6.2. Развитие законодательной базы местного самоуправления: задачи и противоречия

Принятие за ориентир в законотворчестве Европейской хартии местного самоуправления и ее последующая ратификация федеральным законом во многом определили содержание современной отечественной доктрины устройства местной власти. Прошедшее после принятия новой Конституции Российской Федерации десятилетие показало жизнеспособность модели автономной в рамках закона местной власти и вместе с тем утопичность представлений о возможности полного обособления местного самоуправления от государственной власти. Как справедливо отмечал С.А. Авакьян, «совершенно очевидно, что местное самоуправление является вариантом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти»84.

На практике самостоятельность местного самоуправления получилась однобокой. С одной стороны, были закреплены существенные правовые гарантии этой самостоятельности. Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следуя логике Конституции, лишь рамочно урегулировал вопросы организации местного самоуправления, предоставил возможность муниципальным образованиям самим решить сущностные вопросы структуры органов местного самоуправления и порядка их деятельности, разрешил многообразие схем территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, продекларировал самостоятельность местных бюджетов.

С другой стороны, органы местного самоуправления не получили обещанной им самостоятельности даже в тех вопросах, которые названы имманентными местному самоуправлению самой Конституцией. Так, статья 132 Конституции Российской Федерации установила право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налога и сборы. Однако рамки закрепленных федеральным законодателем общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации усекли более 90% этой самостоятельности, что было признано непротиворечащим Конституции85. Или, к примеру, органы местного самоуправления вовсе не получили продекларированного той же статьей Конституции права самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка, так называемая муниципальная милиция осталась де-юре и де-факто федеральной86. Одним словом, оказалось, что органы местного самоуправления решают большинство вопросов местного значения не самостоятельно, а порой в весьма узких рамках федеральных законов и подзаконных актов.

Крайняя недостаточность собственной финансовой базы муниципальных образований — обусловленная не столько чьей-то субъективной волей, сколько общим кризисным состоянием экономики страны, не обеспечивающим поступление в казну средств, адекватных задачам публичной власти, — во многом снизила демократический потенциал конституционной модели российского местного самоуправления. Дотационные муниципальные образования оказались в кабальной зависимости от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления непредвиденно обернулся для него своей негативной стороной.

Полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации по регулированию порядка организации и осуществления местного самоуправления оказались усеченными, крайне ограниченными, если брать для сравнения развитые федеративные государства, имеющие полноценное местное самоуправление.

При этом многие вопросы организации местного самоуправления стали регулироваться не нормами законов, а циркулярными письмами и директивными указаниями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, фактически контролирующих доходы дотационных местных бюдже- тов. В части решения социальных задач, таких как здравоохранение, образование, социальная защита населения и т. д., органы местного самоуправления, вопреки закрепленным в Конституции Российской Федерации принципам, оказались элементом единой вертикали государственных органов, занятых реализацией соответствующих функций. Зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления не столько от воли и мнения населения, сколько от финансового диктата исполнительной власти субъекта Российской Федерации во многом девальвировала то, во имя чего задумывалась самостоятельность российского местного самоуправления.

В этих условиях насущными стали задачи обеспечения подлинной финансовой и хозяйственной самостоятельности российского местного самоуправления одновременно с усилением роли законодательного регулирования процессов его институционализации и осуществления. При неразвитости форм непосредственной демократии и объективной сложности их использования в муниципальных образованиях, не имеющих финансовой базы для проведения дорогостоящих референдумов, только качественная законодательная база могла гарантировать эффективность местной власти и ее ответственность перед населением.

Согласно Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления обладают свободой действий в пределах, установленных законом.

В действительности местное самоуправление в Российской Федерации заключается в деятельности его органов, но не самого населения. При этом рядовой гражданин имеет не больше возможностей влиять на содержание устава муниципального образования, чем на содержание федерального закона. Передача сущностных вопросов организации местного самоуправления на собственное усмотрение местных властей на практике нередко приводит к наруше- нию прав граждан на осуществление местного самоуправления, поскольку конкретные органы и должностные лица на местах, реализующие соответствующие полномочия, отнюдь не всегда ставят интересы граждан выше собственных интересов.

