4.2. Совершенствование государственных механизмов осуществления народовластия на федеральном уровне

Как мы уже отмечали, организация государственной власти на федеральном уровне строится на принципе разделения государственной власти между тремя ее ветвями — законодательной, исполнительной и судебной.

Законодательный орган — Федеральное Собрание — принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, а также оказывает влияние на деятельность исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния — возможность постановки вопроса о доверии правительству), участвует в формировании правительства, судебных органов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть: организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность представления заключений правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения недоверия правительству сбалансирована возможностью роспуска президентом Государственной Думы.

Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды Российской Федерации имеют право законодательной инициативы по вопросам своего ведения.

В системе разделения властей на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Это проявляется в его полномочиях по разрешению дел о соответствии Конституции федеральных законов, актов президента, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, разрешению споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, а также возможности давать толкование Конституции Российской Федерации.

Сущностной особенностью организации власти на федеральном уровне является то, что, являясь главой государства, Президент Российской Федерации формально не входит в систему разделения властей. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, президент призван обеспечивать необходимое согласование деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.

При подробном рассмотрении компетенции Президента России обнаруживается, что он все-таки в значительной степени включен в деятельность исполнительной власти. Однако его конституционные полномочия не исчерпывают- ся руководством системой исполнительной власти. Президент Российской Федерации прежде всего является гарантом Конституции Российской Федерации, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, российский механизм разделения властей имеет свою специфику. Она обусловлена в первую очередь федеративной природой российской государственности и необходимостью взаимодействия всей системы органов государственной власти с гражданами, институтами гражданского общества.

К сожалению, ресурсы укрепления российской федеративной государственности до сих пор должным образом не используются. Наоборот, назначение полномочных представителей Президента России в так называемые федеральные округа не только поставило под сомнение самостоятельный статус Совета Федерации и его роль в укреплении федеративного государства, но и нарушило баланс сил в общей системе российской государственной власти.

Конструкция разделения государственной власти, закрепленная в российской Конституции, существенно отличается от классической схемы Ш. Монтескье, предложенной еще в XVIII веке. Согласно классической схеме субъектов осуществления власти может быть только три, как это закреплено, например, на федеральном уровне в США. Со времен появления этой схемы прошло уже несколько столетий, демократические государства в той или иной мере использовали в своих конституциях принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Однако в России в системе организации власти важнейшую функцию всегда выполнял коллегиальный орган типа Госсовета или Политбюро ЦК, уравновешивающий власть монарха или Генерального секретаря ЦК КПСС. И эта власть сегодня никуда не исчезла, она сосредоточена в руках президента страны, поэтому ее необходимо вписать в систему разделения государственной власти.

Вообще-то, ветвей власти может быть и более трех. Так, Сунь Ят-Сен в XX веке предлагал деление государственной власти на пять ветвей (законодательную, исполнительную, судебную, контрольную и экзаменационную). Известна и схема Б. Констана, которой руководствовались в той или иной степени при подготовке Конституционной хартии Франции 1814 года, наполеоновского Конституционного акта 1815 года, Конституции Франции 1830 года и Конституционной хартии Португалии 1826 года.

Взаимоотношения между ветвями власти по действующей Конституции Российской Федерации явно не вписываются в классическую схему Монтескье. Они лишь косвенно напоминают взаимоотношения, установленные Конституцией Франции 1958 года. Вместе с тем эта конституция вообще не говорит о том, какие именно ветви власти существуют во Французской Республике. Лишь опосредованно французская Декларация прав человека и гражданина 1789 года, которая по-прежнему сохраняет юридическую силу и входит в так называемый конституционный блок, констатирует, что «общество, где не обеспечена гарантия прав и нет разделения властей, не имеет Конституции». Тем самым Франция признавала и признает необходимость разделения властей, однако рассматривает этот принцип во взаимосвязи с гарантиями прав и свобод граждан, оставляя за собой право выбора собственной национальной системы разделения властей.

