3.2. Перестройка и альтернативные выборы

С точки зрения хронологии первые попытки переосмысления понятия «социализм» были предприняты еще Ю.В.Андроповым, в частности, новые взгляды были изложены им в работе «Учение Карла Маркса и некоторые вопросы социалистического строительства в СССР»70. Задаваясь риторическим вопросом «что же такое социализм?», автор не отвечает на него, а назидательно утверждает: «Правильно поступает сегодня тот, кто обращается за ответом, прежде всего, к трудам Маркса, Энгельса, Ленина. Однако нельзя уже ограничиваться только этим. Ныне понятие «социализм» не может раскрываться иначе, как с учетом богатейшего практического опыта народов Советского Союза, других братских стран. Этот опыт показывает, сколь непросты многие проблемы, встающие на пути социалистического созидания. Но он свидетельствует и о том, что лишь социализму под силу решение самых сложных вопросов общественного бытия».

Дальнейший ход мыслей Ю.В. Андропова не оставляет сомнений в том, что он видит будущее социализма прежде всего в усилении роли государства в экономике. Что же касается совершенствования политических отношений, то их суть он сводит к борьбе с так называемыми неантагонистическими противоречиями в политике. А социалистическая демократия состоит в том, что «она есть и всегда будет демократией, гарантирующей самые широкие права и защищающей интересы трудящихся, готовой призвать к порядку тех, кто поднимает руку на социалистические завоевания народа».

М.С. Горбачев в отличие от Ю.В. Андропова основной акцент своей реформаторской деятельности перенес из области экономики на сферу политических отношений и совершенствования внутрипартийной демократии.

Формальный старт перестройке государственной и общественной жизни, развитию институтов демократии и народовластия дали решения XXVII съез- да КПСС и XIX Всесоюзной конференции КПСС. Именно на их основе Верховный Совет СССР Законом от 1 декабря 1988 года внес ряд существенных изменений в Конституцию СССР 1977 года. Суть их сводилась не только к созданию новой системы органов государственной власти, но и к существенной корректировке избирательной системы, фактически допускающей альтернативные выборы. Для апробации альтернативности в 1987 году на выборах в местные Советы народных депутатов был проведен эксперимент по созданию многомандатных округов, в ходе которого под контролем местных парткомов граждане страны впервые получили возможность ограниченного выбора между несколькими кандидатами.

Инициированный руководством партии процесс демократизации внутрипартийной и общественной жизни был обусловлен все более явным кризисом самой партии и, как следствие, усиливающимся давлением общественности. Поэтому перестройка изначально мыслилась как способ улучшения работы самой партии при сохранении за ней статуса правящей. С этой целью перекраивалась система представительной власти, вводились принципы альтернативности и элементы советского парламентаризма. Единую систему представительных органов государственной власти по стране стали составлять Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР, съезды народных депутатов и верховные Советы союзных и автономных республик, Советы народных депутатов автономных областей, автономных округов, краевые, областные и других административно-территориальных единиц.

Высшим органом государственной власти СССР являлся Съезд народных депутатов СССР, который состоял из 2250 депутатов: 750 депутатов избирались от территориальных избирательных округов с равной численностью избирателей; 750 — от национально-территориальных избирательных округов по следующим нормам: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждой автономной области и один депутат от каждого автономного округа.

Верховный Совет СССР объявлялся постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным (позднее — законодательным и контрольным) органом государственной власти. Он избирался тайным голосованием из числа народных депутатов СССР Съездом народных депутатов СССР и был ему подотчетен. Верховный Совет по-прежнему состоял из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета национальностей, равных по своему численному составу.

Палаты избирались на Съезде народных депутатов СССР общим голосованием депутатов. Совет Союза избирался из числа депутатов от территориаль- ных избирательных округов и депутатов от общественных организаций с учетом численности избирателей в союзной республике или регионе. Совет национальностей избирался из числа депутатов от национально-территориальных избирательных округов и народных депутатов от общественных организаций по нормам: 11 депутатов от каждой союзной республики, 4 депутата от каждой автономной республики, 2 депутата от каждой автономной области и один депутат от каждого автономного округа. Съезд ежегодно должен был обновлять по одной пятой части состава палат.

Внимательное прочтение и сравнительный анализ опосредованного порядка формирования Верховного Совета Съездом народных депутатов показывает, что такие же нормы представительства и количество национально-территориальных и территориальных округов были установлены Конституциями СССР 1936 и 1977 годов. Это в известной мере позволяет утверждать, что как в 1977, так и в 1988 году предполагалось сохранить сталинскую модель организации государства с опорой на партийно-государственную бюрократию при сохранении правящего положения Коммунистической партии. Реформаторы изначально не планировали отказываться и от социалистических идей, на первых порах речь шла о строительстве в СССР демократического социализма. Поэтому в качестве одной из тактических задач ставилась задача преобразования Советов в новые представительные учреждения с элементами парламентской демократии.

