавливает обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека. Это означает, что источник и основа этих прав находятся вне государства. Права и свободы человека и гражданина неприкосновенны и нерушимы. Вместе с тем государство не только воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод: обязанность соблюдать их предусматривает активную деятельность государства по созданию условий для их реализации, и прежде всего по принятию законов, регламентирующих деятельность государственных органов для обеспечения всего комплекса политических, экономических, социальных и других прав и свобод.

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законом, но лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти, местного само- управления и обеспечиваются правосудием. Они являются непосредственно действующими, признаются и гарантируются согласно общепризнанным нормам и принципам международного права и в соответствии с Конституцией. Тем самым в Российской Федерации признаны стандарты демократического международного сообщества, в частности такие акты международного права, как Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года, Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 года. Указанные международные акты, а также российская Конституция исходят из понимания, что права и свободы человека возникают и существуют не по соизволению государства. Основой прав и свобод является человеческое достоинство. Согласно преамбуле Всеобщей декларации прав человека и Пактам о правах признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, их равных и неотъемлемых прав является основой свободы, справедливости и всеобщего мира.

Таким образом, государство, опираясь на позитивную регулирующую роль права и способствуя реализации гражданами своих прав и свобод, позволяет гражданскому обществу стать политически структурированным, брать на себя ответственность за выполнение важнейших функций, синтезировать частные, общественные интересы в публичные. В противном случае государству при слабом гражданском обществе, пассивной позиции его граждан не справиться с современными проблемами дезорганизации, безответственности, коррупции, преступности, нравственного разложения общества.

Высокая ответственность многонационального народа России за судьбу своей страны, общества и государства определяется не только понятием народовластия, но и понятием суверенитета народа. В Конституции само понятие «народовластие» дается в органической связи с понятием «суверенитет народа». Более того, только с народом связано употребление термина «источник власти». «Суверенитет» (от франц. souverainete, от немец. Souveranita (t) дословно означает «верховная власть». Им охватывается сразу три свойства государственной власти — ее единство, верховенство и действие в пределах определенной территории. Исходя из этих свойств суверенитет является признаком государства. Никакое иное территориально организованное сообщество людей суверенитетом обладать не может.

Конституция Российской Федерации, раскрывая понятие народовластия, говорит о принадлежности суверенитета народу. Именно он — многонациональный народ — является источником всей государственной власти. Это ключевое положение надо понимать таким образом, что все полномочия на осуществление государственной власти (законодательство, исполнительно- распорядительная деятельность, правосудие) институты и должностные лица государства приобретают в той или иной форме в результате свободно выра- жаемой воли народа. Только народ делает власть российского государства легитимной, правомерной. В масштабе Российской Федерации государственная власть есть форма выражения суверенитета народа, его верховной воли. Тем самым Конституцией устанавливается принцип неделимости государственного суверенитета в Российской Федерации. Соответственно любые действия отдельных органов федеральной власти, региональных властей, волеизъявление населения части территорий не могут считаться суверенными акциями, совершаемыми независимо от конституционного строя, установленного Конституцией, принятой на основе всенародного волеизъявления. Провозглашение государственного суверенитета помимо воли многонационального народа Российской Федерации, противоречит Конституции.

Конституция России предусматривает, что субъекты Федерации только вне пределов ее предметов ведения и полномочий (компетенции) «обладают всей полнотой государственной власти». Эта государственная власть есть выражение общей воли народа республики в составе Федерации, населения края, области, автономии и т. д. В системе местного самоуправления власть (негосударственная, а значит — несувереннная) принадлежит населению соответствующего города, села, поселка, а это часть народа. Органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию и законы, т. е. акты, выражающие государственную волю народа.

При анализе механизмов и институтов демократии (народовластия) различают две ее главные формы: прямую (непосредственную) демократию и опосредованную (через выборные органы власти), которую также именуют представительной демократией. Говорить о приоритете какой-либо формы демократии некорректно, т. к. Конституция РФ гласит: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления», тем самым подчеркивается непрерывность, постоянство осуществления народом власти в двух взаимодополняющих друг друга формах. Следует также обратить внимание на то, что Конституция объявила референдум и выборы не вообще высшим выражением власти народа, а высшим непосредственным ее выражением, т. е. высшим лишь среди форм непосредственной демократии, тем самым не подчеркивается и верховенство непосредственной демократии над опосредованным осуществлением власти народа государственными органами.