Показательно, что, за исключением, например, Франции, Португалии, Финляндии, зарубежная конституционная доктрина не рассматривала институт монарха, президента вне системы разделения власти, как стоящего над ее ветвями. Да и французское конституционное законодательство однозначно не выводит президента за рамки системы разделения власти и ничего не говорит о верховенстве правительства в сфере исполнительной власти, оставляя данный вопрос, как представляется, открытым и позволяя главе государства активно участвовать в осуществлении исполнительной власти и фактически руководить ею в условиях совпадения президентского и парламентского большинства.

Практика показала, что французские президенты реализовывали свои полномочия преимущественно в сфере исполнительной власти и что правовое положение президента обычно определяется не столько его статусными характеристиками (гарант, арбитр, олицетворение национального единства), сколько конкретными полномочиями.

Французская модель свидетельствует о том, что вполне возможен определенный дуализм исполнительной власти, в рамках которой решения принимаются в двух центрах, при условии достаточно четкого разделения управленческих функций между основными носителями исполнительной власти — президентом и правительством, причем во Франции система не дает сбоев и в условиях, когда президент и члены правительства принадлежат к разным партиям. Более того, французский опыт показывает, что, даже если эти партии традиционно соперничают на политической арене, управление не нарушается и довольно высокая роль президента в решении реальных политических задач сохраняется.

Однако еще раз подчеркнем, что Россия в отличие от Франции является федеративным государством, и институт президентства у нас выполняет важнейшие функции, вытекающие именно из федеративной природы нашей государственности. Конечно, по мере формирования сильных парламентских партий ситуация может измениться. Государственная Дума сможет оказывать большое влияние на формирование и деятельность правительства. Однако верхний уровень разделения властей: президент — Совет Федерации — вполне сможет гарантировать стабильность институтов власти. Все это и требует нового взгляда на конституционно-правовые взаимоотношения главы государства не только в рамках исполнительной власти, но прежде всего по линии Совета Федерации, а также Конституционного Суда.

Необходимо не копирование чужого опыта, а осмысление российской системы разделения государственной власти и более четкое определение места Президента Российской Федерации в традиционной схеме российской государственности.

Характерно, что Конституцией в отношении Федерального Собрания сделано важное уточнение, что оно состоит из Совета Федерации и Государственной Думы. Тем самым заложена двухпалатная структура Федерального Собрания и даны четкие названия палат. Палаты российского парламента не только самостоятельны, но и формируются на разных принципах и имеют существенные различия в их компетенции. Это оправданно именно в федеративном государстве, где верхняя палата традиционно играет особую роль прежде всего во взаимоотношениях с главой государства, выполняя совместно с ним функции, гарантирующие единство и территориальную целостность государства, сохраняя суверенитет народа.

Логика развития российского политического процесса, оптимизация системы разделения власти диктует необходимость более четкого определения в законодательстве новых механизмов взаимодействия правительства и Государственной Думы. Необходимо повысить ответственность законодательной власти за ход реформ и состояние дел в России и, следовательно, обеспечить более активное участие Государственной Думы в контроле за деятельностью правительственных органов. Такой контроль в 90-е годы XX века был в России достаточно слаб, во многом из-за отсутствия надлежащей правовой базы для его осуществления. Действующая Конституция России не содержит положения о парламентском контроле, что затрудняет дальнейшее законодательное регулирование соответствующих контрольных полномочий депутатского корпуса. На наш взгляд, этот пробел можно восполнить в специальном конституционном законе с тем, чтобы институт парламентского расследования предотвращал злоупотребления со стороны должностных лиц других ветвей власти. В этих целях за палатами Федерального Собрания должно быть закреплено полномочие образовывать следственные парламентские комиссии. Кроме того, на период парламентского расследования палата Федерального Собрания вполне может быть наделена правом учреждать должность специального следователя, в том числе для расследования фактов посягательств государственных должностных лиц на основы конституционного строя Российской Федерации.

