РАЗВИТИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРИНЦИПОВ НАРОДОВЛАСТИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

К настоящему времени процесс перехода от административно-бюрократической системы к подлинно демократической, правовой системе еще далеко не завершен как на федеральном, так и на региональном уровне.

В современном обществе именно существование гарантий и реальное использование политических прав и свобод является показателем правового государства. Только неукоснительное соблюдение закрепленных в российской Конституции политических прав граждан может установить подлинно равные отношения между государством и гражданским обществом, между чиновником и гражданином. Право на участие в управлении делами государства входит в число основных политических прав и свобод граждан.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации в сфере непосредственного осуществления власти показывает, что российские регионы прошли значительный путь в данном направлении. При этом многие субъекты Федерации, опираясь на конституционные положения, значительно опередили здесь федеральный центр. В субъектах Российской Федерации принято значительное количество законов, развивающих конституционные принципы народовластия.

Согласно части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Поэтому основной целью как федерального законодательства, так и законодательств субъектов Российской Федерации является всемерное развитие этих форм осуществления власти народа. Важно отметить, что в статье 3 Конституции Российской Федерации речь идет о многонациональном народе Российской Федерации. Хотя в некоторых учредительных документах субъектов Российской Федерации используется и понятие народа соответствующего субъекта Российской Федерации. Например, в Уставе Самарской области народ Самарской области определяется как народ Российской Федерации, проживающий на территории области.

Представляется, что в случае, если народ субъекта Российской Федерации определяется как народ Российской Федерации, проживающий на территории субъекта Российской Федерации, то есть фактически как население, проживающее на территории субъекта Российской Федерации и являющееся частью народа Российской Федерации, содержательных противоречий Конституции Российской Федерации не имеется.

Вместе с тем следует признать, что с точки зрения точности терминологии конструкция «народ субъекта Российской Федерации» не является общепринятой.

Следует заметить, что в законодательстве зарубежных стран понятие «народ» применительно к населению субъекта федеративного государства используется достаточно часто. Например, в преамбуле Конституции американского штата Иллинойс сказано: «Мы, народ штата Иллинойс... принимаем и устанавливаем настоящую Конституцию штата Иллинойс...» В разделе пятом данной Конституции, регламентирующем право на собрания и петиции, установлено, что: «...народ обладает правом проводить собрания с соблюдением общественного порядка для обсуждения общего благосостояния, информирования о настроениях своих представителей и подачи петиций, касающихся удовлетворения жалоб»74.

Среди институтов непосредственного осуществления власти народа в субъектах Российской Федерации можно назвать следующие: выборы и референдум, отзыв депутатов и должностных лиц, собрания (сходы) граждан, петиции, правотворческая инициатива, обращения, обсуждение вопросов местной жизни, народная правотворческая инициатива, опросы, митинги и демонстрации и ряд других. Не имея возможности детально осветить все проблемы выборов и референдумов в субъектах Российской Федерации, остановимся на самых острых, по нашему мнению, из них.

В сфере избирательного законодательства весьма проблемным остается вопрос о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что как в статье 71, так и в статье 72 Конституции Российской Федерации не указано, в чьем ведении находится избирательное законодательство. Поэтому в первую очередь необходимо учитывать решения Конституционного Суда Российской Федерации.

Позиция Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу неоднократно высказывалась в ряде его решений, в частности в постановлениях от 24 ноября 1995 года № 14-П по делу о проверке конституционности части 2 статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 года «О выборах в парламент Республики Северная Осетия — Алания»75и от 23 марта 2000 года № 4-П по делу о проверке конституционности части 2 статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» в связи с жалобой граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лошманова и Л.Г. Маховой76.

В первом из указанных постановлений федеральный Конституционный Суд указал, что вопрос об обеспечении избирательных прав относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что предусмотрено статьей 72 (пункт «б» части 1) Конституции Российской Федерации и, следовательно, подлежит регулированию федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Во втором из вышеназванных постановлений эта позиция была развита. Федеральный Конституционный Суд указал, что согласно статье 72 (пункт «б» части 1) Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе избирательных прав, провозглашенных в статье 32 Конституции, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, причем субъекты Российской Федерации, вводя конкретные избирательные процедуры, должны, исходя из особенностей этих процедур, предусматривать и необходимые дополнительные гарантии избирательных прав.