Мы отмечаем эту непоследовательность вовсе не для того, чтобы подчеркнуть неработоспособность съездовской конструкции. Изначально было ясно, что она создавалась не для работы, а лишь для сохранения доминирующего положения партии. Однако сам подход к решению этой задачи показывает, что партия и ее лидеры, заявляя о реформах, имели в запасе лишь лозунг о перестройке и практически полное отсутствие теоретических наработок в области народовластия. Многомиллионная страна и союзная государственность оказались заложниками узкой группы партийных и государственных чиновников, по своему усмотрению и наитию занявшихся реформированием общества и государства. Между тем стране после нескольких десятилетий сталинской диктатуры, короткой оттепели и нового застоя требовалось решать задачу не просто обновления партийной жизни, а куда более сложную — модернизации союзной государственности, кризис которой был очевиден.

Однако как раз эти вопросы были отодвинуты на второй план. Молодое партийное руководство стало выяснять отношения со старыми партийцами, которым чертовски хотелось работать. Началась борьба внутри КПСС за обладание партийными должностями. Именно по этой причине остались тогда без рассмотрения и обсуждения концептуальные предложения по учреждению поста всенародно избираемого Президента Союза ССР. По мнению инициаторов данного предложения, советская организация власти при утрате объединяющего ресурса КПСС уже исчерпала свой запас прочности.

Вместо обновления и легитимации союзной государственности партия была занята обоснованием такой, по ее меркам, демократической новации, как избрание части депутатов Съезда от общественных организаций. Объективно это изобретение не создавало никаких дополнительных гарантий укрепления союзной государственности и тем более расширения демократии. Практика выборов депутатов от общественных организаций противоречила основным принципам избирательной системы, и прежде всего принципу равенства избирательных прав граждан. При таком подходе один и тот же человек приобретал возможность быть выдвинутым как член КПСС, профсоюза, Союза композиторов, работник кооператива, член женского комитета и т. д., в то время как гражданин, не состоявший ни в одной из названных общественных организаций, имел только одно право — быть выдвинутым по месту работы (учебы) или жительства. На самом деле данная новация имела характер сугубо внутрипартийной акции, призванной максимально нейтрализовать появление альтернативных кандидатов и напрямую делегировать на Съезд народных депутатов как представителей от КПСС, так и верных им союзников в лице профсоюзов, комсомола и других общественных структур. Вовсе не случайно на январском (1989 г.) пленуме ЦК КПСС партия проиллюстрировала последний образец безальтернативности, выдвинув на 100 депутатских мест ровно 100 кандидатов.

Следует признать, что проведенная конституционная реформа позволила КПСС сохранить свои правящие позиции на Съезде и в Верховном Совете.

Однако цель эта была достигнута на очень короткое время ценой развала союзной государственности и окончательной дискредитации доктрины Советов.

Расчет партийного руководства на сохранение монополии власти и слаженную модель взаимоотношений Съезда и Верховного Совета сразу же не оправдался. Уже на первом Съезде народных депутатов СССР академик А.Д. Сахаров изложил позицию ряда депутатов о полноте власти Съезда и невозможности передачи полномочий от Съезда Верховному Совету. Многие депутаты не хотели, чтобы их деятельность на Съезде свелась к выборам в Верховный Совет, ведь депутатов избирали для участия в законодательной работе, а не просто как выборщиков. Однако и Съезд ввиду большой численности депутатов и слабой политической структурированности был малоработоспособным органом. В то же время депутаты, заседавшие в Верховном Совете, пребывали в некоторой неуверенности, так как раз в год должны были проходить перевыборы в этот постоянно действующий орган и их могли не переизбрать на новый срок просто в силу необходимости ротации членов в Верховном Совете. Следует отметить, что, несмотря на неудачность самой конструкции, и Съезд, и Верховный Совет все же активно занимались законодательной деятельностью, а также выполняли другие функции. Тем не менее Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР не просуществовали положенных им по Конституции пяти лет. Они прекратили свою деятельность практически вместе с исчезновением Советского Союза в конце 1991 года, так и не сумев укрепить союзную государственность.

Введение Съезда народных депутатов часто связывают с попыткой возвращения к советскому опыту первых лет Советской власти. Но на деле появившаяся в конце 1980-х годов конструкция лишь очень отдаленно и поверхностно напоминала взаимоотношения съезда Советов и его исполнительного комитета. Мы уже разбирали преимущества формы правления первых лет Советской власти, и совершенно очевидно, что нововведения конца 80-х не предполагали ни децентрализации власти, ни предварительного обсуждения общегосударственных вопросов в низовых Советах перед вынесением их на рассмотрение Съезда, ни делегирования депутатов местных Советов на съезды. Друга- ми словами, конструкция конца 80-х годов по своей сути существенно отличалась от конструкции первых лет Советской власти. Был введен Съезд депутатов, а не съезд Советов. Делегаты съездов Советов, не избранные в исполнительный комитет, возвращались на работу в свои Советы. Народные же депутаты, не избранные в Верховный Совет, оставались как бы не у дел в качестве народных избранников.