Что касается опосредованного осуществления народом своей власти (через органы государства и местного самоуправления), то здесь нужно еще раз обратить внимание на следующее обстоятельство. Как мы уже отмечали, в ранее действовавшей советской Конституции говорилось о том, что народ осуществляет государственную власть «через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации...». В действующей рос- сийской Конституции применительно к опосредованному осуществлению власти применена другая формула: народ осуществляет власть «через органы государственной власти». Таким образом, в новой Конституции мы отказались от верховенства как представительных органов власти, так и органов исполнительной и судебной власти, что нашло отражение в закреплении в Конституции РФ принципа разделения ветвей власти.

Этот принцип не является абсолютной новацией организации власти в Российской Федерации. Мы уже отмечали его отдельные проявления в ходе неоднократных попыток усиления представительных органов власти. В классическом виде принцип разделения властей состоит в том, что демократический политический режим может быть установлен в государстве лишь при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами. Поскольку существуют три основные функции государственной власти — законодательная, исполнительная и судебная, то каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти.

Напротив, соединение законодательных, исполнительных и судебных функций в деятельности одного органа государственной власти приводит к чрезмерной концентрации власти, что создает питательную среду для установления в стране диктаторского политического режима.

Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами, и при этом они ограничивают и сдерживают друг друга. В целом эта система позволяет народу, гражданам, сохраняющим за собой полноту власти, достаточно эффективно контролировать организацию государственной власти и путем демократических процедур выборов, референдумов, других механизмов народовластия оказывать решающее влияние на выработку вектора развития государственности.

Таким образом, система разделения властей в ее современном прочтении вовсе не посягает на полновластие народа и не претендует на разделение власти как таковой. Речь идет скорее об ограничении и сдерживании полномочий различных ветвей власти и создании четких механизмов их взаимодействия. Ведь главная цель следования этому принципу состоит не только в предотвращении посягательств любой из ветвей власти на полномочия другой, но и в сохранении всей полноты власти за народом. Именно в таком контексте в действующей российской Конституции и закреплен принцип разделения властей. Он занимает важное, но вовсе не главенствующее место в ряду других конституционных основ российской государственности и распространяется исключительно на организацию и деятельность законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти, не ставя под сомнение положения Конституции

о полновластии и суверенитете народа.

Что же касается таких непосредственных форм выражения власти народа, как выборы и референдумы, то они позволяют ему сохранять свое верховенство и контролировать деятельность всей системы государственной власти. Так, решения, принятые на референдуме, сами по себе обладают юридической силой и в каком-либо дополнительном утверждении со стороны ветвей власти не нуждаются. Это обстоятельство позволяет говорить о приоритете решений, принятых на референдумах, по отношению к обычным законам, принятым законодательными органами власти.

Выборы — наиболее часто и широко применяемая форма непосредственной демократии. Понятием выборов охватывается сложный процесс, который начинается с назначения даты выборов и завершается определением итогов голосования. Однако выборы являются лишь одним из способов формирования государственных органов. Главное их отличие — это демократизм и свобода. То есть выборы должны проводиться без какого-либо принуждения и административного давления на избирателей со стороны государства. Однако пока никакой российский правовой акт не дает определения понятия «свободные выборы» и не защищает их от давления ветвей власти, которые объективно заинтересованы в их исходе. Вмешательство государственных органов в процесс проведения выборов подрывает их легитимность.

Говоря о конкретных формах прямой демократии, мы уже отмечали, что Конституция не отдает ни одной из них приоритета. Однако, с учетом того, что порядок проведения всероссийского референдума согласно Конституции определяется федеральным конституционным законом, а процедуры выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы регулируются обычными федеральными законами, определенные статусные различия у них имеются. С точки зрения легитимности выборы депутатов Государственной Думы уступают всероссийскому референдуму, так как минимальный порог явки на выборы депутатов Государственной Думы — 25%, а на референдум — не менее 50%. Важно учитывать и то, что депутаты Государственной Думы и Президент России избираются на разные сроки полномочий и представляют различные ветви государственной власти. Отсюда следует важный вывод, что выборы и референдумы, хотя и являются разными формами волеизъявления, так как у них разные предметы регулирования, могут активно существовать, только взаимно дополняя друг друга. Ограничение, а тем более запрет одной из этих двух форм народовластия может привести к дисбалансу всей политической системы.

