7.2. Развитие избирательного законодательства. Его современное состояние

Впервые такая систематизация была проведена при разработке и принятии Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (1994 г.), в котором определялись принципы избирательного права, общие для всех выборов в Российской Федерации, и устанавливались гарантии реализации избирательных прав гражданами. Этот федеральный закон отвечал конституционному принципу федерализма, так как опирался на закрепленное в Конституции разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, в соответствии с которым регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относятся к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции).

Необходимость федерального законодательного регулирования именно основных гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации доказала практика выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, проводившихся после декабря 1993 года. Наряду с позитивными тенденциями в организации выборов, этот опыт имел ряд отрицательных черт, главная из которых — недостаточная гаранти- рованность избирательных прав граждан Российской Федерации.

Регулирование избирательных прав граждан в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» носило исключительно рамочный характер.

Принятие Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 года явилось следствием того, что к этому году во многих субъектах Российской Федерации не были избраны органы местного самоуправления. Это произошло в основном потому, что в ряде субъектов Федерации не были приняты законы о муниципальных выборах, вопреки Конституции и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В результате ока- залось нарушенным конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Несмотря на то что с принятием указанного закона были связаны некоторые позитивные моменты, следует заметить, что в нем не учитывался принцип разделения полномочий при совместном с региональным законодателем регулировании упомянутых вопросов. Фактически этот закон вторгся в компетенцию субъектов Российской Федерации по регулированию порядка проведения муниципальных выборов, оправданием чему не может служить его временный характер. Кстати, до сих пор его никто не отменил, хотя он уже утратил свою актуальность.

Допуская возможность возникновения критических, неординарных ситуаций, требующих непосредственного вмешательства федеральных властей в регулирование правоотношений, относящихся к ведению субъектов Федерации (свежий пример: назначение указом Президента России референдума в Чечне при отсутствии у республики собственной нормативной базы), полагаем, что форма такого вмешательства не должна вызывать сомнений в легитимности принимаемых решений.

Принятие Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» положило начало принципиально новому подходу к развитию российского избирательного законодательства. Если на первом этапе после принятия Конституции России регулирование выборов в субъектах Российской Федерации со стороны федерального законодателя носило преимущественно рамочный характер и в федеральных законах по общему правилу не определялось содержание конкретных избирательных процедур, то после принятия указанного федерального закона весьма отчетливо стала набирать силу тенденция к переносу центра тяжести в регулировании выборов в субъектах Федерации от законодателя субъекта к федеральному законодателю, что впоследствии проявилось при принятии Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (1997 г.). Этим законом устанавливалось исключительно подробное регулирование практически всех избирательных процедур, опирающееся на централизованный организационно-правовой меха- низм, основу которого составляет система избирательных комиссий. Одновременно в сферу федерального регулирования были введены референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум.

По сути, этот федеральный закон по сравнению со своим предшественником в значительной мере утратил системообразующий характер. В большинстве случаев при регулировании тех или иных аспектов избирательного процесса законодатель субъекта Российской Федерации оказался лишен возможности творчески развивать нормы федерального закона и поэтому вынужден был лишь воспроизводить их.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрена его большая юридическая сила по отношению к иным законам, регулирующим выборы. Это касается как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации. Таким образом, фактически данный закон играет роль квазиконституционного федерального закона. Федеральные законы о выборах, и в частности «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации», должны соответствовать этому федеральному закону.

Однако Конституция Российской Федерации не предусматривает ситуаций, в которых один федеральный закон имеет большую юридическую силу по отношению к другому федеральному закону. Что касается приоритетности норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» по отношению к нормам законов субъектов Российской Федерации, то данным положением федерального закона игнорируются положения частей 4 и 6 статьи 76 Конституции России, согласно которым в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. На деле практически все права субъектов Российской Федерации на самостоятельное регулирование избирательных процедур были сведены к установлению неких гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющих гарантии, закрепленные федеральным законом.

В то же время детализация избирательных процедур в федеральных законах «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» вовсе не исключила право принятия Центральной избирательной комиссией различного рода инструкций и разъяснений, причем в некоторых из них (как было продемонстрировано в ходе федеральных избирательных кампаний в 1999 и 2000 годах) существенно изменялось содержание норм федеральных законов.