Также представляется необходимым сбалансировать право свободного усмотрения президента при принятии решения об отставке правительства. Действия главы государства по данному вопросу должны быть мотивированными и приниматься только после предварительных консультаций с нижней и верхней палатами парламента. Такие действия должны в большей степени отвечать особому статусу главы государства, в соответствии с которым президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Такое положение предопределяло бы весомость и легитимность соответствующих действий Президента России.

Институт утверждения Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства России призван обеспечить согласование позиций президента и Государственной Думы по данному вопросу. Ситуация, правда, осложняется некоторой неопределенностью части 4 статьи 111 Основного закона, согласно которой «после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы». Конституционным Судом Российской Федерации было признано право президента неоднократно представлять

Государственной Думе одну и ту же кандидатуру на пост председателя правительства.

Такая трактовка норм российской Конституции (в контексте уже сложившейся практики) позволяет президенту фактически не считаться с мнением Государственной Думы и под угрозой роспуска оказывать на нее давление после того, как кандидатура на пост председателя Правительства России отвергается Государственной Думой. Представляется назревшей необходимостью коррекция вышеуказанного конституционного положения с учетом общих государственных интересов в целях достижения баланса полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы. Может быть, например, принята компромиссная формулировка, согласно которой президент вправе лишь дважды представить Государственной Думе одну и ту же кандидатуру на пост председателя правительства, но уже по просьбе самого парламента.

В настоящее время прямое руководство главой государства силовыми министрами практически неподконтрольно ни Федеральному Собранию, ни Правительству России. Это ставит политический процесс в излишнюю зависимость от личности Президента РФ. К тому же усиливается субъективный фактор, растет вероятность ошибки при принятии главой государства конкретных кадровых решений, что может иметь негативные последствия для всей страны. С учетом вышесказанного представляется необходимым скорректировать данную практику и закрепить в законодательстве обязательность предварительных консультаций Президента Российской Федерации по вопросам назначения тех или иных лиц на указанные должности не только с руководителями палат парламента, но и с руководителями профильных комитетов. Нуждается в совершенствовании и конституционный институт вынесения недоверия Правительству Российской Федерации Государственной Думой. Было бы разумным подкрепить данный институт соответствующими основаниями (например, в связи с неудовлетворительной оценкой работы правительства, несогласием депутатов с основными направлениями проводимой им политики), а также сократить трехмесячный срок, в течение которого Государственная Дума вправе повторно выразить недоверие Правительству РФ. Этот период вполне может стать периодом конфронтации законодательной и исполнительной ветвей власти, когда правительственный кризис может быть лишь усугублен возможным блокированием Государственной Думой законодательных инициатив органов исполнительной власти, а также ответным давлением исполнительной власти на депутатов. Собственно, для этого есть все предпосылки. Пока Правительство РФ является не самостоятельным конституционным органом, несущим ответственность за работу единой системы исполнительной власти, а элементом механизма президентской власти, исполнителем воли главы государства. Поскольку такая система исполнительной власти, замыкаясь на президенте, лишена реальных противовесов в виде Государственной Думы, очень многое будет зависеть не только от личности главы государства, его настроения, самочувствия, профессионализма в области экономики, финансов, но и от конкретных членов кабинета министров.

Следствием такой ситуации явились, к примеру, не вполне оправданные отставки Правительства России, многочисленные перетряски в управленческой вертикали, дестабилизировавшие не только ее работу, но и политический процесс в целом. Тот факт, что правительство не имеет постоянной структуры и постоянно реорганизуется, уменьшает объем его самостоятельных характеристик, а также ослабляет его роль как высшего органа исполнительной власти. На практике, таким образом, наблюдается разрыв между конституционным статусом правительства и его реальным положением в системе государственных институтов.