Сейчас, когда несколько поутихли страсти по поводу инициирования различными политическими силами всевозможных референдумов, есть большая потребность в восстановлении и укреплении конституционного статуса всероссийского референдума. Законодательно установленный запрет на проведение всероссийских референдумов в период президентских и думских выборов существенно ослабил основы конституционной стабильности страны. Умаление института референдума происходит на фоне резко снизившейся явки избирателей, возрастания протестного голосования. В результате наметилась тенденция к делегитимации российской законодательной власти. Втягивание в процедуру запрета референдумов всей системы федеральных органов (Государственной Думы, Совета Федерации, президента), а затем и Конституционного Суда Российской Федерации говорит о конфликте, противостоянии народа как источника власти и всей системы государственных механизмов осуществления власти. Это явно не укладывается в конституционную логику.

Ведь действующая Конституция 1993 года была принята в результате всенародного голосования. Ее положения, закрепляющие принадлежность власти народу, а также обе высшие формы непосредственного осуществления этой власти, которыми являются референдум и свободные выборы, составляют основы конституционного строя России. Поэтому они не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Решение данного вопроса находится в компетенции Конституционного собрания, которое либо подтверждает неизменность Конституции, либо готовит проект новой Конституции и выносит его на всенародное голосование. Мы же имеем пример того, как законодательная власть во взаимодействии с другими ветвями власти пересмотрела конституционные основы народовластия, ограничив права граждан на непосредственное осуществление одной из высших форм народовластия.

К сожалению, Конституционный Суд, рассматривая эту проблему, не помог законодателям. На наш взгляд, в интересах всего общества было бы необходимо вернуться к рассмотрению этого вопроса в рамках новой законодательной инициативы и внести более корректные поправки в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации».

На примере запрета референдумов мы видим не только серьезные сбои в работе нижней палаты парламента, которая поставила под сомнение свой представительный характер, но и отсутствие полноценной верхней палаты Федерального Собрания, которая вполне могла бы заблокировать принятие указанного законодательного решения. Полагаем, что и Президент Российской Федерации как гарант Конституции посредством согласительных процедур обязан был предотвратить конфронтационный характер развития событий и не допустить принятия решения, ставящего под сомнение основы конституционного строя Российской Федерации.

Положения Конституции о суверенитете народа и осуществлении им всей полноты власти предполагают получение властных полномочий органами госу- дарственной власти, а также должностными лицами только из рук самого народа или конституированных (учрежденных) им государственных органов. Это следует из положения Конституции о том, что «никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону». Подобной нормы ни в одной из ранее действовавших в России советских Конституций не было. Смысл данной нормы заключается в признании правомерным только такого обладания публичными властными полномочиями, которое имеет место на основании Конституции и соответствующих ей законов, а также в строгом соответствии с установленными законом процедурами. Всякое иное обретение и отправление властных полномочий незаконно и влечет за собой ответственность по федеральному закону. Данное положение Конституции означает, что статус каждого органа государственной власти должен быть легитимным, т. е. брать начало от законно учрежденной народом власти и в строгом соответствии с законом.

На наш взгляд, в развитие Конституции должен быть принят и особый федеральный закон, предусматривающий меры публично-правовой ответственности государственных органов или должностных лиц за посягательство на основы конституционного строя и незаконное присвоение властных полномочий. Появление такого закона не только страховало бы общество от монополизации власти и улучшало взаимодействие между федеральными органами власти, но и персонифицировало бы ответственность высших должностных лиц.

Пока такого закона нет, действуют соответствующие положения Уголовного кодекса Российской Федерации. В новом УК РФ, вступившем в действие 1 января 1997 года, есть санкции за злоупотребление должностными полномочиями, за превышение должностных полномочий и за присвоение полномочий должностного лица. Нарушение установленного законом порядка при осуществлении своего действительного или предполагаемого права — самоуправство — влечет за собой административные (установленные в Кодексе об административных правонарушениях) или уголовные наказания. Однако данные меры уголовной и административной ответственности не могут восполнить тот пробел в публично-правовой ответственности высших должностных лиц и государственных органов, который пока еще остается в конституционном законодательстве.

Оценивая эффективность действия конституционных принципов народовластия, реальность вовлечения граждан в демократические преобразования общества и государства, следует признать, что республиканские навыки управления пока еще не вошли в нашу повседневную жизнь. Люди по-прежнему чувствуют себя отторгнутыми не только от земли, ее недр, предприятий, но и от власти, которую зачастую формируют помимо их воли.