К числу запоздалых и неудачных попыток хоть как-то повлиять на все более усиливающийся процесс дезинтеграции союзной государственности следует отнести и учреждение Законом СССР от 14 марта 1990 года поста Президента Союза ССР. Эта попытка была предпринята уже после того, как стало ясно, что двухчленная конструкция Съезд — Верховный совет, созданная исключительно для сохранения правящего положения КПСС, не справляется со своим предназначением. Согласно очередным изменениям Конституции СССР Президент СССР объявлялся главой советского государства. Президентом мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Президент должен был избираться гражданами СССР на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Число кандидатов на пост президента не ограничивалось. Выборы должны были считаться действительными, если в них приняло участие не менее 50% избирателей. Избранным считался кандидат, получивший больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании в целом по СССР и в большинстве союзных республик. Порядок всенародных выборов президента должен был определяться Законом СССР. Однако такой закон так и не был принят, более того, избрание первого Президента СССР предусматривалось на Съезде народных депутатов СССР. Кандидатов на пост президента на этих выборах могли выдвигать общественные организации в лице их общесоюзных органов, Верховный Совет СССР, каждая из его палат, группы народных депутатов СССР числом не менее 100 человек и союзные республики в лице их высших органов государственной власти. Избранным считался кан- дидат, получивший больше половины голосов от общего числа народных депутатов СССР.

15 марта 1990 года в результате выборов на Съезде народных депутатов СССР Президентом СССР стал М.С. Горбачев, являвшийся одновременно Генеральным секретарем ЦК КПСС. Таким образом, процедура учреждения и выборов первого главы союзного государства не предусматривала ни проведения референдума по этому вопросу, ни всенародного избрания президента. Как следствие, избранный Съездом Президент СССР не получил так необходимой ему народной поддержки, а также независимости от аппаратного влияния ЦК КПСС. Это и сыграло решающую роль в том, что он не смог проводить самостоятельную политику, хотя формально объем его полномочий был достаточно обширен. Президент объявлялся гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов СССР. Он уполномочивался принимать меры по охране суверенитета СССР и союзных республик, безопасности и территориальной целостности страны, по реализации принципов национально-государственного устройства. Президент был призван обеспечивать взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР. Хотя президент и не назначал руководителей правительства и других союзных органов, он представлял их кандидатуры сначала Верховному Совету СССР для назначения, а затем — для утверждения — Съезду народных депутатов СССР. Членов Правительства СССР он назначал и освобождал от должности по согласованию с председателем Совета министров с последующим представлением на утверждение Верховного Совета.

Президент обладал правом законодательной инициативы; он имел право вето, которое могло быть преодолено Верховным Советом СССР большинством в две трети голосов в каждой из палат. При разногласиях между Советом Союза и Советом национальностей Верховного Совета СССР президент мог подключиться к поиску приемлемого решения; если же согласие не достигалось и создавалась угроза нормальной деятельности высших органов СССР, он мог предложить Съезду избрать Верховный Совет в новом составе.

С учреждением поста Президента СССР в Конституции СССР предусматривалось создание ряда органов под его руководством. Это Совет Федерации, состоящий из высших государственных должностных лиц союзных республик; Президентский совет, задачей которого была выработка мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики СССР, обеспечению безопасности страны. Вносились соответствующие коррективы в полномочия других государственных органов, например предусматривалась возможность обращения президента в Комитет конституционного надзора СССР, в том числе и для оценки актов союзных республик, и, в свою очередь, право Комитета давать оценку актов Президента СССР.

Конструкция взаимоотношений Президента СССР, Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета и правительства страны в целом была достаточно сбалансированной с точки зрения разграничения полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти. По крайней мере, речь не шла о каких-то суперпрезидентских полномочиях, подавляющих представительную власть. Однако в этой конструкции был главный дефект: она по- прежнему предполагала сохранение роли КПСС как гаранта союзной государственности, чего уже давно не было в реальности.

В марте 1990 года на Съезде народных депутатов СССР из текста Конституции СССР было исключено упоминание о руководящей роли КПСС. Статья 6 Конституции СССР говорила о том, что «Коммунистическая партия Советского Союза, другие политические партии, а также профсоюзные, молодежные, иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвуют в выработке политики Советского государства, в управлении государственными и общественными делами». Уже этим решением однопартийное™ как конституционному принципу формально был положен конец, плюрализм и многопартийность поднимались на конституционный уровень.

Более того, в статье 51 Конституции, посвященной праву граждан на объединение, которая также получила новую редакцию, говорилось, «что граждане СССР имеют право объединяться в политические партии, общественные организации, участвовать в массовых движениях, которые способствуют развитию политической активности и самодеятельности, удовлетворению их многообразных интересов». При этом, подчеркнем, новый конституционный принцип многопартийности только провозглашался. Как показала практика, его реализация столкнулась с множеством трудностей, в том числе с прямым противодействием структур КПСС, государственных органов. Кроме того, деятельность новых субъектов политической жизни еще не была законодательно подкреплена. Они действовали во многом неформально и преимущественно с ярко выраженной антикоммунистической направленностью. Все это явно не способствовало утверждению реальной многопартийности и преодоления всевластия Коммунистической партии.

Слабая проработанность конструкции, включавшей Съезд народных депутатов и Верховный Совет, привела к тому, что далеко не все союзные республики последовали общефедеральному примеру. Однако Российская Федерация ему последовала. Как следствие, в 1989 году в Конституцию России были внесены соответствующие поправки, и весной 1990 года состоялись выборы народных депутатов РСФСР. В отличие от всесоюзного Верховного Совета, который в Конституции назывался самостоятельным органом, хотя и формировался Съездом, Верховный Совет России согласно Конституции РСФСР считался органом Съезда народных депутатов. Российский Съезд численно был меньше общесоюзного, в него входили 1068 депутатов. Не было предусмотрено в России и специальных выборов части депутатов от общественных организаций. В 1990 году Верховный Совет России наконец стал двухпалатным, что отвечало признанной уже на протяжении ряда десятилетий федеративной форме государственного устройства РСФСР. Естественно, учитывался предыдущий советский опыт, палаты Верховного Совета — Совет Республики и Совет национальностей были провозглашены равноправными, и для них была установлена равная численность входивших в них членов.

