2.1. Всероссийское Учредительное собрание

В истории России время с февраля по октябрь 1917 года традиционно характеризуется как период двоевластия, когда Временное правительство делило власть с Петросоветом. Возможно, именно в силу такой двойственности власти данный отрезок отечественной истории оказался заложником идеологических штампов и политической тенденциозности.

Прежде всего необходимо отметить, что созыв и выборы Всероссийского Учредительного собрания подвели черту под развитием монархии в России и заложили основы конституирования парламентских учреждений страны. Это тем более важно отметить сейчас, когда роль самостоятельного и независимого парламента в России вновь подвергнута сомнению ввиду очередной кампании по укреплению вертикали исполнительной власти. На наш взгляд, подобная акция осуществляется без должной проработки и учета разнообразия отечественного опыта по формированию исполнительных структур власти и их взаимодействию с парламентскими учреждениями. Ведь подлинный смысл деятельности по созыву и выборам Всероссийского учредительного собрания состоял вовсе не в навязывании буржуазных парламентских порядков, как это утверждалось долгие годы, а в попытке трансформации российской монархии и поисках оптимальной модели взаимоотношений представительных и исполнительных структур власти. При этом на базе народного волеизъявления предусматривалось сохранение преемственности прежней монархи- ческой и новой системы власти и устанавливались конституционные основы российской государственности.

После вынужденного отречения от престола 2 марта 1917 года императора Николая II страна объективно оказалась перед выбором дальнейшего пути развития.

В процитированных документах подчеркивалось, что подлинным источником государственной власти считается российский народ, а Учредительное собрание, избранное посредством всенародных выборов, должно всего лишь конституировать, оформить эту власть. Таким образом, последние из русских царей, отрекаясь и отказываясь от престола, возвращали власть ее подлинному обладателю — народу России. В этом была своя историческая закономерность. Ведь первого Романова — Михаила — также возвела на трон воля «Совета всея русской земли» (Земского собора). Поэтому царская власть в России на протяжении многих столетий имела не менее легитимные корни, чем в других государствах Европы. Обращает на себя внимание сам тон последних царских указов, их желание вернуть российскую государственность в конституционное и правовое русло. Конечно, российские императоры сделали это с большим опозданием по сравнению с той же Европой, однако с правовой точки зрения они приняли ответственное решение.

Образовавшийся в результате отречения царя вакуум верховной власти был крайне опасен для страны, находящейся в состоянии войны.

Временное правительство, а также в самом общем виде определен правовой статус Всероссийского Учредительного собрания. Сложно однозначно оценить легитимность Временного правительства. Уже из его названия и персонального состава (Временное правительство было полностью сформировано из депутатов распущенной царем Государственной думы) понятен его временный и переходный характер. Гораздо важнее понять контуры политико-право- вого статуса Всероссийского Учредительного собрания, его место и роль в легитимации новой российской государственности.

По предварительному соглашению Временного комитета Государственной думы и лидеров Петросовета вся работа по созыву Учредительного собрания строилась на основе трех принципов: выборы в Учредительное собрание должны проводиться всеобщим свободным голосованием («общенародная воля»); к исключительной прерогативе Учредительного собрания должно относиться решение главных вопросов государственной жизни и определение формы правления («непредрешение»); только само Учредительное собрание правомочно определять круг и границы своих задач («хозяин Земли русской»)20. Эти принципы устраивали все основные политические силы, что послужило залогом совместной работы последних по подготовке выборов во Всероссийское учредительное собрание и тех документов, которые должны были быть представлены на его рассмотрение. Для выработки правовых актов Временным правительством было создано Юридическое совещание, которое разрабатывало Положение о выборах в Учредительное собрание и проект российской Конституции.

Всероссийское Учредительное собрание, по определению Юридического совещания, обладало всей полнотой власти. Однако оно должно было ограничиться лишь принятием Конституции. Предложения о придании ему функций Конвента, то есть чрезвычайного революционного органа по образу Парижской коммуны, совмещающего функции законодательной и исполнительной власти, были отвергнуты.