Однако в настоящее время положение дел таково, что такие необходимые дополнительные гарантии субъекты Российской Федерации уже практически не могут предусматривать в собственных законах.

Необходимо, конечно же, и своевременное приведение региональных законов в соответствие с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», что само по себе не так уж и просто, поскольку в данном случае приходится серьезно менять абсолютно все региональное избирательное законодательство. Полагаем, что более целесообразным является не тот вариант, когда в законы субъектов Федерации вносятся соответствующие изменения и дополнения, а вариант принятия новых редакций избирательных законов. В среднем в каждом субъекте Российской Федерации придется изменить от 6 до 10 законов.

Речь идет о законах о выборах президента либо губернатора и депутатов законодательного органа, главы и депутатов органов местного самоуправления, также могут быть законы об отзыве перечисленных лиц, о референдуме субъекта Российской Федерации и местном референдуме. Поэтому, по нашему мнению, наиболее рациональным будет принятие избирательного кодекса субъекта Российской Федерации.

Избирательные кодексы приняты или готовятся к принятию в весьма значительном числе субъектов Российской Федерации (Алтайский край, Воронежская, Свердловская области и многие другие).

Практика проведения выборов показала, что процессуальные подходы к организации выборов разных уровней во многом совпадают, хотя и не лишены существенных особенностей. Это определяет возможность объединения региональных актов в единый целостный документ. Большинство избирательных законов в субъектах Российской Федерации местами дословно повторяют друг друга. В избирательном кодексе субъекта Российской Федерации возможно избежать повторения одинаковых положений при нормировании разных выборов, в то же время делая необходимый акцент на особенностях правового регулирования отдельных из них. В действующих избирательных кодексах субъектов Российской Федерации также есть определенные недостатки, когда, например, приходится раскрывать в одной статье многочисленные особенности исчисления сроков избирательных процедур в рамках разных выборов. Это, конечно, создает определенные трудности для правоприменителя, но не является неисправимым недостатком.

Итогом работы должен стать внутренне согласованный и непротиворечивый закон, не имеющий законодательных пробелов, более простой в работе как для избирательных комиссий, так и для кандидатов и избирателей документ.

Конституция Российской Федерации наряду со свободными выборами называет высшим непосредственным выражением власти народа и референдум. Законодательное определение референдума дано в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

К настоящему времени практически во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, посвященные региональным и местным референдумам. Однако в некоторых российских регионах до сих пор отсутствует необходимая законодательная регламентация референдумов. Например, в Липецкой и Новосибирской областях, а также в Еврейской автономной области не приняты законы о референдуме этих субъектов Российской Федерации. В Республике Татарстан отсутствует закон о местном референдуме. В Республике Алтай вообще нет законов о референдумах.

Следует заметить, что в ряде уставов субъектов Российской Федерации предусмотрено принятие изменений и дополнений в устав на референдуме субъекта Российской Федерации. В качестве примера можно привести положения Устава Тверской области, согласно которым изменения и дополнения в устав могут быть приняты на референдуме области. В то же время предусматривается, что устав области, изменения и дополнения к нему могут быть приняты Законодательным собранием.

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 1 ст. 5) к числу основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено принятие конституции или устава субъекта Российской Федерации и поправок к ним. Важно отметить, что согласно указанному федеральному закону правом принятия устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и поправок к нему наделен только законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Правом же принятия конституции республики и поправок к ней законодательный (представительный) орган государственной власти наделен только в том случае, если конституцией республики не установлено иное.

Действительно, в конституциях ряда республик установлен иной порядок принятия конституции. В основном это принятие конституции на республиканском референдуме. Различия в полномочиях по принятию основополагающих документов субъектов Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти республик и иных субъектов Российской Федерации обусловлены положениями федеральной Конституции. Согласно части 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики. А согласно части 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом соответствующего субъекта Российской Федерации, принимаемым законодательным (представительным) органом.