Наблюдается и явная недооценка роли главы правительства при формировании кабинета министров. Председателю правительства зачастую приходилось работать с лицами, навязанными ему со стороны, которых он практически не может сместить по своей инициативе. Доминирующее участие главы государства в формировании правительства, его стремление уравновешивать одни кадровые назначения (отставки) другими отнюдь не способствовали повышению эффективности работы правительства (а порой и просто парализовы- вали деятельность последнего на определенных направлениях).

Одной из так до конца и не решенных проблем остается проблема согласования работы федерального правительства и Администрации Президента РФ. Последняя в 1990-е годы фактически превратилась в государственный орган, координирующий деятельность всех подчиненных президенту структур, являясь в отношении них своеобразным «вторым правительством». Такая ее роль противоречит общепринятому пониманию администрации главы государства как сугубо вспомогательного, технического органа при президенте и не вполне соответствует конституционной системе разделения власти. Кроме того, происходит дублирование функций федеральных органов исполнительной власти, особенно в области регулирования экономических процессов. При этом материально-техническое обеспечение институтов государственной власти осуществлялось Управлением делами Президента России. Хотя формально Управление делами Президента и было выделено из состава Администрации Президента РФ в самостоятельное звено со статусом федерального органа исполнительной власти (что само по себе вызывает вопросы), вполне можно утверждать, что конституционная самостоятельность трех ветвей влас- ти все эти годы сосуществовала с их определенной материальной зависимостью от президента и Управления его делами.

Все эти обстоятельства ставят на повестку дня необходимость разработки и закрепления в конституционном законодательстве комплекса мер по совершенствованию механизмов осуществления государственной власти, чтобы исключить попытки посягательств какой бы то ни было ветви, органа власти на основы конституционного строя, принципы суверенности и принадлежности власти народу.

Для этого необходимо законодательно уточнить место и роль президента, Совета Федерации, правительства в общей системе государственной власти, а также конкретизировать содержание конституционного принципа разделения власти применительно к высшим федеральным государственным органам. Это позволит повысить не только эффективность функционирования президента как центрального института российской государственности, но и ответственность всей системы органов государственной власти перед народом в процессе осуществления им всей полноты принадлежащей ему власти.

Об этом говорят и многие современные российские новации в сфере исполнительной власти, в том числе связанные с образованием федеральных округов и деятельностью в этих округах полномочных представителей президента, которые не вписываются в конституционно-правовые взаимоотношения главы государства и правительства в рамках исполнительной власти. В новом контексте можно было бы говорить о Президенте РФ как об одном из основных носителей федеральной исполнительной власти, осуществляющем свои функции как непосредственно, так и через правительство и те органы исполнительной власти, которые находятся в его прямом подчинении. При таком подходе было бы проще планировать разделение управленческих функций в сфере исполнительной власти и обеспечивать их оптимизацию.

Необходимо разработать концепцию президентской власти как власти, не только определяющей основные направления развития Российской Федерации, обеспечивающей согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов, независимость и государственную целостность Российской Федерации, но и реализующей важнейшие полномочия в сфере исполнительной власти, осуществляющей стратегическое руководство данной ветвью власти, избегая, однако, при этом дублирования с полномочиями правительства и его конкретной деятельностью.

Следует разгрузить институт Президента Российской Федерации от выполнения рутинных управленческих функций, особенно в сфере экономики, одновременно усилив ответственность правительства за реализацию своих конституционных полномочий и расширив его самостоятельность в решении опе- ративных вопросов, текущих проблем экономики. Это позволило бы создать лучшие условия, с одной стороны, для того, чтобы Президент России мог заниматься стратегическими проблемами развития общества и государства, а с другой — для того, чтобы он, не будучи втянутым в повседневную деятельность правительства, более эффективно мог выполнять свои полномочия гаранта Конституции и арбитра во взаимоотношениях различных органов государственной власти.