В качестве образца для будущей государственной модели России была избрана Третья республика, установленная во Франции в 1871-1873 годах сразу после разгрома Парижской коммуны22. Это была республика смешанного пар- ламентско-президентского типа, с временным президентом как главой верхов- ной исполнительной власти, избираемым учредительным собранием. Таким образом, авторы проектов нового устройства российской власти не решились пойти по пути всенародного избрания временного президента Российской республики, предусмотрев лишь процедуру тайного голосования при избрании кандидата.

Предусматривалось формирование двухпалатного парламента, что должно было придать большую устойчивость законодательной власти по отношению к исполнительной. При этом механизм формирования верхней палаты также не предполагал прямых выборов. Здесь за основу было взято представительство местностей. Члены верхней палаты должны были избираться в административных учреждениях территорий, в том числе и органами местного самоуправления (губернскими, земскими собраниями) и думами городов. Таким образом, предусматривалась система косвенных выборов верхней палаты.

Подчеркнем, что эти проекты должны были лишь стать основой для последующей разработки и принятия законов Учредительным собранием. Но в них видно стремление пересадить на почву российской государственности уже зарекомендовавший себя к тому времени опыт европейской республиканско- парламентской системы. При этом видно и желание сохранить твердую исполнительную власть и управляемость страной.

Рассмотренные наметки Временного правительства, касающиеся структуры и порядка формирования высших органов государственной власти, не были осуществлены. Однако они могут представлять несомненный интерес с точки зрения совершенствования ныне установленного порядка формирования Совета Федерации, который сегодня явно уступает наработкам столетней давности, а также механизма выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Памятником права, сохраняющим свою актуальность до сегодняшних дней, является Положение о выборах в Учредительное собрание.

При выборах предусматривалось применение пропорциональной системы, при которой голосование осуществлялось только за один из списков кандидатов целиком, без возможности отвода неприемлемых кандидатур.

Правом участия в выборах в Учредительное собрание были наделены российские граждане, достигшие ко дню выборов 20 лет. В выборах не участвовали душевнобольные и находящиеся под опекой глухонемые. Лишались права на участие в выборах лица, осужденные за ряд тяжких уголовных преступлений, несостоятельные должники, признанные судом злонамеренными банкротами, а также военнослужащие, самовольно оставившие войска.

Согласно Положению о выборах в каждой губернии, как правило, образовывался один многомандатный избирательный округ. Число мандатов от каждого избирательного округа колебалось от одного до нескольких десятков. Характерно, что при обсуждении этого вопроса был отвергнут вариант, предусматривавший образование единого многомандатного округа, охватывающего всю территорию страны. Разработчики проекта обоснованно считали, что единый избирательный округ обесценивает преимущества списочного голосования, так как избиратели потеряют связь со своими избранниками, что, собственно, и произошло уже в наше время в Российской Федерации в результате введения системы голосования по избирательным спискам при выборах депутатов Государственной Думы.

Для организации и проведения выборов создавалась независимая система избирательных комиссий, в которую входили Всероссийская, окружные, столичные, уездные и городские по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии, а также участковые избирательные комиссии.

В состав Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии входили председатель, который назначался Временным правительством, и пятнадцать членов с решающим голосом, назначаемых Временным правительством по представлению Особого совещания, подготовившего проект Положения о выборах в Учредительное собрание.

Окружные по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии образовывались в каждом избирательном округе под председательством председателя губернского (областного) земского собрания или его заместителя.

Уездные по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии возглавлял административный судья. В состав комиссий входили два мировых судьи, избранных мировым съездом или заменяющим его учреждением, два члена, избранных уездной земской управой, и два члена, избранных местной городской управой. В комиссии на правах членов также входили по одному лицу от групп избирателей, заявивших списки кандидатов.