Таким образом, в республиках законодательный (представительный) орган государственной власти может обладать меньшими законодательными полномочиями в отношении принятия основополагающего акта субъекта Российской Федерации по сравнению с аналогичными органами краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. В то же время население последних из указанных субъектов Российской Федерации лишено права самостоятельно принимать устав субъекта Российской Федерации, что не вполне соответствует декларируемому Конституцией Российской Федерации принципу равноправия субъектов Федерации (часть 1 ст. 5).

На наш взгляд, такой вариант, когда изменения и дополнения в устав субъекта Федерации могут быть приняты на референдуме, заслуживает права на существование. Хотя остается открытым вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству принятия устава субъекта Российской Федерации либо поправок к нему на референдуме соответствующего субъекта Федерации. Ведь в Конституции Российской Федерации однозначно указано, что устав субъекта Российской Федерации принимается законодательным (представительным) органом. Вряд ли выходом из этой ситуации может быть принятие устава субъекта Российской Федерации либо поправок к нему в окончательной редакции на референдуме и лишь затем его формальное принятие (иными словами — «утверждение») законодательным органом субъекта Федерации. Это связано с тем, что согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении (п. 1 ст. 73).

Поэтому оптимальным является предоставление краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам права самостоятельно определять порядок принятия устава соответствующего субъекта Российской Федерации, хотя очевидно, что в данном случае придется вносить изменения в Конституцию Российской Федерации (часть 2 ст. 66). Тем не менее это будет способствовать подлинному равноправию всех субъектов Российской Федерации.

Как бы то ни было, в настоящее время именно на референдуме субъекта Российской Федерации граждане, проживающие в этом субъекте Федерации, могут высказать свое отношение к любым законодательным актам.

Следует учитывать, что в последние годы в субъектах Российской Федерации наряду с традиционными формами непосредственной демократии (выборы, референдум) используются и новые (народная инициатива, консультативный референдум, опросы и т. д.).

Институты прямой демократии позволяют гражданам участвовать в определении задач и направлений деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. С помощью институтов непосредственной демократии усиливается и контроль граждан за деятельностью этих органов. Следует отметить, что институты непосредственной демократии в конституциях республик регламентированы значительно меньше, чем в уставах ряда краев и областей Российской Федерации. В свою очередь, данные уставы с разной степенью детализации регулируют институты непосредственной демократии. В ряде краевых и областных уставов эти институты урегулированы достаточно полно. В них содержатся отдельные главы, посвященные непосредственной демократии. Это, например, глава 3 Устава Архангельской области «Институты непосредственной демократии на территории Архангельской области»; глава 6 Устава (Основного закона) Алтайского края «Непосредственное участие жителей Алтайского края в решении важных вопросов государственного значения»; глава 2 Устава Волгоградской области «Непосредственное участие населения в осуществлении государственной власти»; глава 2 Устава Смоленской области «Непосредственное осуществление власти народом»; глава 6 Устава Челябинской области «Институты непосредственной демократии на территории области»; глава 3 Устава Амурской области «Непосредственное участие граждан в осуществлении государственной власти».

Нельзя не заметить, что в некоторых уставах субъектов Российской Федерации, несмотря на достаточно громкие названия соответствующих глав этих уставов, институтам непосредственной демократии уделяется явно недостаточное внимание. Например, глава 3 Устава Смоленской области именуется «Институты непосредственной демократии. Избирательная система Смоленской области». Однако среди форм осуществления непосредственной демократии (ст. 19) называются только референдум и выборы.

В некоторых уставах субъектов Федерации содержатся положения об обсуждении населением важных вопросов жизни субъектов Российской Федерации, в том числе проектов нормативных правовых актов. Следует отметить, что инициатором подобных обсуждений могут выступать различные органы государственной власти, хотя в большинстве случаев ведущая роль принадлежит законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, в Волгоградской области — это областная Дума, глава администрации; в Вологодской области — Законодательное собрание; в Калининградской области — областная Дума, ее председатель, глава администрации.