Конституционно-правовое положение Правительства России предполагает необходимость сохранения определенной дистанции в его взаимоотношениях с президентом и исключает полную административную подчиненность главе государства. Иначе закрепляемые Конституцией координационные функции главы государства по обеспечению согласованного функционирования органов власти могут превратиться в простое административное руководство, что снизит как управленческую эффективность Правительства Российской Федерации, так и реальную роль Президента России как органа, занимающегося вопросами стратегического развития страны.

Современное российское законодательство содержит все предпосылки для усиления действительной самостоятельности правительства в управлении повседневными делами. По Конституции РФ именно оно «осуществляет исполнительную власть Российской Федерации» (ч. 1 ст. 110). Более того, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ характеризуется как «высший исполнительный орган Российской Федерации» (ст. 1). В части 3 статьи 1 данного закона отмечается, что Правительство РФ «возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации». Именно правительство «обеспечивает единство системы исполнительной власти, направляет и контролирует деятельность ее органов» (ст. 13). Оно имеет свое собственное функционально-компетенционное выражение, будучи наделенным Конституцией и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» необходимыми полномочиями для самостоятельного осуществления многих важных государственных функций (особенно в экономической и социальной сферах) и полностью ответственным за надлежащую их реализацию.

Логика развития российского политического процесса, функционирования механизма разделения власти диктует необходимость дополнительных сдер- жек и противовесов президентской власти, а также повышения ответственности законодательной ветви власти за состояние дел в России, что предполагает более активное участие Государственной Думы в формировании правительства и в текущем контроле за деятельностью органов исполнительной власти.

Правительство и парламент должны в большей степени взаимодействовать друг с другом, и это взаимодействие должно осуществляться без излиш- него нажима и вмешательства со стороны президентской власти. Вмешательство главы государства в такие отношения может быть оправданным только в случае кризиса, не только правительственного, но и парламентского, когда эти отношения по тем или иным причинам заходят в тупик. В таком случае у президента есть ряд правовых средств урегулирования ситуации. Резервы же укрепления повседневных взаимоотношений правительства и Государственной Думы лежат прежде всего в законодательной сфере, где эти два института должны стать основными партнерами уже на стадии законотворчества.

Оптимизация роли президента и президентской власти в государственном механизме РФ и системе разделения власти может быть осуществлена путем принятия Федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации». Подобный закон, как известно, уже принимался в Российской Федерации в 1991 году (хотя тогда он был весьма краток и несовершенен) и был отменен с принятием Конституции РФ 1993 года. Принятие такого закона позволило бы несколько скорректировать российскую систему разделения власти, уточнить место и роль президента в государственном механизме Российской Федерации.

Принятие Федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации» позволило бы также законодательно определить компетенцию Администрации Президента РФ, лишить ее функции регулирования экономических процессов и максимально ограничить дублирование функций Администрации Президента и Правительства Российской Федерации. В то же время в этом законе можно было бы ограничить отдельные полномочия Президента России, ввести противовесы в целях реализации принципов федерализма, развития республиканских начал в государственной жизни, диалога власти и общества.

Новый блок взаимоотношений Президента России с обществом, гражданскими институтами, местным самоуправлением позволит модернизировать российскую государственность в целом и наполнит работу его Администрации, Совета Безопасности новым содержанием. Этот же закон мог бы установить социальные гарантии бывшему президенту, что придало бы таким гарантиям законную стабильность и не ставило бы бывших президентов в зависимость от политических пристрастий пришедшего к власти нового президента.

Такой закон вполне мог бы быть принят именно как федеральный конституционный закон, хотя он прямо и не упоминается в Конституции Российской Федерации. Это позволит законодательному регулированию института президента занять достойное место в ряду федеральных конституционных законов, урегулировавших такие государственные институты, как Правительство РФ,

Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Уполномоченный по правам человека.