Нарушением конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления будет вмешательство должностного лица исполнительной власти субъекта Российской Федерации, от воли которого зависит предоставление финансовой помощи местному бюджету, в процессы замещения руководящих должностей в органах местного самоуправления или управления муниципальной собственностью. Однако права местного самоуправления не могут быть нарушены изданием нормы закона, устанавливающей ответственность органов местного самоуправления перед населением или разумные ограничения для должностных лиц местного самоуправления.

Увы, абсолютизация самостоятельности местного самоуправления не способствовала наращиванию демократического потенциала этого социального института.

От чьей же субъективной воли на практике зависело содержание устава муниципального образования? Не секрет, что в первую очередь — от воли главы муниципального образования, который, как правило, являлся спикером представительного органа местного самоуправления, отчасти — от воли депутатов, утверждавших голосованием проект устава, и практически не зависело от воли рядовых граждан, проживающих в муниципальном образовании. Правда, в одном муниципальном образовании из тысячи устав принимался непосредственно населением, но и там оно, как правило, имело лишь возможность отклонить устав как целостный документ, но не скорректировать его отдельные нормы.

Когда глава муниципального образования при разработке проекта устава станет решать, по каким основаниям и в каком порядке население будет иметь право его отозвать, о чьих интересах он подумает в первую очередь — о своих или населения? Будет ли он заинтересован в установлении реального демократического механизма своей ответственности перед жителями муниципального образования? Защищаются ли права населения передачей полномочий по установлению ответственности выборных лиц муниципальной власти фактически самим этим лицам? Ответы на эти вопросы представляются очевидными.

В упомянутом постановлении Конституционного Суда указанный вывод сделан исходя «из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (статьи 130 и 131, часть 1 Конституции Российской Федерации)»88.

Реформа законодательных основ местного самоуправления, начатая в 2002-2003 годах по инициативе Президента Российской Федерации и включающая в себя принятие новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», была обусловлена необходимостью приблизить органы местного самоуправления к населению, обеспечив при этом их реальную способность эффективно хозяйствовать на своем уровне. В 2003 году сделан лишь первый шаг на пути этой реформы. Потребуется еще несколько лет, прежде чем в развитие нового федерального закона будут приняты иные федеральные законы и на их основе — законы субъектов Российской Федерации, прежде чем будут внесены изменения в сотни тысяч нормативных правовых актов муниципальных образований, прежде чем будут уточнены территории осуществления местного самоуправления и сформированы его новые легитимные органы.

Результаты реформы местного самоуправления покажет только время. Недостаточно глубокий предварительный расчет последствий — характерная черта методологии всех реформ последних лет в нашей стране. И хотя новую редакцию федерального закона давно ждали и правоведы, и практики, остаются сомнения по поводу полезности многих предложенных новелл. Задача установления демократических основ муниципальной власти не сводится к унификации моделей территориальной и институциональной организации местного самоуправления. Настораживает и изъятие из ведения законодателей субъектов Российской Федерации почти всего объема их полномочий по регулированию организации и осуществления местного самоуправления.

В федеративных государствах законодательная регламентация местного самоуправления осуществляется в значительной части субъектами федерации. В этом отражаются принципы федерализма, разделения и децентрализации власти. Из центра нельзя законодательно урегулировать все без исключения вопросы организации местного самоуправления во всех уголках России. В каждом регионе возможны свои модели и свои специфические принципы организации местного самоуправления — это следует из буквы и духа российской Конституции. Качественная нормативная база местного самоуправления, обеспечивающая демократизм и эффективность этого социального института, может быть создана только на основе разумного с позиций практики разграничения предметов регулирования федеральных законов, законов субъектов Федерации и нормативных правовых актов, принимаемых самими муниципальными образованиями.