Положение дел таково, что гражданскому обществу и демократической российской государственности нужны новые импульсы развития. Они должны базироваться на усилении ответственности власти перед гражданами, стимулировании активного участия населения в формировании властных структур и постоянном контроле граждан, общества за деятельностью государственных органов. Если угодно, речь идет о разработке новой модели российской демократии, основными субъектами которой являются граждане, структуры гражданского общества, а органы публичной власти находятся с ними в постоянном контакте и взаимодействии. Демократия гражданского и политического развития страны — это современный вызов классовой, силовой или процветающей сегодня бюрократически-корпоративной модели управления, которые присущи тоталитарной государственности.

Воєнно-авторитарная модель управления уже приводила нашу страну к распаду государственности. Однако за прошедшее десятилетие мы так и не создали надежных демократических механизмов взаимодействия власти и общества, способных противостоять монополизму, диктатуре и олигархии, где бы они ни находились. Причина в том, что значительная часть политических сил в России, и в первую очередь левые, по-прежнему исповедуют идеалы классовой демократии, хотя от времен Парижской коммуны нас отделяет уже более двухсот лет. Партии власти, поочередно сменяющие друг друга, также видят себя исключительно обладателями контрольного пакета голосов. Эти инерционные силы не заинтересованы в модернизации государственности, не заинтересованы в демократически активных гражданах. Они понимают под демократией только свое абсолютное большинство. Парламентская коалиция, правительство парламентского большинства — это категории, пока непонятные нашим ведущим политическим силам.

Между тем Россия уже давно живет по мировым законам рынка и экономического развития. Если это так, то и в области политической жизни нам необходимо переходить на законы демократического и республиканского развития. Государство должно выполнять преимущественно социальные и гражданские функции. У нас же из-за неурегулированности отношений бизнеса и власти оформилась бюрократически-корпоративная модель демократии. Это не контролируемая народом, а авторитарно насаждаемая власть. Нужно всерьез задуматься об опасностях подобного симбиоза, ведь одна из разновидностей корпоративного государства носит название «национал-социализм», или «фашизм». Европа уже давно прошла испытание как коммунистической, так и корпоративной моделями демократии. Здесь давно существует запрет на деятельность крайне правых и левых экстремистских политических объединений. Например, в Португалии организация признается фашистской, если она «открыто придерживается, защищает, стремится распространять и действи- тельно распространяет принципы, учения, установки и методы, присущие известным истории фашистским режимам, а именно: ведет пропаганду войны, насилия как формы политической борьбы, колониализма, расизма, корпоративизма и превозносит видных фашистских деятелей».

К сожалению, в нашем политическом ландшафте этих сорняков более чем достаточно. Принятый Федеральный закон «О политических партиях» породил лишь чисто бюрократическую акцию по перерегистрации партийных структур. Он не вызвал, да и не мог вызвать, интереса рядовых граждан к участию в политической жизни страны. Его разработчиков заботило строительство очередной вертикали партийной власти и совмещение партийно- государственных привилегий. Исполнительная власть в очередной раз не удержалась от соблазна построить сверху свою партию власти, хотя у общества гораздо большие потребности были в установлении реальных гарантий многопартийности и создания равных условий для деятельности политических партий. Кстати, именно такой проект был подготовлен рядом неправительственных организаций и внесен в Государственную Думу от имени беспартийных депутатов. Принципиальное отличие этого законопроекта от президентского состояло в том, что граждане через политические объединения должны способствовать осуществлению народом своего суверенитета как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. По президентскому же закону основными субъектами политической жизни становятся партийные и государственные функционеры. Это неизбежно привело к усилению отчуждения между обществом и государством, к подавлению политической самостоятельности общества, к монополизации политической жизни наиболее крупными на данный момент финансовыми группировками. Закон о политических партиях оказался выгоден исключительно крупным вождистским партиям (КПРФ). Новая монополизация будет означать консервацию нынешней неразвитой политической системы. На обочину политической жизни вытесняется значительная часть общества, которая, с одной стороны, не идентифицирует себя с социальными низами и не ищет поддержки у левых партий, а с другой — не участвовала и не участвует в процессах приватизации.