Одной из форм непосредственной демократии является гражданская или народная, инициатива. Это новая форма прямого волеизъявления граждан по- разному закрепляется в уставах субъектов Российской Федерации. Так, в Ус- таве Красноярского края предусмотрено, что граждане могут осуществлять краевую народную инициативу путем выдвижения проектов решений для голосования на краевом референдуме или внесения их на рассмотрение Законодательного собрания или губернатора края. В Уставе Калужской области указано, что граждане имеют право на правотворческую инициативу, которая подлежит обязательному рассмотрению органами государственной власти и органами местного самоуправления, а результаты рассмотрения — официальному опубликованию.

В Уставе Волгоградской области содержатся положения о гражданской и законодательной инициативе. Под гражданской инициативой понимается право избирателя на обращение к депутату областной Думы с предложением о принятии или изменении областного закона. Под законодательной инициативой граждан понимается право определенного числа избирателей представлять областной Думе проекты законов, а также иные предложения для их принятия в законодательном порядке.

Согласно статье 29 Устава Амурской области народная правотворческая инициатива может осуществляться гражданами путем выдвижения предложений для референдума области или внесения их на рассмотрение в областной Совет народных депутатов. В Совет предложения могут вноситься от имени не менее одного процента граждан, обладающих активным избирательным правом. Сбор подписей для осуществления народной правотворческой инициативы проводится на основе полностью оформленного законопроекта. Однако этим выхолащивается сам смысл правотворческой инициативы, поскольку подразумевается, что неполно оформленный законопроект может быть не допущен до обсуждения.

Конечно же, конституции и уставы не могут всеобъемлюще регламентировать институты непосредственной демократии, для более широкого и полного применения которых необходима их дальнейшая детализация законодательными органами, прежде всего в законах субъектов Российской Федерации. В данных законах необходимо четко определить порядок принятия населением решений регионального и местного характера. Следует заметить, что такие законы уже приняты в значительном числе субъектов Российской Федерации, например Закон Калужской области «О народной правотворческой инициативе» от 6 мая 1996 года.

Однако самое детальное законодательное регулирование институтов непосредственной демократии само по себе не является гарантией активного использования таких институтов гражданами. Поэтому очень важна деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации по практическому разъяснению (и в том числе через средства массовой информации) различных аспектов участия граждан в непосредственном осуществлении власти.

Немаловажной является и информационная открытость для граждан органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Устав Архангельской области в число институтов непосредственной демократии включает обсуждение гражданами важных вопросов государственного значения (ст. 16), а также гласность в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. 18).

Важно в то же время подчеркнуть, что ни уставы, ни конституции, ни законы субъектов Российской Федерации не смогут гарантировать полноценного обеспечения прав граждан, в том числе и потому, что их действие не может в полной мере распространяться на федеральные органы государственной власти. Поэтому необходимо скорейшее принятие федерального закона, в котором был бы урегулирован порядок получения информации о решениях органов власти всех уровней. При этом законами субъектов Российской Федерации должны устанавливаться дополнительные гарантии на получение информации о решениях органов публичной власти.

Как уже упоминалось ранее, до сих пор отсутствуют многие федеральные законы, развивающие конституционные принципы народовластия. Помимо федерального закона в сфере информационной открытости органов публичной власти, необходимо также принять федеральные законы об обращениях в государственные органы и органы местного самоуправления, а также о собраниях, шествиях и демонстрациях.

Федеральный закон «Об обращениях граждан» был принят Государственной Думой 3 декабря 1999 года (повторно, после отклонения его Советом Федерации), но не был подписан Президентом Российской Федерации. Кроме того, следует учитывать положения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции от 4 марта 1980 года, с изменениями и дополнениями от 2 февраля 1988 года)79. Однако многие нормы данного указа в настоящее время устарели и не могут обеспечить полноценного регулирования соответствующих отношений.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы, регулирующие право граждан на обращение. В их числе можно назвать Закон Орловской области «О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Орловской области», Закон города Москвы «Об обращениях граждан», одноименный закон Челябинской области, Закон Чувашской Республики «О порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления».