Уже тогда был сделан шаг к признанию субъектами РСФСР не только национально-территориальных образований, но и территориальных единиц. Это нашло отражение в составе Совета национальностей. В него входили по 3 депутата от каждой из 16 республик, по одному от каждой из 5 автономных областей (в 1991 году 4 из них приобрели статус республик) и 10 автономных округов (всего 63 депутата), а также 63 депутата от краев, областей, городов Москвы и Ленинграда. Совет Республики состоял из того же числа депутатов, что и Совет национальностей, т.е. из 126 депутатов. В каждой из палат Верховного Совета были созданы постоянные комиссии, а кроме того, создавались постоянные комитеты Верховного Совета, в которые входили депутаты из обеих палат. Это было новшество, свидетельствующее о появлении у Верховного Совета РСФСР черт, характерных для парламента федеративного государства. Ранее в нашей стране такие межпалатные органы не образовывались. Каждая из палат избирала своего председателя и его заместителей. Решения Верховного Совета принимались как на раздельных, так и на совместных заседаниях палат. Съезд народных депутатов и Верховный Совет России действовали весьма активно на протяжении более чем трех лет, зачастую достаточно профессионального отстаивая свои полномочия во взаимоотношениях с исполнительной властью.

В рассматриваемый период гораздо более серьезные демократические новации были предприняты в области законодательства о выборах и референдумах. Впервые за многие годы предусматривалось проведение состязательных выборов с возможностью выдвижения нескольких кандидатов в депутаты на один мандат. Для того чтобы сломать устоявшуюся десятилетиями практику безальтернативных выборов, которые, по сути, представляли собой лишь процедуру единогласной поддержки населением монополии КПСС, в Конституции СССР специально оговаривалось, что число кандидатов в депутаты не ограничивается, в избирательные бюллетени может быть включено любое число кандидатов. При разработке проекта Закона «О выборах народных депутатов СССР» были даже предложения об обязательности выдвижения нескольких кандидатов, а также о том, что, если по округу окажется один кандидат, в бюллетене обязательно должны стоять слова «за» и «против» — чтобы избиратель все равно сделал выбор. Однако такого рода предложения были отвергнуты. И тем не менее на состоявшихся весной 1989 года союзных выборах состязательность все-таки получилась — на 1500 мест по территориальным и национально-территориальным избирательным округам был выдвинут 7531 кандидат, т. е. в среднем 5 на один мандат. Несмотря на то что более чем в 300 округах было выдвинуто всего по одному кандидату, общей тенденцией данного периода стала реальная состязательность кандидатов, и, хотя она по-прежнему управлялась и даже сдерживалась, выборы стали намного демократичнее.

Для понимания внутренних механизмов организации выборов следует сказать и об изменениях правового статуса избирательных комиссий. Прежде всего, система избирательных комиссий получила своеобразное организационно- правовое развитие в направлении образования как территориальных и национально-территориальных избирательных комиссий, так и избирательных комиссий общественных организаций. В соответствии с Законом СССР «О выборах народных депутатов СССР» для проведения выборов образовывались Центральная избирательная комиссия по выборам народных депутатов СССР (образовывалась она Верховным Советом СССР в составе председателя, двух его заместителей, секретаря и 31 члена комиссии со сроком полномочий в пять лет). Впервые предусматривалось создание общесоюзными органами общественных организаций избирательных комиссий по выборам народных депутатов СССР от общественных организаций, которые регистрировали выдвинутых кандидатов в депутаты, обеспечивали организацию голосования и устанавливали результаты выборов. Также создавались окружные избирательные комиссии, образуемые в каждом территориальном и национально- территориальном избирательном округе соответствующими Советами народных депутатов.

Важно подчеркнуть, что в число полномочий избирательных комиссий входило такое странное с позиций сегодняшнего дня полномочие, как организация выдвижения кандидатов. Дело в том, что комиссиям предстояло организовывать альтернативные выборы, и, если по округу выдвигалось более двух кандидатов, избирательные комиссии созывали окружные предвыборные собрания, на которых и принимались решения о регистрации кандидатов или об отказе в этом. Таким образом, с одной стороны, вроде бы создавались организационные условия для обеспечения альтернативности выборов, а с другой — комиссии, окружные предвыборные собрания становились фильтрами, сдерживающими альтернативность. При этом закон содержал противоречивые нормы, касающиеся полномочия комиссий. О постоянном характере их работы говорило то, что комиссии обеспечивали организацию проведения повтор- ного голосования и повторных выборов, выборов депутата вместо выбывшего, а также решение вопросов, связанных с отзывом депутата. Вместе с тем указывалось, что в случае проведения выборов народных депутатов СССР вместо выбывших окружная избирательная комиссия формируется за 50 дней до дня выборов, тем самым ставился под сомнение статус комиссий, созданных ра-