Таким образом, общим итогом развития федерального избирательного законодательства стало преимущественно количественное накопление нормативного материала. Происходило это порой в ущерб конституционному разделению полномочий Федерации и ее субъектов. Насущной проблемой сегодняшнего дій является освобождение Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от статуса квазиконституционного закона, затрудняющего реализацию конституционного разграничения предметов веденій между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

В настоящее время федеральное законодательство, регулирующее основы порядка осуществления народовластия в России, включает Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации».

Кроме того, на рассмотрении нижней палаты парламента находятся: законопроект «О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федерации», а также законопроект «О формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающий применение избирательных процедур при формировании Совета Федерации.

Как показывает анализ, в новом законодательстве получили дальнейшее развитие тенденции к усилению регулирования федеральным законодательством региональных и местных выборов. Одной из существенных новелл стало обязательное избрание не менее половины состава регионального законодательного органа (или одной из его палат) по партийным спискам.

Решение о придании императивного характера норме об избрании по пропорциональной системе половины каждого регионального парламента является достаточно спорным и широко обсуждалось в обществе. Подробно процедура применения смешанной избирательной системы на выборах в субъектах Российской Федерации Федеральным законом «Об основных гарантиях...» не регламентирована, законом устанавливаются лишь общие принципы использования пропорциональной составляющей процедуры избрания законодательного органа: «Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться необходимый для допуска к пропорциональному распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов.

При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании».

Представляется, что, вводя требование об обязательном использовании в регионах смешанной избирательной системы, федеральный законодатель стремился более тщательно урегулировать порядок ее применения, поскольку пропорциональное распределение мандатов — достаточно сложная задача. Существует множество способов такого распределения. Однако подавляющее большинство регионов, скорее всего, выберут тот же способ, какой избрал и федеральный законодатель для выборов депутатов Государственной Думы.

В то же время возникают опасения по поводу не только манипулирования правилами пропорционального распределения мандатов, но и способности некоторых регионов разработать совершенную и эффективную процедуру в условиях образовавшегося правового вакуума на федеральном уровне, поскольку стопроцентная экстраполяция федерального регулирования (по примеру выборов депутатов Государственной Думы) на выборы в субъектах Российской Федерации не всегда возможна в силу уникальных местных условий и особенностей правовых систем.

Следует учитывать и то обстоятельство, что действующая федеральная пропорциональная система явно устарела, многие проблемы нынешних партий упираются в ее несовершенство и оторванность от избирателей.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях...» предлагается новое содержание понятия «избирательное объединение». При проведении федеральных и региональных выборов избирательными объединениями признаются только политические партии и их региональные отделения, а при проведении выборов в органы местного самоуправления — также и иные общественные объединения, созданные и зарегистрированные в форме общественной орга- низации либо общественного движения. Соответственно из закона было исключено требование о не менее чем годичном сроке регистрации для участия в выборах посредством выдвижения кандидатов применительно к политическим партиям.

Право общественных объединений на участие в избирательных кампаниях различного уровня претерпело за последнее время несколько эволюционных изменений. В течение двух лет со дій вступления в силу Федерального закона «О политических партиях», то есть с июля 2001 по июль 2003 года, избирательными объединениями, наряду с политическими партиями, признавались и общероссийские политические общественные объединения, созданные и зарегистрированные в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях».

После завершеній двухлетнего переходного периода, то есть после 14 июля 2003 года, общественные объединения оставались полноправными участниками выборов исключительно на уровне местного самоуправления. На федеральном и региональном уровнях они могли участвовать в избирательной кампании только в блоке с политическими партиями. Однако после принятия очередных поправок в Федеральный закон «Об основных гарантиях...» в июне 2003 года этот эволюционный процесс был нарушен новым решением федерального законодателя, полностью исключившим общественные объединения из избирательного процесса на выборах органов государственной власти, которые будут проводиться после 1 января 2004 года. По сути, такой шаг можно расценить как стремление создать тепличные условия существования находящимся у власти политическим партиям и исключить малейшие признаки конкуренции со стороны новых политических сил. В русле этой же идеологии следует рассматривать и новеллу, согласно которой в избирательный блок вправе вступать не более трех избирательных объединений.

Этим шагом законодатели попытались пресечь любую возможность для создания широкой коалиции оппозиционных сил. Таким образом, единственным путем для консолидации политических объединений остается лишь декларирование ими поддержки одного участника избирательной кампании, доводимое до сведения избирателей во время предвыборной агитации. Возможностей для официального оформленій предвыборной коалиции с числом участников более трех законом в настоящее время не предоставлено, что крайне затрудняет структурирование политической системы.