В губернских (областных) городах и городах с населением свыше пятидесяти тысяч жителей образовывались особые городские по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии. Эти комиссии состояли из председателя — члена окружного суда, двух мировых судей, избранных мировым съездом либо заменяющим его учреждением, и четырех членов, избранных местной городской управой.

Участковые избирательные комиссии состояли из председателя, секретаря и двух членов, избираемых городской, поселковой или волостной земской управой. На комиссии возлагались обязанности по приему и первоначальному подсчету избирательных записок на избирательном участке.

Столь профессиональный порядок формирования состава избирательных комиссий, по замыслу организаторов, был призван гарантировать не только их независимость, но также законность выборов и представительность избираемого органа.

На вполне современном уровне велся и учет избирателей. Списки избирателей составлялись по каждому избирательному участку. Составление списков возлагалось на городские, поселковые управы и волостные земские управы.

Списки кандидатов выдвигались и заявлялись окружной избирательной комиссии группами избирателей не позднее чем за тридцать дней до выборов. Каждый такой список должен был быть собственноручно подписан не менее чем ста избирателями данного округа. Избиратель имел право подписать только один кандидатский список. Число предлагаемых в списке кандидатов могло быть меньше числа мандатов в избирательном округе и не должно было превышать указанного числа более чем наполовину. Один и тот же кандидат мог быть выставлен в нескольких избирательных округах, но не более чем в пяти. Внесение кандидата в разные списки по одному и тому же избирательному округу не допускалось.

Группы избирателей, заявившие кандидатские списки, могли не позднее чем за пятнадцать дней до дій выборов подать в окружную комиссию по делам о выборах заявление о соединении предлагаемых ими кандидатских списков. Эти заявления подписывались представителями всех объединяющих групп.

Выборы в Учредительное собрание были назначены на 12-14 ноября 1917 года. Сама процедура голосования была следующей. Избиратель заранее получал образцы всех списков кандидатов и именное удостоверение. Придя на участок, он отмечался в списке избирателей и получал конверт с печатью участковой комиссии. В закрытой кабине он вкладывал в него «свой» список-бюллетень, заклеивал конверт и передавал председателю комиссии, который опускал его в урну. Более простым считался способ голосования шарами, кото- рый допускался в самых культурно отсталых округах. Держа шар в правой руке, избиратель должен был подойти к каждой урне по порядку кандидатских списков и опустить в нее сжатую руку. При этом он опускал шар в ту урну, где был наклеен нужный список. Положение о выборах запрещало использовать передвижные урны во избежание злоупотреблений.

Согласно процедуре закона каждый день (а голосование проходило в три дій) ПО истечении времени, отведенного для голосования, двери избирательного помещения закрывались и избирательные записки принимались только от тех избирателей, которые находились в помещении. Председатель объявлял подачу записок на этот день законченной и опечатывал отверстие избирательного ящика. Все покидали помещение, которое опечатывалось до следующего утра, у дверей выставлялась стража. В третий день голосования доступ избирателей в помещение прекращался в 2 часа дня. По окончании подачи избирательных записок председатель объявлял голосование законченным.

После подведения итогов голосования протокол участковой избирательной комиссии направлялся в уездную или городскую по делам о выборах в Учредительное собрание комиссию. К протоколу прилагались в отдельных пакетах избирательные записки, признанные комиссией действительными, записки, признанные комиссией действительными, но кем-либо из членов комиссии оспаривавшиеся, записки, признанные комиссией, вопреки мнению отдельных ее членов, недействительными, и записки, единогласно признанные комиссией недействительными.

Уездная или городская комиссия по рассмотрении протоколов участковых избирательных комиссий и приложенных к ним избирательных записок окончательно определяла, сколько голосов подано по каждому избирательному участку и по всему уезду или городу за каждый из заявленных кандидатских списков. Протокол заседания уездной или городской комиссии вместе с протоколами участковых избирательных комиссий направлялся в окружную комиссию.