В ходе организации альтернативных выборов народных депутатов СССР 1989 года и выборов в РСФСР 1990 года избирательным комиссиям потребовалось решить ряд проблем, ранее не встававших перед ними. Поскольку применялась мажоритарная избирательная система абсолютного большинства после первого тура выборов, часть мандатов объективно оказалась свободной, так как по ряду избирательных округов баллотировалось не более двух кандидатов, и если ни один из них не набирал необходимого числа голосов избирателей, то в этих округах должны были проводиться повторные выборы. Однако при проведении повторных выборов в вакантных округах баллотировалось до 20 кандидатур. Такая альтернативность выборов вызывала желание избирательных комиссий сократить число претендентов, чтобы выборы все-таки состоялись и выявили победителя. Как следствие, большинство конфликтов избирательных комиссий с участниками избирательной кампании было связано с отказом окружных предвыборных собраний (по различным причинам) регистрировать новых кандидатов, особенно тех из них, кто не проживал или не работал на территории избирательного округа (в этом случае сказалась нечеткость законодательных формулировок, когда оговорка «как правило» позволяла окружным избирательным комиссиям принимать по однотипным вопросам прямо противоположные решения).

Законом РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» также было установлено новое правило, согласно которому выборы должны были проводиться по одномандатным и многомандатным избирательным округам, при этом по решению соответствующих Советов выборы по многомандатным избирательным округам могли проводиться на уровне городских, районных (в городах), поселковых и сельских Советов. Практика реализации нового избирательного законодательства на местном уровне также породила трудности в работе избирательных комиссий.

Тем не менее в тот период, несмотря на отмеченные недостатки, в целом происходило заметное обогащение функций избирательных комиссий. В частности, в связи с развитием непосредственных форм осуществления народовластия у избирательных комиссий возникли дополнительные обязанности по организации и проведению всесоюзного и российского референдумов. Появились у них и такие полномочия, как проверка правильности заполнения подписных листов в поддержку инициативы о назначении референдума. В соот- ветствии с законом инициатива проведения референдума принадлежала гражданам СССР при условии образования ими инициативной группы и сбора подписей не менее двух миллионов граждан, обладающих правом участвовать в референдуме. При этом Центральная комиссия референдума была обязана проверить соблюдение инициативной группой процедуры сбора подписей и занести результаты сбора подписей в итоговый протокол, после чего направить документы в Верховный Совет СССР. Окончательное право проверки достоверности подписей граждан было предоставлено исполкомам соответствующих Советов народных депутатов. При этом законодатель оставил открытым вопрос о том, какие действия могла предпринимать Центральная комиссия референдума в случае обнаружения ею в подписных листах недостоверных подписей избирателей. Российский закон в отличие от союзного не отнес к полномочиям Центральной комиссии референдума совершение каких-либо действий, связанных с проверкой подписных листов референдума. Данное полномочие принадлежало Президиуму Верховного Совета РСФСР.

Мы не случайно обращаем внимание на эти компетенционные и процедурные противоречия, так как период 1991-1993 годов характеризовался неоднократными попытками органов государственной власти выносить весьма противоречивые вопросы на всенародные голосования. Так, на 11 апреля 1993 года было назначено проведение всероссийского референдума по основным положениям новой Конституции (Основного закона) Российской Федерации затем референдум был отменен. 29 марта 1993 года Съезд народных депутатов Российской Федерации объявил об очередном референдуме одновременно по четырем достаточно спорным с правовой точки зрения вопросам и сразу же возложил полномочия по его проведению на Центральную избирательную комиссию по выборам народных депутатов Российской Федерации. Однако в развитие этого решения не были обеспечены ни правовые, ни информационные гарантии. В результате избиратели зачастую вводились в заблуждение, а референдум стал орудием для выяснения отношений между институтами власти. Это крайне затруднило работу избирательных комиссий, так как они формировались законодательными органами государственной власти и отчитывались только перед ними. При этом закон не устанавливал должных правовых и иных гарантий независимого статуса избирательных комиссий, хотя постоянное пополнение законодательства нормами, расширяющими участие граждан Российской Федерации в управлении государством, настоятельно требовали этого. Более того, увеличение объема задач, стоящих перед избирательными комиссиями, поставило на повестку дня вопрос о необходимости осуществления деятельности избирательных комиссий (по крайней мере, верхних звеньев системы избирательных комиссий) на постоянной основе.

Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать общий вывод о том, что основные принципы формирования избирательной системы, а также система органов, организующих проведение выборов и контролирующих их ход, стали активно оформляться только начиная с конца 1980-х годов и сложились лишь в течение двух последних десятилетий. Характерной чертой данного этапа исторического развития системы народовластия и механизмов их правового регулирования является то, что система избирательных комиссий стала претендовать на выполнение ряда важнейших государственных и общественных функций, которых до этого вовсе не было в российском обществе и государстве.

Вместе с тем новое законодательство об альтернативных выборах сохраняло в себе многие элементы старой системы (институт наказов избирателей, право отзыва депутата избирателями). Трудовой коллектив, собрание избирателей по месту жительства или общественная организация, выдвинувшие кандидата, имели право в любое время до выборов отменить свое решение о выдвижении кандидата.

К другим демократическим процедурам следует отнести право кандидатов участвовать в избирательной кампании с момента их выдвижения на равных основаниях с другими претендентами. Принцип равенства формально распространялся и на предвыборную агитацию, организацию встреч кандидатов с избирателями, выступления кандидатов в печати, по телевидению и радио. Однако детальной регламентации этих процедур не было.