Статья 31 Конституции Российской Федерации устанавливает право российских граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. С конца 80-х годов прошлого столетия по мере демократизации общества граждане использовали такую форму политического протеста самостоятельно, без властей и против властей.

В настоящее время на федеральном уровне действует Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 года № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования». Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» был принят Государственной Думой летом 1995 года и одобрен Советом Федерации осенью того же года, но не подписан Президентом Российской Федерации. Поэтому в субъектах Российской Федерации до настоящего времени действуют в основном временные положения о митингах и манифестациях.

Следует также учитывать, что только путем принятия законодательных актов невозможно добиться полноценной реализации народовластия в субъектах Российской Федерации. Необходим контроль за исполнением таких законодательных актов. Основная роль здесь может принадлежать представительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также уполномоченному по правам человека в субъекте Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации уже законодательно введена такая должность. В Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ст. 5) предусмотрена возможность учреждения должности уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации в соответствии с конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации. Однако нельзя не отметить, что структура и содержание соответствующих законов субъектов Российской Федерации в основном заимствованы из вышеуказанного федерального конституционного закона.

При этом ряд норм федерального конституции! її юго закона изменен применительно к системе организации государственной власти в соответствующих субъектах Федерации. Вместе с тем целый ряд положений, содержащихся в федеральном конституционном законе, не может механически воспроизводиться в региональных законах ввиду того, что у федерального законодателя совершенно иные полномочия по определению статуса и порядка деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, нежели аналогичные полномочия в отношении региональных уполномоченных у законодательных органов субъектов Российской Федерации. Необходимо учитывать, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 71) уголовное, уголовно-процессуальное законодательство, гражданское законодательство находятся в ведении Российской Федерации. Недостаточный учет этих обстоятельств составляет наиболее слабое место в законах субъектов Российской Федерации об уполномоченных по правам человека.

В то же время в пределах ведения субъекта Российской Федерации возможно предоставление дополнительных прав региональному уполномоченному по правам человека. Например, целесообразно предоставить ему право законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

Подводя итог анализу развития конституционных принципов народовластия в законодательстве субъектов Российской Федерации, следует отметить, что субъекты Российской Федерации прошли значительный путь в этом направлении. Поэтому необходимо детальное и тщательное изучение этого опыта, выявление его слабых и сильных сторон. И все то, что показало свою эффективность на практике, необходимо использовать на федеральном уровне, о чем, к сожалению, сегодня говорить не приходится. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов нередко разрабатываются без всякого использования регионального опыта. При этом практически не используются даже те законы субъектов Российской Федерации, которые уже показали свою эффективность. А результатом этого может быть дальнейшая жесткая унификация законодательства субъектов Российской Федерации без всякого учета региональной специфики.

Сама идея федеративного государства предполагает многообразие подходов к решению конкретных вопросов развития конституционных принципов народовластия. Как было отмечено в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, «необходимо отказываться не только от вторжения в федеральную компетенцию, но и от необоснованных попыток федеральных структур вмешиваться в сферу исключительной компетенции регионов»80.

Вполне понятным кажется стремление федерального законодателя установить единые для всех субъектов Российской Федерации правила во всех сферах общественной жизни. Особенно логичным это кажется на фоне противостояния в некоторых регионах законодательной и исполнительной ветвей власти, каждая из которых зачастую стремится «перетянуть» на себя значительную часть полномочий, в результате чего нарушаются права граждан. Однако, как представляется, федеральные органы государственной власти не должны сковывать инициативу субъектов Российской Федерации в развитии конституционных принципов народовластия. Это тем более важно, что большинство российских регионов опередили в этом отношении федеральный центр. Субъекты Российской Федерации обладают сегодня достаточным потенциалом для дальнейшего развития в своем законодательстве конституционных принципов народовластия.