Окружная комиссия производила общий подсчет голосов, поданных по всему избирательному округу за каждый из заявленных кандидатских списков, а затем распределяла общее количество членов Учредительного собрания, подлежащих избранию в данном округе, между заявленными списками пропорционально числу голосов, поданных во всем округе за каждый из этих списков.

Выборы на одном или нескольких избирательных участках признавались окружной избирательной комиссией несостоявшимися, если общее количество не принявших участие в голосовании избирателей на этих участках составляло не менее одной десятой общего числа избирателей данного округа. В этом случае окружная комиссия обязана была немедленно рас- порядиться о проведении на участках вторичных выборов. Если вторичные выборы вновь не состоялись, то при общем подсчете голосов, поданных по данному избирательному округу, такие участки в расчет не принимались. Избирательный закон тем самым стимулировал активное участие в выборах всего населения. И это было важно, потому что большинству избирателей впервые предстояло принять участие в выборах. Явке способствовала большая активность политических партий, стремление учительства и чиновничества разъяснить людям значимость выборов. Все понимали, что вывести страну из сильнейшего внутриполитического кризиса и состояния войны может только консолидация общества на основе всеобщих выборов Учредительного собрания.

Необходимость объединения усилий всех политических сил для успешного проведения выборов прозвучала и на I Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов. В резолюции, касающейся предстоящей избирательной кампании, задачи Советов были определены достаточно четко: «а) стоять на страже того, чтобы избирателям была обеспечена полная свобода выборов и чтобы выборы происходили в обстановке, исключающей всякое давление на волю избирателя; б) широко поставить дело популяризации сведений об основных целях Учредительного собрания, о задачах демократии в этом собрании и порядке выборов в него; в) повсеместно активно бороться против абсентеизма избирателей и содействовать более активному участию населения в выборах»23.

Эта резолюция показательна еще и тем, что абсолютное большинство делегатов I съезда Советов исключали возможность перехода власти к Советам. Поэтому большевики, получив в октябре 1917 года на II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов формальное большинство, не могли открыто воспрепятствовать выборам Всероссийского Учредительного собрания. Более того, II съезд Советов постановил образовать временное рабочее и крестьянское правительство (Совет народных комиссаров) только до созыва Учредительного собрания. Большевистский Декрет о земле также начинался с того, что вопрос этот во всем его объеме может быть разрешен только всенародным Учредительным собранием.

Поэтому и после 25 октября 1917 года шла подготовка к выборам Всероссийского Учредительного собрания, за которым презюмировалась высшая законодательная власть. Большевистский Совнарком 27 октября подтвердил, что выборы Учредительного собрания будут проводиться «в назначенный срок, 12 ноября», и призвал все избирательные комиссии, органы местного самоуправления, Советы и солдатские организации на фронте «напрячь все си- лы для обеспечения свободного и правильного производства выборов»24. Большевики понимали, что ни легкость, с которой ими было проведено октябрьское вооруженное восстание, ни даже сочувствие социальных низов в лице городских рабочих и особенно солдат вовсе не гарантировали им широкой поддержки всех общественных сил, и прежде всего крестьянства.

Однако парадокс состоял в том, что отстранение большевиками от власти Временного правительства заметно осложнило их собственное положение в предвыборной борьбе в Учредительное собрание. На их головы обрушился шквал критического огня оппозиционной прессы, поток обвинений в узурпации власти, насилии над волей народа, над демократией, в гибельном для страны социальном экспериментаторстве. Большевики стали стремительно терять поддержку. В ответ на критику оппонентов они учредили революционные трибуналы печати и закрыли большинство газет. В свою очередь эсеры объявили о необходимости свержения власти большевиков. Нейтральную позицию заняли лишь меньшевики, которые посчитали недопустимой вооруженную борьбу внутри социал-демократии и ограничились моральным осуждением большевиков.