Принятие данного федерального конституционного закона позволит в рамках формирования конституционного блока, состоящего из Конституции РФ и ряда федеральных конституционных законов, посвященных высшим органам государственной власти в России, приступить к разработке конституционных законов, развивающих статус других высших органов государственной власти, в том числе и Федерального Собрания (парламента Российской Федерации).

Крайне важно принять законодательные меры, направленные на стабилизацию деятельности и структуры правительства, усиление его самостоятельности в рамках той роли, которая закрепляется за ним Конституцией. Законодательное закрепление постоянной, жесткой структуры Правительства Российской Федерации, скорее всего, будет противоречить части 1 статьи 112 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой «Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти», что предполагает возможность ее изменения. Следует тем не менее ограничить такую возможность какими-либо общими принципами, которые должны учитываться в деятельности исполнительной власти (например, принципом стабильности структуры федеральных органов исполнительной власти, ее преемственности).

Следует также де-факто расширить полномочия главы правительства по формированию его состава. По конституционной логике именно председатель правительства, организующий работу правительства и отвечающий за нее, должен набирать свою собственную «команду», а президент — преимущественно утверждать состав правительства (что, естественно, не исключает предварительных совместных обсуждений и влияния главы государства на данный процесс, особенно в отношении глав непосредственно подведомственных ему министерств).

Повышению ответственности и самостоятельности правительства и его отдельных министров могло бы способствовать введение института контрассигнации (известного большинству стран, где исполнительная власть не принадлежит исключительно президенту) председателем правительства или соответствующим министром актов главы государства в тех сферах, которые не составляют исключительную прерогативу президента. Такая контрассигнация была бы уместна, в частности, в социально-экономической области, поскольку именно правительство по Конституции отвечает за исполнение федерального бюджета, государственное руководство экономикой. В противном случае принятие президентом указов по этим вопросам выглядит откровенным дисбалансом даже в рамках исполнительной власти.

Предлагаемая корректировка взаимоотношений президента и правительства могла бы быть осуществлена посредством как корректировки Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», так и принятия нового Федерального закона «Об общих принципах деятельности федеральных органов исполнительной власти», который помог бы решить проблему комплексной регламентации всей системы органов исполнительной власти РФ.

С учетом уже высказанных замечаний механизм утверждения Государственной Думой кандидатуры председателя правительства представляется на современном этапе оптимальным. Вряд ли стоит вести речь о возможном лишении Государственной Думы подобной прерогативы и отнесением функции формирования правительства исключительно к сфере компетенции и ответственности Президента РФ. Такой шаг не соответствовал бы конституционной системе разделения власти, логике установленной Конституцией республиканской формы правления. Вместе с тем в настоящее время вряд ли возможно формирование правительства на парламентской основе (или, как во Франции, с учетом результатов выборов в нижнюю палату парламента). Подобная задача может рассматриваться лишь в качестве стратегической, прежде всего по причине нынешней слабости российских политических партий и незначительной поддержки их избирателями.

Более эффективному закреплению полномочий Федерального Собрания по контролю за деятельностью исполнительной власти могло бы способствовать принятие отдельного федерального закона, в котором регулировалась бы деятельность комитетов и комиссий Государственной Думы и Совета Федерации (пока их контрольные полномочия по отношению к исполнительной власти закрепляются лишь в регламентах палат). Такой закон мог бы регулировать также вопросы взаимоотношений между палатами Федерального Собрания, а также различные вопросы взаимодействия с другими органами государственной власти. Подобный закон мог бы именоваться «О Федеральном Собрании Российской Федерации». Так же, как и упомянутому выше Закону «О Президенте Российской Федерации», Закону «О Федеральном Собрании Российской Федерации» мог бы быть придан статус федерального конституционного закона. Разумеется, серьезные изменения нормативной базы организации и деятельности федеральной государственной власти не могут состояться в одночасье, однако их необходимость назрела и с позиций правовой теории, и с позиций практики политического процесса.