В избирательном законодательстве также была впервые установлена ответственность зарегистрированного кандидата за нарушение им требований закона. Вначале он получал предупреждение соответствующей окружной избирательной комиссии, а при повторном нарушении Центральная избирательная комиссия по представлению окружной имела право отменить решение о регистрации данного кандидата, проинформировав об этом население соответствующего избирательного округа.

Таким образом, был сделан серьезный практический шаг в закреплении в отечественном законодательстве института конкурентных выборов, которые в этот период представляли собой скорее механизм дополнительных гарантий для участия в выборах так называемых независимых кандидатов. Говорить о том, что принципы конкурентности, состязательности распространялись на всю политическую систему общества в целом, в том числе на новые партии, избирательные блоки, пока не приходилось. Однако и эти подвижки существенно стимулировали процесс развития в России многопартийности.

Ведь формальное исключение из Конституции СССР положения о монополии КПСС не могло сразу освободить страну от диктата одной партии.

В дальнейшем потребовалось принять целый ряд решений, направленных на дальнейшую демократизацию политической жизни в стране. При этом гораздо более последовательными оказывались не союзные структуры власти, по- прежнему находившиеся под плотной опекой ЦК КПСС, а российские. К примеру, если из союзной Конституции были исключены лишь положения о руководящей и направляющей роли КПСС, то аналогичная статья Конституции РСФСР вообще не содержала никакого упоминания о КПСС. Все политические партии согласно Конституции РСФСР хотя бы формально ставились в равное положение перед законом.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая I Съездом народных депутатов РСФСР, пошла еще дальше. Она провозгласила гарантии равных правовых возможностей участия в управлении государственными и общественными делами для всех граждан, политических партий, массовых движений, общественных и религиозных организаций72. Декларация также впервые в российской истории установила, что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства. Как мы увидим в дальнейшем, реализовать это положение Декларации оказалось весьма непросто. Оно было подвержено политической конъюнктуре не меньше, чем доктрина полновластия Советов, но уже в антикоммунистическом контексте.

В Постановлении I Съезда народных депутатов РСФСР «О механизме народовластия в РСФСР» вводился запрет на совмещение должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических и общественно-политических организациях, а в принятом за основу на Съезде Декрете о власти, кроме того, устанавливалось, что «всякое противоправное вмешательство политических партий, партийно-политических органов и иных общественных организаций в деятельность государственных предприятий, учреждений и организаций должно пресекаться незамедлительно и со всей решительностью». Эти новации, конечно, имели преимущественно антикоммунистическую направленность. Речь шла о выведении самого Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета, краевых, областных и местных Советов из-под опеки аппарата исполкомов, которые, в свою очередь, находились под сильным влиянием партийной номенклатуры. В частности, председатели Советов, их заместители, начальники отделов и управлений были по совместительству и депутатами, и секретарями партийных комитетов. Хотя указанное постановление наметило тенденцию разделения функций и деятельности государственных и партийных органов в условиях зарождающейся мно- гопартийности, однако в дальнейшем это намерение вновь было пересмотрено в угоду политической конъюнктуре.

Следующим важнейшим шагом в развитии демократии стало оформление и развитие институтов непосредственного (прямого) народовластия. Однако прежде всего надо сказать о пересмотре правовой природы российской государственности и власти. Из Конституции РСФСР были изъяты характеристики российского государства как «советского» и «социалистического». Наконец, одновременно с подтверждением положения о том, что народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР, в Конституции было сделано важное добавление: «и непосредственно». Тем самым идея прямого народовластия народа, помимо осуществления власти через государственные органы, впервые получила свое конституционное закрепление в российском законодательстве.

На базе данного конституционного положения 16 декабря 1990 года был принят Закон «О референдуме РСФСР». Фактически одновременно на союзном уровне был принят Закон «О всенародном голосовании (референдуме СССР)». По этим двум законам уже в марте 1991 года состоялся союзный референдум по вопросу о сохранении Союза ССР и референдум РСФСР об учреждении поста Президента России. На российском референдуме голосовался вопрос: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?» В голосовании приняло участие 75,42% зарегистрированных избирателей, из них сказали «да» — 69,85%73. Приведенные цифры говорят не только о высокой степени готовности избирателей пользоваться новым инструментом народовластия, но и о столь же высокой легитимности решения об учреждении поста Президента РФ. Было бы большой несправедливостью умолчать о том, что и граждане Союза ССР также большинством голосов высказались за сохранение союзной государственности. Однако их воля оказалась нереализованной.

Что же касалось результатов российского референдума, то они согласно Закону о референдуме носили обязательный характер. На их основании были внесены соответствующие изменения в Российскую Конституцию. Президент Российской Федерации стал высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в Российской Федерации. Согласно Конституции президентом мог быть избран только гражданин Российской Федерации не моложе 35 и не старше 65 лет, обладающий избирательным правом. Президент избирался сроком на пять лет. Одно и то же лицо не могло быть президентом более двух сроков подряд. Выборы президента должны осуществляться российскими гражда- нами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В Конституции особо подчеркивалось, что никакие иные выборы или назначение на должность, а равно присвоение полномочий президента незаконны и недействительны. Одновременно с Президентом Российской Федерации предусматривалось избрание вице-президента. Кандидатуру вице-президента предлагал кандидат в президенты. Вице-президентом мог быть избран российский гражданин не моложе 35 и не старше 65 лет, обладающий избирательным правом.