Силовой захват большевиками власти стал причиной конфронтации основных политических сил. Он скорее уменьшил, чем увеличил шансы большевиков быть достойно представленными в Учредительном собрании. Российские политические партии, кроме самих большевиков и меньшевиков, осудили октябрьскую акцию. Эта общественная изоляция и предопределила дальнейшую ставку большевиков на силовой захват правительственных учреждений и на активное противодействие кампании по выборам в Учредительное собрание.

Более того, большевики постарались дезорганизовать работу избирательных комиссий. На этой почве возник острейший конфликт между Совнаркомом и Всероссийской комиссией по выборам. 27 октября комиссия публично заявила о приостановке своей деятельности, отказавшись признать Совнарком и выразив протест против закрытия ряда оппозиционных газет. Это, по мнению комиссии, нарушало ход свободных выборов. Ее ультиматум не мог, конечно, остановить революцию, но он грозил дезорганизовать и без того тяжело работавшую избирательную машину.

Между тем вмешательство большевистского правительства в деятельность комиссии продолжалось. Совнарком 20 ноября поручил Г. Петровскому и И. Сталину «взять в свои руки комиссию по Учредительному собранию с целью завладеть всеми документами для ориентировки в положении вещей».

Члены комиссии отказались сотрудничать с эмиссарами правительства. Уже 23 ноября они были арестованы «за саботаж» и переведены из Таврического дворца, где размещалась комиссия, в Смольный. Комиссаром по Учредительному собранию был назначен М. Урицкий, получивший широкие полномочия по смещению и назначению членов комиссии25.

Расформирование Всероссийской комиссии нанесло тяжелый удар по выборному делопроизводству. Стали распадаться связи с избирательным аппаратом на местах. Выборы шли теперь без общего плана и руководства. Хотя Урицкий и взял под контроль своей канцелярии продолжавшие поступать в адрес комиссии донесения и телеграммы, но его служащие были некомпетентны в этих вопросах. Почти перестала поступать в центр статистическая информация.

Однако, несмотря на эти трудности, воскресным утром 12 ноября в десятках тысяч избирательных участков началось голосование по выборам во Всероссийское Учредительное собрание. В первый же день голосования комиссия выпустила агитационную информацию о положении дел, судя по которой выборы начинались своевременно в 45 гражданских округах из 73. В сводке говорилось, что события конца октября прервали связи местных учреждений с Петроградом и вызвали в ряде местностей вооруженные столкновения. Поэтому выборы не смогли начаться вовремя в таких благоприятных по своему географическому положению округах, как Московский столичный, Минский, Тульский, Казанский. Однако общий тон сводки был спокойно-оптимистиче- ский26. Надо ли говорить, что задержка выборов в ряде регионов происходила не без прямого участия большевиков, которые дали старт своей партийной кампании, названной Лениным «триумфальным шествием Советской власти».

Каковы же были официальные итоги выборов в Учредительное собрание? Прежде всего необходимо отметить тот факт, что, по официальным данным, в выборах приняли участие более чем 80% населения страны. В сельской местности избиратели голосовали более активно, в городах — менее.

Наибольшее число голосов было подано за партию социалистов-революционеров (эсеров) — 39,7%. Второе место заняли большевики — 21,0%. Третье место в совокупности получили разнородные социалистические списки — 14,3%. Различные национальные партии и списки автономистского и федерального толка — 8,7%, кадеты — 4,8%, меньшевики — 3,1%, энесы — 1,0%27.