В новом законодательстве продолжается целенаправленная работа по выстраиванию вертикали избирательных комиссий. В период избирательных кампаний 1999-2001 годов особенно остро проявилась проблема зависимости избирательных комиссий от региональных и местный властей. В этой связи законодатели провели корректировку порядка формирования избирательных комиссий в регионах, в соответствии с которым при формировании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований соответственно Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательным комиссиям субъектов Федерации предоставлено приоритетное право назначать двух членов нижестоящей комиссии, а также ее председателя. Формирование иных избирательных комиссий (окружных, территориальных, участковых) в полном составе осуществляется вышестоящими комиссиями.

Профессиональная независимость избирательных комиссий при исполнении своих полномочий от органов государственной власти и органов местного самоуправления является одним из главных принципов деятельности комиссий. Как показывает практика, во многих регионах этот принцип часто не соблюдался, проблема влияния органов власти на избирательные комиссии в субъектах Федерации действительно существует. Однако очевидно, что новый порядок формирования избирательных комиссий не дает стопроцентных гарантий реализации их независимости. Произошло лишь перераспределение удельного влияния на избирательные комиссии от региональных органов власти к федеральным.

Принятие новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» потребовало внесения изменений во все законы о выборах и референдуме, как федеральные, так и региональные, причем объем необходимых изменений таков, что практически во всех случаях проще будет принять новую редакцию закона. Огромная работа предстоит и региональным законодателям, особенно в связи с тем, что для подавляющего большинства регионов выборы по пропорциональной системе — абсолютная новинка.

Однако надежде на то, что вновь принятый рамочный закон сможет хоть какое-то время оставаться неизменным, о чем мечтают и региональные законодатели, и практики избирательного процесса, по-видимому, не суждено сбыться. Спешка с принятием нового закона привела к тому, что он получился сырым и противоречивым. Некоторые недостатки закона были видны еще на стадии его подготовки ко второму чтению, однако их не удалось устранить из-за коротких сроков работы над законом. Другие недостатки начали проявляться в ходе проработки и принятия проекта Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и подготовки к работе над региональными законами. В результате 25 июня 2002 года, в тот самый день, когда новый закон вступил в силу, в Думу был представлен проект закона о внесении в него изменений и дополнений. А уже менее чем через год после этого под влиянием политической конъюнктуры в избирательные законы вновь были внесены существенные поправки.

Рамочный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», несмотря на свое название, не содержит четкой системы регулирования базовых принципов избирательного права: всеобщее, равное, прямое избирательное право, принципы представительного характера избираемых органов, условия приобретения легитимности, ответственности должностных лиц и др. Многие из этих принципов даже не обозначены. Вследствие этого в данном законе и в других законах о выборах (как федеральных, так и региональных), обнаруживаются нормы, нарушающие избирательные права граждан. Начиная с 1998 года федеральные законы о выборах пять раз были предметом рассмотрения Конституционного Суда. И каждый раз хотя бы одна норма признавалась не соответствующей Конституции Российской Федерации в части принципов, вытекающих из ее разделов, посвященных правам и свободам граждан.

Существенным недостатком законодательства о выборах в целом можно считать отсутствие четкого описания избирательных систем, допустимых в России, с точки зрения принципа народовластия, закрепленного в статье 3 Конституции Российской Федерации. Этот вопрос приобретает особую актуальность в связи с введением в регионах смешанной избирательной системы.

Также неурегулированными в федеральном законодательстве остаются основополагающие вопросы, касающиеся отзыва депутатов и выборных должностных лиц, — эти вопросы самым тесным образом связаны с избирательным законодательством и правами граждан на участие в управлении делами государства.

Постоянные изменения правил проведения выборов объясняются в первую очередь необходимостью нейтрализовать широко распространившиеся в последние годы политические технологии, направленные на манипулирование волеизъявлением избирателей. Еще одной причиной обновления избирательного законодательства стало принятие Федерального закона «О политических партиях», в соответствие с положениями которого требовалось приводить законы о выборах.

Закон о политических партиях отводил двухлетний переходный период, закончившийся 14 июля 2003 года, в течение которого политические и общественные объединения, для того чтобы не утратить права участвовать в выборах, должны были преобразоваться в политические партии. После завершения этого периода избирательное законодательство и законодательство о партиях должны не противоречить друг другу, а напротив, способствовать привлечению партий к участию в избирательных кампаниях.