Полномочия Президента РСФСР согласно указанным конституционным поправкам были достаточно широки. Он обладал правом законодательной инициативы, подписывал и обнародовал законы РСФСР, налагал на них вето, представлял не реже одного раза в год Съезду народных депутатов доклады о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ о положении в РСФСР, обращался с посланиями к народу, Съезду и Верховному Совету.

Президент руководил Советом министров — Правительством РСФСР, назначал его председателя с согласия Верховного Совета, а членов правительства назначал и освобождал от должности по представлению председателя правительства, принимал отставку правительства с согласия Верховного Совета. Президент отвечал за обеспечение государственной и общественной безопасности, возглавлял Совет Безопасности, объявлял чрезвычайное положение. Президент мог вести переговоры и подписывать договоры от имени РСФСР.

Надо признать, что, хотя конституирование поста Президента РСФСР и произошло на основе всенародного голосования, можно говорить о его определенной адаптации к действующей советской системе власти при принятии поправок в Конституцию РСФСР, а также при разработке специального Закона «О Президенте РСФСР». Съезд народных депутатов и Верховный Совет смогли получить серьезные возможности влияния на президента. Например, Съезд мог потребовать от президента внеочередного доклада (ст. 121-5, п. 3), отменить его акты (ст. 104, п. 14, ч. 3), отрешить президента от должности в случае нарушения им Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги (ст. 121-8).

Вместе с тем конституирование поста президента в российскую политическую систему не сопровождалось адекватным развитием положений Конституции в части профессионализации российского парламента. Принцип полновластия Советов продолжал оказывать сдерживающее воздействие на всю структуру государственных органов РСФСР, в том числе и на формирование сильного многопартийного парламента. В Конституции РСФСР оказались закреплены противоречивые положения о том, что система государст- венной власти Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением. Вместе с тем в нарушение этого нового принципа конституционного строя России здесь же, в Конституции, устанавливалось, что «высшим органом государственной власти Российской Федерации является Съезд народных депутатов Российской Федерации». Тем самым Съезд ставился над всей системой государственных органов, предполагающей если не принцип разделения властей, то хотя бы разграничение предметов ведения и полномочий. Более того, в компетенции Съезда было и его право «принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации», тем самым намечалось еще одно противоречие в полномочиях органов власти по горизонтали и по вертикали (между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением).

И все же главным недостатком съездовской системы был непостоянный характер работы и непрофессионализм депутатского корпуса. Именно вследствие этого Съезд не смог претендовать на роль российского парламента, поскольку парламент — это постоянно действующий, мобильный, структурированный по партийным предпочтениям представительный орган власти, способный выполнять сложные законотворческие и контрольные функции.

Объективности ради надо сказать, что Верховный Совет России как орган Съезда народных депутатов достаточно близко подошел к статусу законодательного органа, однако он не опирался на процедуры всенародного избрания. На наш взгляд, именно многолетняя практика безальтернативных выборов Верховного Совета и всех нижестоящих Советов народных депутатов привела к утрате ими не только легитимности, но и возможности самореформирования с опорой на исконно присущие российской государственности начала народного представительства. Только этим можно объяснить революционную попытку Съезда и Верховного Совета реализовать в своей работе нетрадиционный для нашей страны принцип разделения властей. Совершенно очевидно, что данный принцип вовсе не является самоцелью любой государственности. Он в итоге реализуется в четких механизмах взаимодействия всех ветвей власти с учетом специфики конкретной страны. Однако источником любой из ветвей власти является народ. Соблюдение этого правила в равной степени гарантирует демократизм как конституционной монархии, так и президентской республики.

К сожалению, в России после выборов Учредительного собрания в 1917 году Съезд рабочих и солдатских депутатов, а затем и Съезд народных депутатов в 1990-х годах присвоили себе, по существу, учредительные полномо- чия, в том числе и по отношению к органам исполнительной и судебной власти. Эти попытки входили в прямое противоречие с принадлежностью полноты власти народу. Таким образом, Съезд народных депутатов, ставший переходной моделью советско-парламентской государственности, вместо усиления начал парламентаризма в своей деятельности стал не только конкурировать с исполнительной и судебной властью, но и присваивать себе учредительные полномочия, что явно не соответствовало ни правовой природе российской государственности, ни традициям российского народоправства. Кризис этой переходной формы правления в России был предопределен.

Подводя итоги анализу структурных изменений российской государственности, необходимо отметить, что за годы так называемой перестройки она так и не смогла оформиться в целостную, стройную систему государственных органов, подчиненных народному волеизъявлению.

Российская система государственности во многом оказалась заложником союзной организации власти. Россия не повторила судьбу СССР только благодаря совместному решению властей о проведении референдума об учреждении поста президента и прямых выборов первого Президента РСФСР. Акт всенародного голосования по данному вопросу стал важным этапом консолидации общества, показателем готовности избирателей нести свою долю ответственности за судьбу российского государства.