С политической и правовой точки зрения победа эсеров на выборах была бесспорна, хотя в октябре 1917 года от эсеров откололась партия левых эсеров, что не нашло отражения в списках для голосования. В совокупности они могли контролировать не менее половины депутатских мандатов, однако подчеркнем, что в данном случае речь идет об итогах выборов в Учредительное собрание, основной функцией которого являлась легитимация новой государственности и принятие российской Конституции. Поэтому говорить об абсолютной победе той или иной партии было бы некорректно. Главным политическим итогом народного волеизъявления стал вотум доверия всем политическим партиям, получившим поддержку на этих выборах по разработке и принятию новых конституционных законов России. Единственное юридическое значение, которое имели результаты голосования по спискам для партий, — это учет их интересов при формировании рабочих органов и выработке необходимых документов Учредительного собрания. Тем самым уже на стадии выработки этих документов открывалось широкое поле для сотрудничества и компромиссных решений всех политических проблем. В дальнейшем вполне можно было предположить и компромиссные решения по кандидатурам на пост временного президента и назначаемого им премьер-министра.

Важно отметить и то, что проект закона об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании предусматривал формирование Совета министров, ответственного перед Учредительным собранием. При этом предусматривалась как коллегиальная ответственность правительства в целом, так и персональная ответственность председателя Совета министров и всех членов правительства перед Учредительным собранием. По существу, мы имели образец формирования правительства, ответственного если не перед парламентом, то на определенный переходный период в один год перед Учредительным собранием, чего Россия не знала сто лет назад, не знает и сегодня.

С сожалением приходится констатировать, что волеизъявление избирателей на выборах в Учредительное собрание было проигнорировано российской политической элитой. Молодые российские партии упустили возможность политического сотрудничества и договоренностей. Есть известное основание рассматривать голосование большинства населения за эсеров как протест против крайностей буржуазного и пролетарского толка в развитии России, за устойчивое развитие государственных, и прежде всего парламентских, начал в обустройстве российской жизни.

Участие в выборах подавляющей части населения показало, что граждане видят в партиях и их представительстве в органах государственной власти реальные институты публичной власти. Тем самым люди высказались за переход к мирной цивилизованной жизни. Ведь в народе выборы традиционно рассматривались как своего рода братание, примирение, прекращение распрей, со- циально-классовых и межнациональных конфликтов. Подчеркнем, что волеизъявление граждан обеспечивалась доступными и понятными способами голосования, без каких-либо формальных ограничений в выдвижении кандидатов и ведении предвыборной агитации. Люди восприняли выборы в Учредительное собрание как привычную мирскую сходку, где сообща разрешались все вопросы. В особенности публично и открыто обсуждали «всем миром» и решали, за какой список голосовать, крестьяне. Голосование по выборам в Учредительное собрание означало укрепление начал народовластия, доказывало готовность российского народа нести ответственность за судьбу страны.

Вместе с тем выборы Учредительного собрания проиллюстрировали неготовность политической элиты пользоваться всенародным волеизъявлением и структурироваться под влиянием этой воли в подлинно представительные органы власти.

Формально 5 января 1918 года в Таврическом дворце собралось Учредительное собрание. Прибыло около 770 депутатов, большинство — почти 450 человек — составляли эсеры. Большевистская фракция насчитывала около 130 человек. За одними было парламентское большинство, за другими — ресурс социальной и военной поддержки Советов. Я. Свердлов, не считаясь с протестами, поднялся на трибуну и потребовал немедленного одобрения декретов Всероссийского съезда Советов. Большинством голосов депутатов ультиматум был отвергнут. Избранный председателем Собрания эсер Чернов призвал депутатов к «единению демократии под красным знаменем социализма». Однако Бухарин и другие большевики призвали к продолжению дела революции. О своей ответственности перед страной и избирателями большевистские депутаты предпочли не вспоминать и, поддержанные левыми эсерами, покинули зал заседаний. Позже, ночью, депутаты Учредительного собрания были разогнаны революционными солдатами и матросами. На следующий день была расстреляна демонстрация сторонников Учредительного собрания.

Оправдывая разгон Всероссийского Учредительного собрания, Ленин призвал отказаться от формальной демократии и учредить новую высшую форму пролетарской демократии. О том, какой смысл вкладывали в это понятие большевики, стало понятно из их конкретных дел, связанных со строительством Советской власти.