Эта наиболее образованная и деятельная часть общества (основа будущего среднего класса) в настоящее время не имеет своих представителей в парламенте. Игнорирование интересов этой социальной группы при отсутствии внятной экономической и политической поддержки малого и среднего бизнеса объективно приведет к сужению реальной социальной базы власти.

Закон о партиях вновь санкционировал совмещение партийных и государственных должностей. С его принятием, повторим, власть отгородила от себя потенциально активных граждан, желающих участвовать в реальной полити- ке, а не в очередной кампании по вступлению в «партию власти». Глядя на героические усилия отечественной бюрократии, направленные на подстраива- ние государственности под свои нужды и потребности, зададимся вопросом, а знают ли эти люди, что такое демократическое государство с республиканской формой правления? Читают ли наши чиновники российскую Конституцию, или они не признают ее по идеологическим соображениям? Ведь для любого служащего должна быть только одна идеология — закон! А наш Основной закон говорит о многопартийности, провозглашает соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина главной обязанностью государства.

Конституция, устанавливая обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц соблюдать Основной закон и другие законы, к сожалению, не предусматривает никаких мер ответственности для тех, кто не желает считаться с этой обязанностью. Известно, что любое правовое предписание не будет эффективным при отсутствии санкций за его нарушение. Подтверждение этому мы наблюдаем в последние годы. Стало обыденным явлением принятие региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления заведомо незаконных решений, сознательное нежелание должностных лиц отменять изданные ими незаконные акты, нарушающие права и свободы россиян.

В 2000 году по инициативе Президента России федеральное законодательство было дополнено комплексом положений, устанавливающих механизмы ответственности органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц за нарушения Конституции и законодательства. Можно только приветствовать желание высшей политической власти обеспечить в нашем государстве конституционную законность. Однако непродуманность конкретных правовых решений, поспешность их принятия свели на нет усилия федеральной власти. Закрепленные в федеральном законодательстве механизмы публично-правовой ответственности оказались неработающими. Запутанность правовых процедур не позволяет на деле принять должные меры по отношению к лицам, многократно и грубо нарушающим закон. Более того, значительную часть чиновников сегодня вообще нельзя отрешить от должности — законом это не предусмотрено. И даже в тех случаях, когда закон предусматривает такую меру ответственности, ее основанием является не правонарушение, а лишь неисполнение в течение продолжительного срока решения суда об отмене незаконного акта. Таким образом, можно ежедневно принимать незаконные решения, нарушающие права граждан, на долгие месяцы затягивать судебное разбирательство и — в случае своевременного исполнения судебного решения — не бояться никакой ответственности. Безусловно, соответствующие правовые механизмы требуют серьезной корректировки.

Доказывая взаимозависимость рыночной многоукладной экономики и многопартийной, открытой для гражданских инициатив политической системы, мы должны понять, что яростное сопротивление чиновничества — вовсе не главная опасность. Главная опасность состоит в полной утрате органами власти связи с народом. Серьезный разрыв этой связи уже произошел. Пока что это понимает только президент, который стремится говорить со страной напрямую, отвечая преимущественно в режиме телемоста за все промахи и нестыковки бюрократической вертикали власти. Действующий президент ищет новые точки опоры, и они есть — это горизонталь новых гражданских структур, прямой, непосредственной демократии, механизмы действенного участия граждан в осуществлении власти, контроле за деятельностью чиновничества. Без серьезной подготовительной работы в этом направлении, без наведения каналов прямой и обратной связи граждан и институтов власти и власть, и граждан России ждет очередное глубокое разочарование.

Возвращение власти народу, активное вовлечение его в процесс осуществления власти — это возвращение к истокам, корням российской государственности, возрождение ее лучших традиций. Власть на Руси в трудные времена всегда обращалась за поддержкой к народу. Сила российского государства — в народе, а не в бюрократии. Именно в народе кроется противоядие от тоталитаризма, олигархии и прочих бед индустриального общества.

Перевод авторитарного бюрократического государства на рельсы демократии, активного политического участия граждан в осуществлении государственной власти — задача многоплановая, многоуровневая. Она касается практически всех сфер жизни. Сейчас необходимо сосредоточиться на решительной дебюрократизации прежде всего избирательных процедур, освобождении выборов от разного рода посредников, стоящих между кандидатами и избирателями, ограничить произвол избиркомов и судов по снятию кандидатов за несущественные нарушения. Главные показатели демократизма избирательной системы — свободное волеизъявление избирателей и реальная представительность избираемых органов власти. Без этого проведение выборов теряет свой смысл.