Вместе с тем продемонстрированная в ходе выборов абсолютная поддержка первого Президента РСФСР была во многом неожиданна для Съезда народных депутатов, который, по большому счету, контролировал проведение выборов президента, поскольку согласно Закону РСФСР «О выборах Президента РСФСР» выборы эти назначались Съездом народных депутатов. Формально кандидаты на пост президента могли выдвигаться республиканскими политическими партиями, профсоюзами и массовыми общественно-политическими движениями, зарегистрированными в установленном порядке, а также республиканскими органами зарегистрированных всесоюзных политических партий, профсоюзов и массовых общественно-политических движений. Трудовые коллективы предприятий, учреждений, организаций, коллективы средних специальных и высших учебных заведений, собрания граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям имели право непосредственно выдвигать кандидатов на пост президента при условии поддержки выдвигаемой кандидатуры не менее чем 100 тысячами российских граждан, обладающих избирательным правом.

Однако Закон «О выборах Президента РСФСР», добавив к традиционным для прежней избирательной системы субъектам выдвижения политические партии, введя новый институт выдвижения кандидатов путем сбора подписей избирателей в их поддержку, вместе с тем оставил за Съездом народных депу- татов право вмешиваться в ход избирательной кампании. Так, в бюллетень для тайного голосования по выборам президента включались только кандидаты, получившие поддержку 100 тысяч граждан, а также кандидаты, которых не позднее чем за 15 дней до выборов тайным голосованием на заседании Съезда народных депутатов либо путем сбора подписей поддержало не менее одной пятой от общего числа народных депутатов РСФСР. Если на пост президента не было выдвинуто ни одного кандидата либо все выдвинутые кандидаты сняли свои кандидатуры, кандидаты могли выдвигаться исключительно на заседаниях Съезда. Выдвинутыми в этом случае считались кандидаты, получившие в результате тайного голосования поддержку также не менее одной пятой от общего числа народных депутатов. Тем самым Съезд оставлял за собой возможность влиять на процедуру выдвижения кандидатов, фактически выполняя функции окружного предвыборного собрания.

Выборы президента проходили по советской мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства (в первом туре) и относительного большинства (во втором туре), по избирательным округам, образуемым Центральной избирательной комиссией в границах республик, входящих в состав РСФСР, краев, областей, автономных областей и автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Избранным считался кандидат, получивший в ходе выборов более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в голосовании участвовало не менее половины граждан, внесенных в списки избирателей. В случае если ни один из кандидатов в первом туре не был избран, предусматривалось проведение повторного голосования: избранным считался кандидат, получивший во втором туре наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что число голосов, поданных за кандидата, больше числа голосов, поданных против него, если в выборах приняло участие не менее 50% граждан, внесенных в списки избирателей.

Этой нормой фактически устанавливались двойные гарантии легитимности избранного должностного лица: 50-процентная явка требовалась как в первом, так и во втором туре. Более того, при проведении повторного голосования победитель определялся не по чисто формальной разнице голосов между оставшимися претендентами, а с учетом реального большинства избирателей, проголосовавших за конкретного кандидата. Таким образом, законодатель в лице Съезда народных депутатов установил для избрания Президента РСФСР более высокие требования не только представительного характера, но и легитимности в целом. Фигура Президента РСФСР, впервые избираемого на альтернативной многопартийной основе и по столь высоким стандартам представительности, оказывалась фактически наделенной теми же учредительными полномочиями, на которые претендовал сам Съезд народных депу- татов. Дальнейший ход событий только усугубил эту конкуренцию.

Первые в отечественной истории выборы Президента РСФСР состоялись 12 июня 1991 года. На должность президента претендовали пять кандидатов. Президентом был избран Б.Н. Ельцин, получивший уже в первом туре 57,3% голосов избирателей. Фактически сразу после его избрания обострились противоречия между Съездом, Верховным Советом и Президентом РСФСР по поводу полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. В ходе этого противостояния Съездом народных депутатов предпринимались попытки ослабить позиции президента при формировании правительства. В частности, четыре ключевых министра — иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел — по принятому Съездом народных депутатов в декабре 1992 года Закону «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Федерации — России» могли назначаться президентом только с согласия Верховного Совета. Кроме того, правительство становилось подотчетным не только президенту, но также Съезду народных депутатов и Верховному Совету.

Одновременно Конституция была дополнена положениями, предусматривающими ответственность президента при попытке роспуска им законно избранных органов государственной власти. Конституция говорила о немедленном прекращении полномочий президента, не предусматривая при этом конкретного механизма отрешения от власти высшего должностного лица государства.

Таким образом, противостояние Съезда народных депутатов и Президента РСФСР было предопределено самой противоречивой конструкцией этих органов. И как следствие — затормозился процесс конституционной реформы. Идею провести конституционный референдум теперь трудно было осуществить не только из-за острой полемики между президентом, Верховным Советом и Конституционным Судом, негативно были настроены и законодательные органы ряда субъектов Федерации, также втянувшиеся в конфликт. Это противостояние вылилось в проведение 25 апреля 1993 года совсем другого референдума — уже не по новой Конституции, а по вопросу о доверии президенту и о досрочных выборах в федеральные органы власти.

Мы уже отмечали фактически полное отсутствие в это время информационных гарантий для объективного восприятия населением вынесенных на референдум вопросов и их юридически неясную формулировку. Однако, опираясь именно на итога этого референдума, президентская власть смогла существенно усилить свои позиции, судьба Советов народных депутатов была предрешена.