Полагаем, что федеральный законодатель мог бы зафиксировать минимальные уровни явки избирателей для всех уровней выборов (не менее 50%) и одновременно снять множество запретов на свободное проведение агитации граждан за их участие в выборах, за и против конкретных кандидатов.

Дело доходит до абсурда, когда средствам массовой информации, избирательным комиссиям, другим государственным органам и даже гражданам закон запрещает приглашать избирателей на выборы. Кстати, эти запреты были установлены по требованию парламентских партий, которым на выборах нужны только свои сторонники, а там хоть потоп. И они по-прежнему не заинтересованы в повышении представительности избираемых органов власти.

Важными стимулами для повышения активности избирателей на местных выборах могли бы стать предусмотренные муниципалитетом льготы для граждан, постоянно участвующих в выборах, к примеру по оплате коммунальных услуг, регистрации собственности и т. д. Главное, чтобы эти стимулы носили постоянный характер, а не устанавливались непосредственно перед выборами.

Закрепление названных минимальных норм участия избирателей в выборах, на наш взгляд, должно быть лишь началом длительной работы государственных органов, партий, средств массовой информации по формированию действительно представительных органов власти.

Конечно, с помощью одних только выборов нам все равно не удастся создать полноценную демократическую модель общества. Граждане должны обладать возможностью не только выбирать власть путем проведения свободных и демократических выборов, но и контролировать выполнение обещаний, данных партией, кандидатом на выборах. Здесь можно только приветствовать возрождение и закрепление в законодательстве практики наказов избирателей, регулярных встреч депутатов с избирателями, гласного обсуждения программ партий, кандидатов и других форм постоянного взаимодействия власти и граждан.

Причем необязательно закреплять эти положения на уровне федерального законодательства. Они могут быть установлены в законодательстве субъектов Российской Федерации, включены в уставы муниципальных образований.

Совершенствование механизма легитимации состава Федерального собрания, безусловно, связано с процедурой формирования Совета Федерации. Еще в 1994 году в Центризбиркоме России разрабатывался проект Закона о выборах в верхнюю палату федерального парламента. Его серьезным недостатком было отсутствие четкой процедуры выдвижения кандидатов от органов законодательной и исполнительной власти, в том числе не учитывалась национальная специфика регионов. По нашему мнению, процедура выборов в эту палату в обязательном порядке должна учитывать и национальный состав субъектов Российской Федерации. Введение выборности Совета Федерации — один из важнейших шагов по реформированию Федерального собрания.

Реальные шаги, направленные на вовлечение граждан в управление делами государства и общества, не только способствовали бы оздоровлению общественного сознания и воспитанию в людях чувства гражданской ответственности, но и позволили бы получить мощный дополнительный потенциал совершенствования властных институтов. Установление законодательных гарантий учета общественного мнения при формировании и осуществлении государственной политики, а также дополнительных механизмов реализации гражданами своего конституционного права непосредственно участвовать в государст- венном управлении оказало бы позитивное влияние на государственный механизм в целом.

Отсутствие столь необходимой обратной связи между государством и обществом не позволяет сегодня эффективно решать приоритетную конституционную задачу обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. В своей повседневной жизни россияне постоянно сталкиваются с не предусмотренными законодательством ограничениями своих прав и свобод либо с невозможностью их реализации. При этом федеральная, региональная или местная власть часто оказывается глухой по отношению к тем, от чьего имени она действует, не проявляет даже малейшего стремления выявить отношение рядовых граждан к сложившемуся в той или иной сфере положению дел и принять необходимые меры. Поэтому поставленный на серьезную правовую основу учет общественного мнения по проблемам, затрагивающим интересы граждан и их коллективов, а также правильно налаженный механизм рассмотрения поступающих от граждан петиций, предложений и жалоб могли бы служить важнейшим индикатором эффективности власти, качества принимаемых ее органами и должностными лицами решений.

Первым шагом в этом направлении должна стать разработка законодательной базы, обеспечивающей реализацию закрепленных в Конституции России принципов народовластия, создающей реальные механизмы участия граждан в управлении делами государства, непосредственного осуществления ими местного самоуправления, а также гарантирующей исполнение государством своей главной обязанности — признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.